協同治理視角下基層治理的實踐與反思
——以X 街道“城警一體”警務站為例

石俊慧 余廷康

（1.中國人民公安大學 北京 100038 ；2.湖州市公安局吳興分局 浙江湖州 313000）

一、“城警一體”協同治理模式建設背景

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理，習近平總書記常說：“基礎不牢，地動山搖，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”[1]黨中央已多次出臺基層治理文件，要求加強和創新社會治理，推動市域社會治理現代化。對此，浙江省黨委對標黨中央基層治理文件，于2021 年11 月25 日浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過《浙江省綜合行政執法條例》（以下簡稱條例），該條例按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，通過優化配置執法職責、整合精簡執法隊伍、下沉執法權限和力量、創新執法方式，開展跨部門、跨區域、跨層級的行政執法活動。[2]該條例的核心在于執法下基層、執法要協同兩大要以。

國家層面的頂層設計，為基層治理指明了方向、提供了依據。X 街道屬中心城區五個街道之一，該街道作為典型的老城區，大多數道路較為狹窄、道路兩側建筑使用年限久、人口密度大，導致交通擁堵、違章停車、噪音污染、鄰里矛盾等問題頻發。綜合行政執法隊員在處置市容市貌、改善衛生環境時，經常遇到部分商販不服從執法甚至對抗執法的現象，也會遇到店內“僵尸肉”的現象，以及車輛違停、占道經營的現象。對抗暴力執法需要公安派出所的保駕護航，食材腐爛需要市場監管人員的專業檢測，車輛違停、占道經營需要交警部門的協同執法。此外，該街道常發生噪音類、糾紛類、資訊類、求助類非警務警情，大量非警務警情占據民警日常工作內容，浪費了大量的警力資源。單一部門執法無法高效處置基層難題，多元主體協同治理已成為推進基層治理的新趨勢。[3]

綜上，國家層面大力加強和創新社會治理模式，“大綜合一體化”行政執法改革為“城警一體”聯勤警務站的建立提供了前置條件。同時公安部門在基層治理過程中面臨大量的非警務警情需要綜合行政執法部門協同執法，綜合行政執法部門在執法工作中遇到的對抗執法、拒絕執法需要公安機關保障執法，多部門的需求互補推動“城警一體”聯勤警務站的誕生。

二、“城警一體”協同治理模式機制具體實踐及成效

協同治理理論作為國家治理現代化重要的理論基礎，在我國不斷創新發展。德國著名物理學家哈肯首次提出協同治理的概念。他認為，協同治理是某一系統中各個子系統相互配合、相互合作形成的治理合力。[4]面對社會眾多矛盾，僅靠單一的執法部門難以治理問題源頭，需要在黨委統一領導下，聯合各執法部門，整合各資源要素，聯合解決棘手問題事項，做到根除問題源頭，進一步實現協同治理的長期過程。

（一）“城警一體”協同治理模式具體實踐

“城警一體”聯勤警務站的基本要素包括協同執法主體、協同執法平臺、協同執法機制，三要素相互支持、相互配合，共同推進警務站的高效運轉。

1.協同治理的主體多元化：“城警一體”警務站協同治理的首要要素是協同治理的主體。第一、黨組織。“城警一體”聯勤警務站在街道黨委的統一領導下，搭建一個聯勤平臺、健全一套聯動機制、落實一個聯處閉環。積極依靠并推動黨政，建成涵蓋公安、行政執法、交警、市場監管等多部門入駐的“城警一體”聯勤警務站，并由街道黨工委班子牽頭制定規章制度，明確各部門職責，實現多部門聯動協同處置機制。第二、政府職能部門。“城警一體”聯勤警務站實行公安派出所、交警、行政執法中隊、市場監管四方力量常態聯合執勤工作機制，警務站設站長一名，由派出所副所長、執法中隊副中隊輪值擔任。第三、社區基層組織。社區網格員作為社區基層治理組織中的一員，負責居民的日常需求和問題解決，巡邏監測社區內的治安情況，協助執法人員出謀劃策，化解矛盾。

2.協同治理的平臺共享化：協同治理平臺包括實體警務站與基層智治綜合工作平臺。X 街道“城警一體”聯勤站上下2 層，面積約200 平方米。根據四部門常態入駐辦公的功能布局需要，設置了聯合黨支部室、巡防宣教區、指揮中心室、糾紛調解室、聯席會議室等空間。堅持數字賦能助推基層社會治理現代化，多部門依托由信息技術搭建的“基層智治綜合工作平臺”實現信息共享、數字治理，充分發揮聯勤站中心指揮室可視化效能，利用雙非警情分流處理平臺和執法系統的指揮平臺，保證隊員坐在指揮中心，能夠精準發現轄區內的問題點位，做到精準巡防。

3.協同治理的機制科學化：在工作機制上，街道黨委積極探索新形勢下公安、綜合行政執法、市場監管部門協同治理的新思路、新舉措，通過實行支部聯建、隊伍聯訓、執法聯動、巡防聯勤、糾紛聯處、服務聯動的“六聯機制”不斷提升工作效能，健全協同機制、強化綜合治理，實現融合治理、精準治理、智慧治理的一體化聯合執法。在工作流程上，由街道辦領導聯合四部門共制治理問題清單、聯勤需求清單，執行雙非警情任務、巡防聯勤。通過每日站長例會，反饋問題治理需求，工作執行報告，對復雜治理難題，共制聯解方案。每日循環往復，推動基層高效治理。

（二）“城警一體”協同治理模式實踐成效

“城警一體”聯勤模式有效化解基層治理的困境，徹底改變單個執法隊伍“單打獨斗”的局面。通過聯合執法，取得了執法效率顯著提高、城市精細化管理水平日益提升、非警務警情科學分流、治安形勢大幅好轉的良好成效。

1.破解“木桶效應”，促進執法效率提升

公安、交警、行政執法、市場監管四個部門在黨委的統一領導下聯合執法，促進了執法效率提升，增強了執法疊加效應。無論是公安部門還是綜合行政執法部門，其執法目的都是提升城市治理效能。在綜合行政執法人員治理團伙性張貼小廣告任務中，違法人員行為表面上影響了市容市貌，但實際上交織著違法犯罪活動，[5]僅靠行政執法中隊難以根除問題源頭。因此，需充分發揮“公安執法、城管協防，城管執法、公安保障”機制效能，在打擊周邊市場盜竊、詐騙等專項活動中，調配行政執法隊伍人員協助派出所民輔警工作。在城管執法過程中發現的重大違法案件、潛在治安風險及刑事案件線索，及時通報公安部門進行協同會商、調查取證。每周在犬類管理、跨區域處置建筑垃圾、燃氣安全管理、生態環境保護等有職權交叉的執法領域開展一次以上聯合執法行動。實現各部門的“互補”執法，有效破解“交警不管市容管理、城管不管社會治安、派出所不管交通秩序”的“三不管”難題。

2.實現警情分流，緩解基層民警處警壓力

非警務活動是指公安機關及人民警察所從事或參與的超越法定職權范疇的各種活動。隨著社會大力宣傳有困難找警察，以及公安部門向社會承諾“四有四必”，使得公安機關職責泛化突出，非警務活動現象十分普遍，鄰里糾紛、噪聲污染、市容管理等非警務問題占據了公安民警大量時間，極大消耗了基層民警的精力。自警務站成立以來，派出所綜合指揮室接處警人員將非警務警情分流至警務站人員，有效緩解了基層民警的處警壓力。據統計，2021 年7 月-2022 年7 月X 派出所有效警情共3232 起，2022 年7 月-2023 年7 月有效警情共2830 起（自2023 年起，該派出所實現非警務警情分流，故2023 年后的有效警情不包括非警務警情），同期下降12.44%，警情數量的下降不僅得益于政府部門的高效科學治理，也與非警務警情科學分流密切相關。非警務警情的科學分流，緩解了基層民警出警壓力，強化了公安民警的本職工作。

3.細化基層治理，推動城市精細化管理

“天下大事、必做于細”。精細化管理即是基層治理的理念也是最終目的，精細化目標的實現需要嵌入到市域基層的方方面面。[6]隨著經濟社會的快速發展，城市社區精細化管理日趨復雜，車輛違停、環境臟亂差、店鋪占道經營、各種商販鄰里糾紛等問題往往糅雜在一起，提高了城市基層治理的難度，僅靠單個執法部門，存在執法不徹底、效果不明顯等突出問題。不同部門的合作與協同，可以實現信息共享、精準施策，避免因各部門之間的單一行動導致問題的滋生和擴大，從而更好地有針對性地解決城市治理問題，減少資源浪費，提高治理效果。“城警一體”聯勤站成立以來，就緊盯細節，直面短板，全面提升城市管理水平。“上半年共勸導糾正違停車輛1200 余輛，查處車輛違法停放100 余起，清理整治占道經營365 起、取締流動販賣100 余個，投訴舉報同比下降72%。”[7]有效破解城市“牛皮癬”“候鳥車”、車輛占道經營等治理難題，打通了城市的“毛細血管。”

4.加強協同巡防，促使基層治安形勢持續向好

城警巡防聯勤工作機制中，將公安干警、交警、行政執法、市場監管統一納入隊伍管理，科學調度執勤巡防力量，聯勤警務站以“1+N”的勤務布局，開展多部門聯合執勤巡防，針對周邊關鍵點位，每日聯巡3 次，對出現的問題及時上交相關部門處理。聯巡模式極大增強街面巡邏防控力量，提高街面“見警率”，對違法犯罪分子起到震懾作用，有效預防街面犯罪，實現街面盜竊、搶奪、搶劫犯罪數量持續下降。警務站正式運轉以來，轄區總警情同比下降5.91%，環城東路片區警情同比下降50.8%，詐騙案件刑事立案同比下降35.71%，案件損失同比下降59.65%，其中，中心農貿市場和小商品市場警情數僅為個位數，盜竊實現零發案。聯合執法通過綜合資源利用、信息共享與協調、專業配合與協同作戰、治安防控的全方位覆蓋以及治理手段和手法的創新，有效改善社會治安形勢。

三、“城警一體”聯勤模式運行困境

“城警一體”聯勤實體警務站運行以來，有效提高了基層社會治理的成效。但由于成立時間較短，各項機制仍處于早期探索階段，多部門聯合執法還存在諸多薄弱環節。

（一）協同執法頂層設計不足

法律應當服務于國家的發展目標，通過頂層設計，使法律在適應社會需求的同時也具備前瞻性。首先，基層協同治理作為國家的長期發展目標，應當有協同執法的法律依據、以及協同執法的機制制度。但目前國家尚未出臺聯合執法的法律文件。2015 年12 月24 日中共中央、國務院印發的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中提出，公安機關要依法打擊妨礙城市管理執法和暴力抗法的行為，對涉嫌犯罪的，應當依照法定程序處理。《指導意見》的出臺，為各地探索“公安+城管”聯合執法模式提供了正當性來源。[8]2021 年11 月25 日，浙江省第十三屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過的《浙江省綜合行政執法條例》指出，建立健全跨部門行政執法協同工作機制，行政執法機關依法獲取的證據材料符合證據效力要求的，其他行政執法機關可以作為其行政執法證據使用。但是這兩個文件僅是指導性文件，并不具備法律強制力，并且對于跨部門協同運行機制、模式、責權劃分沒有明確的界定。

其次，在雙非警情嚴重影響基層民警工作效率背景下，警務輔助人員處置雙非警情存在法律及規范文件的缺位。目前，協同執法能夠有效處置雙非警情，但是雙非警情的處置原則依然是民警帶頭，警務輔助人員協助處理。警務輔助人員能否獨自處理非警務活動，我國法律并沒有明確規定，從而起不到真正的警情分流、釋放警力的目標。

（二）聯勤人員綜合素養需不斷提高

多部門聯合執法人員的組成結構較為復雜，各部門人員的來源、年齡、文化程度、執法經驗不一，執法素質參差不齊，在執法過程中易造成與執法對象關系緊張，進而導致執法效果不佳，從而給跨部門聯合執法造成不必要的影響。公安與綜合行政執法在法律法規中具有不同的職責權限，同時各部門有不同的執法標準和執法程序，同一問題有時涉及多個法律規定，導致執法過程中不可避免出現法律適用困難現象。因此，聯合執法需要綜合素質能力高的專業人員化解社會矛盾糾紛，然而現階段，不論是公安部門還是綜合行政執法部門均存在人力短缺現象，致使聯勤警務站中的常駐人員多為協助人員。[9]由于專業背景不匹配、職業培訓不足等問題，一定程度影響聯勤中協同工作效能。同時，“萬能警察”“有困難找警察”的口號標語不僅為廣大群眾爛熟于心，其他部門的執法人員也存在一定的思維固化。在聯合執法的過程中，存在其他部門人員過于依賴公安部門的情況，造成警察權被濫用的現象。

（三）長效機制需不斷完善

建立穩定、健全的協同治理機制是推進基層智慧治理的必要手段。在聯勤協同執法模式實施中，長效機制仍需不斷完善。首先，跨部門協作保障不足。任何工作的高效運轉，離不開必要的經費保障。公安、行政執法、市場監管均屬于不同的執法部門，很多部門并沒有統一的待遇政策標準，然而在跨部門聯合執法的背景下，各執法人員工資待遇參差不齊，差距較大，長久以來必然會影響隊員的思想穩定及工作的積極性。其次，績效導向作用欠缺。各勤務人員歸屬不同部門，各部門考核評價、獎懲激勵體系不同，進而導致勤務人員在執行任務過程中，會因非本部門主導而產生消極應對思想，最終造成推諉扯皮、不作為和亂作為的現象。最后，主動治理模式有待加強。傳統的突擊管理、運動式管理模式采取頭痛醫頭、腳痛醫腳的應對方式，難以形成長效機制，致使同一糾紛問題循環往復。[10]當下基層智慧治理仍然處于被動治理階段，深入不到基層社區的群眾生活、對糾紛矛盾缺乏定期回訪機制，無法有效化解矛盾糾紛的循環往復，致使部分民事糾紛轉向刑事案件。

四、“城警一體”聯勤模式完善路徑

為了更好地發揮多元協同基層治理模式的效果，充分發揮其應有的價值，應當針對其在運行中的問題，從完備聯合執法有關法律規定、強化聯勤人員綜合素質、健全鞏固長效機制方面完善多元協同治理模式。

（一）完備聯合執法有關法律規定

開展、推進聯勤執法，加強領導是關鍵。充分發揮黨委統攬全局、政府主導作用，實現組織牽動一體化，運行保障法制化、規范化。首先，加強國家和地方立法。在法律中明確協同執法的概念、主體、協同機制、評估機制等有關內容，厘清各部門的職責權限、規定協同執法中主導方與協助方的中立地位，做到相互監督，明確聯勤站的人才招聘、人員培訓、福利保障及入站出站機制等內容。其次，為了進一步釋放警力，將雙非警情化解在前，政府部門應出臺輔警處置雙非警情的規范性文件，明確規定雙非警情的類別、輔警處置雙非警情的資格條件、處置流程、風險化解流程、處置后的跟蹤回訪等機制。對于輔警處置雙非警情時，遇到的身份不認同、糾紛難化解等風險問題，建立一套標準嚴格、流程規范的風險化解機制。

（二）強化聯勤人員綜合素質

首先，建立入站機制，嚴格選拔人員。市公安局應從輔警隊伍中選拔出一批“政治可靠、具備一定的法律基礎、具有較好的語言表達和協調溝通能力”的人員組建一支高質量警務輔助隊伍，公安局與市司法局合作開展輔警培訓考試，合格者經報市司法局備案，取得人民調解員證書并成為入駐警務站的資格必備條件。其他部門也應通過嚴格的考核，使聯勤人員具備入站資格。其次，強化隊員的教育培訓。為有效提升執法人員跨部門協作的執法能力，應成立跨部門協作人員培訓小組，統籌、組織、指導協助執法人員的培訓，定期開展執法業務培訓、典型案例矛盾糾紛化解講解、規范執法流程，從源頭上解決不作為、亂作為的亂象。最后，建立出站機制，強化日常的監督考核。多元協同執法人員身處基層第一線、執法涉及面廣、直接面對人民群眾，其執法行為和執法方式直接代表了國家的執法形象，因而需要對跨部門執法人員建立健全日常監督考核機制，從而對聯勤警務站的工作效能展開科學的考核。建立常態化協同執法督察組，采取明察暗訪等方式加強對跨部門協同執法隊伍的監督、考核，通過考核機制、群眾評價機制、工作反饋機制等建立人員評價指標體系，將考評分數不合格人員進行出站培訓。

（三）健全鞏固長效機制

基層治理涉及面廣、治理難度大，僅靠公安、行政執法、市場監管部門協同聯勤是不夠的。要建立聯勤長效機制，首先，要充分發揮政府在基層治理中的主導作用。對標黨中央治理文件要求，建立更加廣泛、更加深入的多元聯勤機制，將聯勤主體擴展到基層法院、律師、應急管理等部門，以推動城市的精細化管理，將聯勤模式走深、走實。其次，要積極發動群眾支持，通過媒體宣傳、社區活動、宣傳欄等途徑，向公眾普及聯勤警務站的功能、運行模式等，積極爭取民眾支持，提升民眾參與度。再次，加強經費投入保障。跨部門執法人員的教育培訓、學習、辦公裝備設施等都需要適時的經費保障，進一步提高警務站經費保障力度，適當提高聯勤執法隊員的福利待遇。同時，發揮績效導向作用，建立科學的獎勵機制。針對在處置案件中表現突出的個體實施針對性的獎勵，以提高執法人員工作的積極性。最后，通過技術嵌入提升智治水平。推進協同治理大數據的統籌與應用，加強數據采集、儲存與開發，完善數據資源共融、共用、共享，針對基層糾紛做到被動治理向主動治理、末端執法向源頭治理的轉變，防止基層糾紛向民轉刑、刑轉命的方向發展。