我國地方政府專項債風險形成的三重邏輯與治理出路

摘? ?要：我國的地方政府專項債（以下簡稱專項債）已成為預算執行審計的重點內容。從近些年全國與各省的審計情況看，我國的專項債既有包裝、謊報、虛報收益違規發行問題，也有閑置不用、挪作他用、低效使用的情況，這些與國家的政策導向和發債初衷相悖離，難以達到政策預期效果，甚至出現收不抵支、以債養債現象，影響代際公平。本文在分析專項債主要風險點的基礎上，從專項債的財政屬性視角剖析專項債風險形成的理論邏輯、制度邏輯與實踐邏輯。研究發現：理論上，對專項債發揮財政政策工具作用的方向界定不準；制度安排上，賦予專項債過多的財政職能；實踐中，地方政府存在“財政幻覺”。這些因素在監督約束機制不完善的情況下，使專項債不僅“偏航”，而且“走樣”，不斷泛化為“萬能債”。對此，本文提出三點建議：第一，理論上追本溯源，厘定專項債的職能范圍；第二，制度上革故鼎新，為專項債穩根固本；第三，實踐中審時度勢，用區塊鏈技術為專項債保駕護航。

關鍵詞：地方政府專項債；債務風險；風險治理；財政職能

中圖分類號：F830? 文獻標識碼：B? 文章編號：1674-2265（2024）04-0064-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2024.04.007

我國的專項債與美國等國家的市政債類似，是省級政府（含省級政府批準自行發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行債券形成的債務，該類債務約定在一定期限內以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息。專項債是中央為地方拓展財政空間的主要手段（李永友，2023）[1]，也是國家穩經濟的重要政策工具，在穩投資、擴內需、補短板方面發揮了積極作用（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。為管好、用好專項債，2020年財政部發布《地方政府債券發行管理辦法》，開始嚴格管控專項債；同年頒布《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》，首次提出對專項債“穿透式、全過程監控”，要求層層壓實相關主體責任，強化問責；2021年，為強化專項債管理，防控專項債風險，財政部陸續發布《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》與《地方政府專項債券用途調整操作指引》，明確專項債禁止投向的領域、項目調整的條件與程序、專項債監測的范圍與內容以及績效管理的原則等。然而從歷年審計結果看，專項債既有閑置不用、違規使用、挪作他用的表象問題，也有收益不達預期的實質問題，并且在橫向上存在“同群效應”，縱向上存在“屢審屢犯”“邊改邊犯”偏好（韓文琰，2022）[3]。這些問題引起政界與學界的廣泛關注，中央多次強調堅持不救助、不兜底，要防范化解地方債風險；學者們也提出未來需剝離地方債的“類國債”用途（毛捷，2023）[4]，理順專項債借用管還的運行機制（崔竹和姜江華，2022）[5]，建立專項債規模控制的測算依據（李永友，2023）[1]。但這些措施發揮作用的關鍵在于厘清專項債的職能與專項債風險的形成邏輯，只有理論上正本定向，制度上穩根固本，方能在實踐中行穩致遠。本文的邊際貢獻有：第一，從財政屬性視角分析專項債的職能范圍，從理論上界定專項債能夠支持的范圍，為我國發行專項債提供理論依據；第二，從理論、制度與實踐三個層面分析我國專項債風險的形成邏輯，探究防范與化解專項債風險的出路。

一、我國專項債的主要風險點

延長期限、降低利率、“以債養債”成為維持專項債可持續性的重要方法，這些方法為我國化解專項債風險贏得了時間，但治標不治本，為未來經濟穩定、可持續發展埋下了隱患。

第一，專項債期限延長，規模快速擴大，加大未來的償債壓力，影響代際公平。地方政府2015年開始發行專項債券，2018年以后陸續到期，到2022年底，80%以上還本金額來源于再融資專項債券（見表1），可見專項債“以債養債”現象早現端倪，并持續未改。這種借新還舊形成的再融資債券，年限延長積累的專項債（根據財政部網站公布的數據，平均發行年限由2018年的6.1年延長至2023年的15.2年，剩余年限由2018年的4.6年延長至2023年底的10.9年），以及過度依賴專項債投資形成的新增債券，使得專項債余額從2017年末的6.14萬億快速增長到2023年末的24.87萬億元，占地方債務余額（40.74萬億元）的61.05%，相當于2023年GDP（126.06萬億元）的19.73%。專項債規模的急劇擴大，使其利息支出壓力在利率下降（由2018年的3.90%降為2022年的3.09%）的情況下非但沒有降低，反而由2018年的1864億元上升至2022年的6347億元①。

第二，專項債地區分布不均，部分地區償債風險較大，限額分配與使用中的“馬太效應”不利于地區均衡發展。從人均專項債余額、專項債付息壓力看，專項債的地區差異較為明顯。根據CELMA和萬得數據庫公布的數據計算整理發現，2022年天津、黑龍江、內蒙古、寧夏、遼寧、青海和云南共7個省市的付息支出超過政府性基金支出的10%，最高的為天津（18.94%），最低為江蘇（3.05%），中位數為7.22%，均值為8.16%。這表明專項債的償債風險不僅要看總體，更要注意地區性結構差異。從各省分配限額和余額情況看，盡管中央政府按照各地發展需要與財力狀況分配新增專項債券限額，但專項債本身要求的收支平衡會產生正向激勵：廣東、山東、江蘇、浙江等經濟大省的項目收益能力強、還款比較有保障，分配的限額比較高，專項債余額已超過萬億元；而西藏、青海、寧夏等西部省份的項目收益能力不高，分配的限額比較低，專項債余額低于千億元。如果過度依賴專項債投資，這種“馬太效應”會加劇地區發展的不平衡。

第三，專項債項目變形走樣，多數地區收支難以平衡。《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，重點審計的54個地區中有20個地區通過虛報項目收入、低估成本等手段“包裝”項目發行專項債券198.21億元；5個地區將50.03億元專項債違規投向景觀工程、商業性項目等禁止類領域；47個地區違規挪用157.98億元專項債；5個地區虛報33個專項債券項目支出進度，至2022年底有60.27億元結存未用。如果通過二次“包裝”發行再融資債券為這些專項債還本，勢必會越走越遠。

第四，專項債能否促進經濟增長具有不確定性。專項債對經濟增長的作用見仁見智：有學者認為這種作用是非線性的（張賀，2022；肖建華和熊如意，2023）[6，7]；也有學者認為專項債在減稅降費、遏制地方政府違規舉債背景下，可以緩解財政壓力，提升債券市場化水平，拉動民間投資，促進地方經濟增長（高國華，2019）[8]，但專項債需在合理范圍內才能拉動民間投資，超過合理范圍則會抑制民間投資（龍小燕等，2020）[9]，并且專項債對地方經濟增長的拉動作用主要通過拉動政府投資實現，而對民間投資的引導作用不夠（尹李峰等，2021）[10]。還有學者從對微觀企業影響的視角進行研究，認為專項債不僅會加劇企業融資約束和金融化，影響就業，不利于經濟“脫虛向實”（余明桂和王空，2022）[11]，而且專項債的財政屬性在影響地方政府行為的同時，會對企業創新績效產生長期影響（高文亮等，2017；郭景先和苑澤明，2018）[12，13]，抑制企業的全要素生產率（胡衛升和陳鑫麗，2021）[14]。可見專項債對經濟的促進作用并非確定的，而這種不確定性會影響項目收益，進而會增加專項債償債的不確定性。因此，在使用專項債這一政策工具時，既要考慮其償債風險，也要考慮其對經濟增長、社會穩定與發展的作用的不確定性所引致的風險。

二、我國專項債風險形成的三重邏輯

（一）理論邏輯

被視為財政政策重要抓手的專項債與地方一般債、國債都可以籌措資金、彌補財政赤字，但三者在屬性上又不完全相同。毛捷（2023）[4]認為地方債更多體現為財政屬性，金融屬性比較弱；崔竹和姜江華（2022）[5]則認為與一般債相比，專項債具有財政與金融雙重屬性，且偏好市場化機制運行。財政屬性是指財政作為一種經濟行為或現象的特性，其主體是國家或政府，具有公共性和階級性；金融屬性是指商品或交易具有資產的特性，如流動性、收益性與風險性等。盡管不同學者對專項債金融屬性的認識不統一，但都認同專項債的本質屬性為財政屬性。

國債、地方一般債和專項債的財政屬性也不盡相同。一方面，三者彌補財政赤字依托的信用不同。國債通過全國預算收入償還，依托中央政府信用發行；地方債中的一般債由各地預算收入償還，通過省級政府發行，依托省級政府背書的地方政府信用發行；專項債由政府性基金收入和專項收入償還，要求通過省級政府發行并且收支平衡，因此依托省級政府和地方政府雙重背書的項目信用發行。另一方面，公債既要遵循財政規律，也要受財政政策和政治制度的約束，專項債除這些約束外，還要受收支平衡的市場規律約束。專項債的上述特殊性決定了其財政職能有較大局限性。

按照穆斯格雷夫（1987）[15]的經典分析，財政具有配置資源、分配收入和穩定經濟三大職能，國債由擁有事權、財權決定權的中央政府發行，是國家處理全國性公共事務和彌補一國財政赤字的融資工具，可以與利率、稅率、匯率等宏觀手段配合使用，其財政職能更容易發揮。地方政府盡管可以通過調整專項債投向領域、投資規模、投資結構等手段在一定程度上引導民間投資、促進就業、穩定經濟和社會發展，但所受約束較多，除要服務于地方民眾的公共需要外，還難以與稅收、補貼等手段配合使用，因此，其發行的主要目的是彌補地方財政赤字（Mikesell，2002）[16]。與一般債相比，專項債要求收支平衡，因此，其發揮的財政職能小于國債，甚至小于地方一般債。

專項債的初衷是支持由于市場失靈不能通過市場化方式提供，而地方政府較中央政府履職更為有效且收益能夠覆蓋本息的公益事業。發行專項債需同時滿足必要性和可行性，即專項債對應項目是支持地方發展必需的、服務公共需要的項目；專項債對應項目屬于公益類項目，收益一般比較低，難以通過市場獲得融資，但是項目本身有需求，能被市場接納，且能夠產生與支出平衡的收益。因此，從理論上講，除經濟不確定性引致的風險外，專項債償債風險比較小，但我國不僅賦予專項債地方政府融資的職能，也賦予其穩投資、拉動經濟增長、支持國家重大戰略等多重職能，過度依托專項債投資帶動經濟無異于“小馬拉大車”，尤其在專項債規模超過市場接納能力時，其必要性和可行性大打折扣，投資邊際效益遞減，項目收益和項目實施效果偏離預期，不僅影響本息償還，而且增加了專項債發揮財政職能、促進經濟增長的不確定性。

（二）制度邏輯

我國專項債源于“開前門、堵后門”的地方政府債務風險防范思路，2014年國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》賦予了地方政府依法適度舉借專項債融資的權限，規定“有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還”，這與財政屬性界定的專項債一致。2016年財政部發布《地方政府專項債務預算管理辦法》，提出規范地方專項債預算管理的具體要求。兩項制度明確了地方政府可以通過專項債為有收益的公益性事業融資以及還本付息的原則，沒有明確公益性事業的具體范圍。從發行結果看，主要是置換債券。如表1所示，2015—2017年發行的置換債券占比分別為90.16%、83.93%和60.24%。

2017年，專項債開始支持土地開發與棚戶區改造。財政部與多部門聯合，陸續發布了關于土地儲備、收費公路以及棚戶區改造的專項債券管理辦法，逐步豐富專項債券品種，保障重點領域的融資需求②。財政部公開數據顯示，2018年和2019年土地儲備和棚戶區改造專項債發行量占比高達60%以上，總體上以新增債券為主，但總規模較低，不到9.5萬億元。2019年9月，國務院常務會議③叫停土地儲備類專項債，明確將專項債持續投向交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、城鄉冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施項目。此后，專項債支持范圍不斷擴大，開啟了快節奏、大規模的發行模式。2019年，為支持國家重大戰略，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，首次提出“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”，將專項債資金的用途從政府投資項目的債務性資金拓展到項目資本金，明確投向重大基礎設施領域項目資本金的規模可占到該省專項債規模的20%左右，2020年3月中央政治局會議將該比例提升至25%。2020年7月，國務院常務會議明確允許專項債支持中小銀行補充資本金。2023年8月底，陜西專項債用作資本金的比例已達25%的紅線，遠超全國水平（8.2%）。2021年7月，財政部辦公廳發布的《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》指出，專項債要“優先安排納入相關規劃的國家重大戰略任務項目”，在專項債發行范圍上增加了國家重大戰略項目與保障性安居工程；當年12月召開的中央經濟工作會議也強調進一步提升專項債的積極財政政策效能，在帶動擴大有效投資、妥善應對內外部沖擊和經濟下行壓力方面發揮更大作用。2022年政府工作報告提出，專項債券要合理擴大使用范圍，在繼續用于九大領域的同時可進一步擴大到惠民生、解民憂、增后勁、上水平、補短板、強弱項的項目建設上，將專項債發行范圍拓展到新型基礎設施、新能源項目。同年5月和8月國務院出臺的33項穩經濟一攬子政策和19項接續政策再次提及要擴大專項債支持范圍，加快發行和使用專項債券，依法用好專項債地方結存限額。

從相關制度與政策導向看，專項債投資范圍不斷擴大，被賦予的財政職能逐步放大，成為地方政府籌集資金的重要方式。這也導致我國專項債規模迅速增長，因此，從某種程度上說，我國專項債規模迅速擴張的一個主要動因是恢復促進經濟發展的各類體制或制度安排（Islam和Hasan，2007）[17]。一方面，職能范圍不斷擴大需要發行新增專項債券；另一方面，部分專項債券對應項目的收入不足以覆蓋本息，需要發行再融資債券償還本金，導致新增債券與再融資債券都快速增長，當投資項目面對經濟下行壓力無法產生預期收益時，償債風險增加，此時如果繼續擴大支持范圍可能會形成惡性循環。

（三）實踐邏輯

央地財權事權不匹配被普遍認為是地方債擴張的主要原因（賈康和白景明，2002）[18]，但由于中央政府需要有足夠財力進行宏觀調控來促進各地的平衡協調發展、應對國際國內形勢，因此，二者完全匹配只是一種理想狀態，實踐中很難做到，這就需要平衡中央政府的職能發揮與地方的發展。中央政府通過專項債制度賦予地方政府舉借債務、彌補財政赤字的權利，有利于化解隱性債務，解決財權與事權不匹配問題，但部分地方政府過分擴大專項債的財政職能范圍，反而進一步破壞了二者平衡。進而導致如下結果：第一，違規發行使用。地方政府在財政資金緊張、專項債發行限額較為寬裕時，使用專項債替代一般債補充財力，或者通過包裝、虛報和謊報收益申請專項債，讓原本“小馬拉大車”的專項債進一步擴張，泛化為“萬能債”。從各省的預算執行審計報告看，廣西2個市、4個縣將44.91億元專項債資金用于房地產商業開發與其他債務還本付息；遼寧2個市、7個縣將6.06億元專項債資金用于“三保”等支出；北京2020年個別區的老舊小區電網配電設施改造工程在無對應收入來源的情況下發行專項債券2000萬元。此外，河北、內蒙古等地也都有不同程度的違規發行、使用專項債券問題。第二，救助預期。盡管中央多次強調不救助、不兜底原則，但中央對地方債務的“救助預期”內嵌于央地財權事權不匹配的財政分權體系之中（郭玉清等，2016）[19]。在地方政府不能破產的情況下，地方政府專項債本息無法通過對應項目收益償還時，中央政府不得不給予地方政府新的化債政策，如允許發行再融資債券償還舊債等。這使得地方政府在“以債養債”的同時強化了中央政府間接救助預期。

如果有較好的監管機制，上述結果會有所改善。2021年2月，財政部發布《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》，目前多數省份已建立穿透式監測體系， 但各自為政，與財政部的監測系統形成“串聯式”監測（韓文琰和張家瑋，2023）[2]。這種“串聯式”監測不能解決專項債借用管還各環節的“信息不對稱”問題，比如依靠土地出讓金“一女多嫁”的虛增收益問題，“上有政策下有對策”的違規使用問題，過度競爭導致的資金閑置不用問題等。審計依然是主要監督手段，專項債被列為收支預算執行審計的重點，但缺乏獨立的專項債審計，并且預算執行審計覆蓋率不高，《國務院關于 2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》 顯示，2022年重點審計36個市縣，大約占市縣總數的1%，降低了地方政府違規舉借、使用專項債被懲罰的風險。

三、我國專項債風險治理的出路

我國專項債既有超財政職能范圍、不斷通過政策和制度安排賦予新職能導致的偏航問題，也有監督約束機制不嚴、地方政府舉債籌資幻覺帶來的實踐走樣問題。對此，筆者認為在理論上應立足本國實踐，追本溯源，明確專項債的財政職能，確定專項債的使用方向；制度上應依據專項債職能范圍，嚴格規范專項債的借用管還；實踐中應運用區塊鏈技術讓穿透式監測體系充分發揮監督作用。

（一）理論上追本溯源，厘定專項債的職能范圍

專項債在我國地方經濟發展中功不可沒，但絕非“靈丹妙藥”，而是一把“雙刃劍”。從專項債風險的現狀看，應在理論上依據專項債的財政屬性，明確專項債作為財政政策工具、助力財政政策目標實現的方向。為此，需要優化頂層設計，在明確財政政策目標方向的基礎上，厘定專項債的財政職能范圍。盡管中央與地方的財權與事權難以做到完全匹配，但可以依據專項債的本質屬性對專項債支持項目進行剝離：屬于國家重大戰略的由中央財政支持；屬于地方發展必需、可行的一般公益性事業，或者無收益、收益難以覆蓋本息支出的公益性事業由地方財政一般預算支持；真正能夠收支平衡的地方發展必需、可行的公益性事業通過發行專項債券支持。

（二）制度上革故鼎新，為專項債穩根固本

我國已發布多項專項債制度與政策文件，但從現實情況看，還不夠完善，比如現有制度規定了再融資專項債在不超過到期還本數額度內發行，原則上發行期限要與同一項目剩余期限匹配，但未對發行條件做出嚴格限制。而且全國人大只對專項債余額限額和新增債務限額進行審批，不對再融資債務限額進行審批（崔竹和姜江華，2022）[5]，這給了省級財政部門通過再融資債券“以債養債”的自由裁量權。此外，應重新梳理現有政策與制度，對有些已經超越專項債發揮財政職能范圍的制度或政策要及時廢止；對理論上確需專項債支持的公益性事業，要制定和完善相關制度，讓專項債的發行、使用、管理與償還有必要的制度保障。

（三）實踐中審時度勢，利用區塊鏈技術從監督機制上為專項債保駕護航

在明確專項債的理論定位和完善制度的基礎上，其風險治理還離不開相應的監督機制。盡管專項債管理領域已引入了審計、穿透式監測等監督手段，但如前所述，還不盡如人意。未來可借助區塊鏈技術，加大審計力度與范圍，實施穿透式監測。具體可以由財政部作為盟主方構建全國統一的“并聯式”監測聯盟鏈，對專項債實施穿透式監測。“并聯式”監測主要借助區塊鏈技術的去中心化、時間戳和智能合約機制解決地方專項債數據、項目資料物理分散與中央監管邏輯統一的不協調問題，形成“一數一源、一源多用”的共建共享機制，讓專項債在實踐中不偏航、不走樣。

注：

①2023年專項債的還本付息數據尚未公布，所以用2022年的數據。

②具體政策包括《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62 號）、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97 號）、《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》（財預〔2018〕28 號）等。

③會議提出專項債資金不得用于土地儲備、房地產相關領域、債務置換與完全商業化運作項目。

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