精細化管理視角下城市“三舊”改造的現實困境與路徑探索

胡煒熙 陳思行 潘雅純 徐蘇瑩

摘?要：從粗放型發展到精細化發展，是城市發展的基本趨勢。精細化管理是中國實現從舊式城市向新型城市化轉型的必由之路。文章基于精細化管理的視角，以廣州市黃埔區舊村改造為例，運用歸納分析與理論演繹的方法，通過分析政府、開發商及村民三方的互動博弈，總結廣州市黃埔區舊村改造的現實困境。研究發現：目前廣州市黃埔區新型城市化發展的創新舉措不斷，但質量相對滯后，無法完全滿足群眾日益增長的需求；廣州市黃埔區對舊村莊開展了改造或重建工作，在此過程中產生了各方利益的交織與沖突。最終，文章對廣州市黃埔區舊村改造提出針對性的對策建議，以供其他城市參考借鑒。

關鍵詞：城市精細化管理；舊村改造；黃埔區；區域經濟

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0028-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.007

1?問題提出

近年來，我國國民經濟迅速發展，城市化進程的步伐也相應加快。超大城市需要及時邁入新型城市化階段，然而超大城市管理背后的社會階層、城鄉結構、規劃建設等領域相互交織、相互聯系所形成的復雜情況是傳統的粗放型發展所不能應對的，而單純地細化又會陷入碎片化管理的困境。發展水平的差異要求各城市在精細化管理時向縱深推進，根據自身情況進行精細化更新。為提升城市精細化管理水平，城市舊城改造的管理中關系的整合與協調成為亟待解決的問題。

針對城市管理工作產生的相關問題，2017年，習近平總書記提出，“城市管理應該像繡花一樣精細”，強調了城市精細化管理的重要性。在城市精細化管理模式的理論中，城市精細化管理就是在城市管理中引入管理理念，將現代管理理念和新一代信息技術貫穿城市管理各個工作環節，以精準管理為目標，以網格化管理、信息化控制、標準化操作、定量化考核為手段，建立資源配置、工作流程、管理標準、量化考核等一系列的規章制度和措施，實現城市管理常態化、無縫隙、全覆蓋、零缺陷的管理模式[1]。從世界城市發展經驗來看，城市管理的精細化水平是衡量城市治理質量和效能的重要標志。據此，2008年廣東省人民政府提出了“三舊”改造的城市發展戰略，以“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造為依托，旨在促進產業轉型升級、城市精細更新、人地關系和諧，為舊城注入新活力。其中，舊村改造主要圍繞有一定歷史年限的、處于發展中的、發展停滯或者發展較為落后階段的，需要更新改造升級以適應當前城鄉發展需要的村莊。

黃埔區地處廣州市東部，具有大量可開發土地，具有重要意義。在2012年廣州規劃中，未來廣州將在天河區打造出廣州的第三中軸線，串聯起“科學城、天河智慧城、金融城、琶洲?CBD”，黃埔區將承接東進使命[2]。綜合黃埔區的各項優勢，廣州市黃埔區成為全國首個區級“三舊”改造改革創新試點。黃埔區政府啟動了“三舊”改造創新政策的編制，重點聚焦于規劃管控、容缺審批、模式創新等領域的改革創新，宣傳了“黃埔速度”。連續三年，黃埔都在廣州“三舊”改造工作年度考核中排名第一，甚至在城市更新及舊村改造方面走在全國前列。因此，對黃埔區目前舊村改造的實踐進行研究及分析，對廣東省其他城市的舊村改造具有重要的意義。

2?廣州市黃埔區舊村改造的創新舉措

2.1?創新政策改革，多方協商洽談

廣州市黃埔區在舊村改造中推出了多項創新性政策舉措，如《城市更新10條》中提出的“負面清單”政策、“連片改造”方法和“先拆后批”政策。在城市更新項目中引入負面清單制度是廣州黃埔的創新亮點。該政策將不符合舊改規劃的項目排除在實施計劃外，清晰地展示出舊改項目的準入門檻，解決了“改什么”的基本問題。同時，負面清單制度為在舊改中叫停不合規項目等監管措施提供了政策依據，便于高質量地完成舊改項目，亦更大程度保護了被拆遷人的權益。除此以外，負面清單制度還提出每季度編報各分區的計劃與重點項目的要求，促進了黃埔區舊改計劃與政府重大決策的匹配，使頂層設計落實得更為精準和科學。

“連片改造”即在統一地價公示下進行成片舊改。統一地價標準在保障被拆遷人公正獲得補償的同時，解決了各項目地價參差不齊的問題，減小了成片舊改規模化整合土地空間資源的阻力，有效解決了土地零散導致難以推進舊改項目的問題，同時也更便于黃埔區政府依據成片區域的建筑與地形因地制宜，有差異地和靈活地對各區域城市更新速度規模及程度進行調控，使舊改在規劃中穩步推進。

“先拆后批”政策則助力了推進舊改效率的提升。在傳統的“容缺審批”模式基礎上，黃埔區政府創造性地落實容缺并聯審批政策。該政策不僅允許征拆主體將涉及重點征拆任務的舊村改造項目委托給村集體及合作企業先行收購安置，還簡化了其中的流程，如審批流程時長從一年半縮減為最快三個月。此舉大幅節省了開發商等待審批的時間成本和各項手續成本。

黃埔區在舊村改造中的多方洽談協商也有所建樹。如在龍湖街和棠下村聯星社與五星社，為推進舊改項目在此地的實施，村社干部積極響應，動員黨員，為村民講解拆遷有關政策，最終與村民達成一致，在15天內拆除了170棟祖屋老宅。而在后續的安置上，開發商們也同意優先建設老年安置房以解決村社老人租房難的問題。這個例子反映了政府、開發商與被拆遷的村民進行有效溝通協商后的互利共贏。由此可見，積極去爭取各方的利益共同點是黃埔區協商成果良好的法寶。

2.2?引進優質開發企業，推進區域經濟與舊改居民經濟共贏

黃埔區在舊改中積極吸納投資，靈活挖掘各區域發展潛力，并疊加“新環境、新鏈條、新活力”，積極打造新業態。在新溪村舊改項目中，黃埔區關注到新溪村地緣條件優秀，緊靠廣州第二CBD核心區，且處于黃埔臨港經濟區的優越地理位置，交通潛能與商業開發潛能巨大。黃埔區政府因勢引入華潤集團旗下商業品牌“萬象城”。萬象城約20萬平方米的商務辦公面積和17萬平方米的商業服務區域，提供了大量就業崗位。同時，區政府也在此處規劃了地鐵7號線，此舉不僅有利于周圍居民通勤，而且推動了商圈人流的持續增加。目前，該項目預計經濟總產值高達205億元，切實提升了黃埔中心區的核心競爭力。

黃埔區同樣推進了區域經濟與舊改居民經濟的共贏。在很多項目中，黃埔區借助灣區科創走廊地理位置的優勢，將優質產業引入舊村改造當中，在發展產業片區經濟的同時，也帶動了村集體和村民個人的經濟收入。如大塱舊村改造中，國家級人力資源產業園等科技創新產業載體的引進，使村集體僅通過出租場地獲得的年租金就高達2.4億元，而村民人均年收入更是漲幅可觀，由原來的6000元增至12萬元。且科技創新產業載體也可以利用黃埔的區位優勢進行前瞻規劃調研，進而帶動區域的科創活力，打響黃埔區科創走廊品牌。

3?廣州市黃埔區舊村改造存在的現實困境

3.1?舊村改造政策仍不完善，部分政策未滿足現實需要

第一，政府設立的“容缺審批”模式一定程度上降低了城市管理的質量?！叭萑睂徟蹦Ｊ较?，開發商在相關資料未齊全的情況下便可進行項目開發，且只需將資料在半年內補齊。有學者評價，“容缺審批”是一種“殺敵一千，自損八百”的模式[3]。因為通過“容缺審批”模式，政府可以極大地提高審批效率和拉動經濟增長。然而，又由于這種內在規制，廣大民眾、企業、個體工商戶等市場主體實際上成了行政審批制度改革的最大受益者，但他們無意愿也無能力成為推動改革的初級行動團體[4]。并且在“容缺審批”模式執行的后期，弊端會愈發地顯現出來：未明確規定半年內未能補交相關資料的對應措施，導致項目質量的把關不嚴，可能產生回遷房質量差、項目開發與初始協議不符的問題。

第二，部門對接不順暢導致項目審批速度跟不上拆遷速度。舊村改造方案的審批時間主要花費在技術審批上。雖然黃埔區在建設審批環節中試行“容缺審批”模式，使原有審批流程從60項壓縮為30項，大幅提升了行政審批速度；但是技術審批則需要通過城市更新局以及分管領導和領導小組的三級審批，且重要的技術審批集中在城市更新局的一級審批中，需花費大量的時間[5]。區級部門與市級部門不對稱的審批速度，使開發商在區級政府支持下提前開展的項目缺少了市級的許可。截至2021年8月，黃埔區需要開展市級核查的項目有80多個，其中有56個是“未批先拆”的項目。

第三，政府兜底政策的可行性成疑，未能為開發商、村民提供充分保障。黃埔區發布的《城市更新10條》中提出，“若項目列入實施計劃三年內實施方案未能獲得批復，征拆費用可由區財政本息退還合作企業”。

截至2021年8月，35條“三年計劃”舊村中，有25條為?“未批先拆”，但實際上每一個舊村的投資費用少則千萬元，多則幾億元，如時代中國控股有限公司因簽約項目實施方案未能獲得批復，進而懇請黃埔區政府協調退還5個舊改項目投入的?17.1億元資金。若政府將征拆費用如數退還企業，將擴大政府財政赤字，減少對公共資源的投資，損害居民的利益；而若政府無法按約定償還企業相應資金，政府背書也就不再成立，直接導致開發商再投入意愿受挫，使得村民的拆遷費、臨遷費、棄產費等難以落實，最終三方利益均受到損害。

3.2?審批不確定、宏觀環境變動造成開發商資金鏈緊張

3.2.1?審批不確定性帶來的資金問題

房地產行業普遍具有投資資金需求大、投資回報周期長的特點。黃埔區的先拆后批政策固然能使開發商的開發周期縮短、加速資金流的回收，但這同時也意味著開發商需要在未完成審批程序前投入大量資金。

若相關項目因為政策變動等因素導致審批延后，甚至無法通過審批，開發商便需要承擔此段時間的資金成本，從而使企業現金流面臨巨大壓力，如開發商在村民未能入住回遷房時，按合同規定需一直支付給村民安置費，一條村的一年安置費少則百萬元，多則千萬元。

3.2.2?宏觀環境波動帶來的資金問題

隨著中美貿易摩擦、新冠肺炎疫情、俄烏戰爭等“黑天鵝”事件的發生，全球資本市場進入寒冬。此前，部分開發商的自持資金并不足以支撐舊改項目的完成，因此便依賴通過銀行等金融機構進行貸款來為舊改項目籌集資金。然而隨著宏觀政策的調控，銀行等金融機構不斷收縮放貸額度，市場利率上升，使得開發商的融資渠道減少，融資成本增加，因而在舊村改造中就不可避免地出現了“蛇吞象”的現象。

3.3?村民處于弱勢地位，失去應得權益

第一，政府利益與開發商利益綁定，村民失去應得福利。由于在拆遷成本相對不變的情況下，開發商給被拆遷戶的相關補償費用越低，就越有可能支付政府更多的土地出讓金[6]。因此，從總體上看，地方政府的經濟立場同開發商利益正相關，使得政府偏好與開發商結成利益共同體一同推進拆遷改造工作。

第二，政策透明度不高，村民缺失知情權。單一決策模式下，參與政策制定的主體往往是政府、開發商、專家，而制定出來的政策往往會選擇性地公開，如被多篇報紙報道的《廣州市黃埔區、廣州開發區決勝三年完成舊村拆遷攻堅任務工作方案》卻在政府網站中搜索不出相關文件，導致政策規劃內容密不透風，更新規劃的內容缺乏透明度。即使有關政策被公開發表在政府網站上，村民也難以理解政策的內容。

4?廣州市黃埔區舊村改造的主要路徑及對策建議

4.1?政府要健全審批監督機制，規范高效執行政策

4.1.1?完善現有政策，確保政策對開發商的激勵和約束作用

“容批省缺”模式允許開發商在材料未補齊時便進行項目開發，但沒有政策細則約束開發商在半年內補齊相關資料，使政府難以監督項目進行的質量。為此，政府需在政策中要求資料不齊全的開發商簽訂補充協議，在這份協議中，應該提及半年內補齊相關材料的要求，并明確逾期后開發商需承擔的責任。在半年期內，政府應該起到相應的監督監管職能，每兩個月查看一次開發商的資料補充進度，并提醒開發商補交材料。若半年后開發商仍未補齊相關資料，政府應及時跟進。若是因為其他政府部門導致材料欠缺，黃埔區政府應幫助開發商從中協商。若是開發商自身原因，則撤銷開發商對該項目的開發許可，拆遷過程中的經濟損失和其他損失由開發商自主承擔，并引入合適的開發商繼續項目的開發。

4.1.2?成立區級技術審核小組，提高審速度

以前，實施方案需要在通過區級部門審核后提交到市級技術部門進行技術審核，但因黃埔區立下三年完成66個項目的軍令狀，導致短期內審核材料大量增加，技術審核部門的壓力驟增，難免出現待審核材料堆積的情況，影響項目開發進度。

因此，黃埔區可以向市級審核部門提出申請：外調部分市級專家成立黃埔區舊村改造審核小組，使其直接對接區級行政審核部門，形成部門協同效應，加快對改造項目的審批速度[7]。

4.1.3?建立內外部監督機制，讓改造流程更加透明

由于開發商與被拆遷戶利益對立，在協商過程中難免會出現為實現一方利益而損害另一方利益的情況，例如在成本不變的情況下開發商降低村民的補償費用以追求自身利益最大化。因此，政府需要保障處于弱勢地位的村民的利益。

對此，政府需要設立專門的監督機構進行內部監督。但因為政府的經濟立場同開發商利益呈正相關，還需聘請專家對補償方案進行合理評估，監督開發商提供合理補償以實現外部監督。

4.2?開發商要吸納多方資金，因地制宜差異化開發

4.2.1?引入多方資金，拓寬融資渠道

受宏觀環境波動的影響，部分開發商的現有資金不足以完成舊改項目，導致部分舊改項目無法繼續推進。為走出困境，開發商可以與其他開發商合作，共同出資完成項目，分攤項目所需的資金，減少單個開發商的資金壓力，避免“蛇吞象”的現象。

除此之外，開發商可以與上游供應商協商延長應付賬款的付款期限，并在項目創造收入后，按一定比例讓利作為回報。開發商加強多方合作，不僅使項目具有足夠的資金支持，還使項目資金結構得到優化，更有利于抵御宏觀環境變動的影響。

4.2.2?因地制宜，進行差異化開發

在舊村改造中，開發商的項目定位相似，開發后的商品房多聚焦于剛需階層。隨著宏觀經濟波動導致剛需階層購買力下降，不可避免地導致大量房產積壓，開發商資金無法回流。

為此，房地產開發商需要因地制宜，結合項目地理優勢，制定差異化的開發方案，如地鐵上蓋剛需公寓、自然環境優美的項目則改建高級住宅等，由此實現項目的差異化，滿足不同階層的需求。差異化的項目開發可以使開發商在市場同質化嚴重的情況下建立競爭優勢，增強開發商的議價能力。

4.3?村民要攜手基層內外力量，平衡各方權益

4.3.1?尋求第三方幫助，保障村民自身權益

舊村改造項目的村民文化素養普遍不高，易出現無法辨認政策中不合理的地方。

為此，村民可以協商后共同引入第三方機構的幫助，如法律援助機構、區域性人大代表等。邀請第三方的專業機構以通俗易懂的方式為村民普及相關知識，幫助村民分析政策帶來的影響，提供可以維權的手段，以此喚起村民的維權意識。村民可從村集體收入中給予第三方機構合適報酬，使該方法具有可持續性。

4.3.2?發揮村委會的代表作用，以村為單位與開發商協商

關于舊村改造項目中，開發商的補償方案被大部分村民接納，卻損害了少部分村民合法權益的情況。究其原因：一是開發商的行為只損害了少數村民的利益；二是村民的集體意識不強，導致少數村民無力對抗開發商的強制拆遷。

因此，應在根源上減少類似情況的發生。如在選擇改造的開發商時，可通過公開競標的方式，結合村委會前期收集的村民改造意愿，選出能夠讓村民集體利益最大化的開發商；在改造過程中若出現損害村民利益的情況，村委會應及時召開村民大會，向村民說明被侵害利益的具體的情況，獲取村民的理解與支持后，帶領村民集體向開發商施壓以迫使其做出改變。

5?結論與展望

文章以“三舊”改造中舊村改造為切入點，探討了精細化管理視角下舊村改造的現實困境，最終得出以下結論：在廣州市黃埔區城市更新過程中，創新舉措如“容缺審批”模式僅解決了速度問題，無法兼顧穩定性。加上頂層設計不完善、審批流程優化不徹底，加劇了改造推進的困難程度。而政府兜底政策缺乏科學性，則導致三方利益都無法得到保證，使得舊改效果不盡如人意。為此，文章針對舊改各利益主體，對黃埔區“三舊”改造進行經驗總結后，提出了優化現有政策流程、進行差異化項目開發、動員基層力量等創新性建議。

參考文獻：

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[3]韓業斌.容缺受理制度的法理基礎與完善路徑[J].北方法學，2019，13（1）：88-100.

[4]韓業斌.容缺受理制度的法理基礎與完善路徑[J].北方法學，?2019，13（1）：88-100.

[5]麥婉華，黃于穗.專家點評廣州黃埔：對標國際，打造世界級創新城區[J].小康，2021.

[6]馮玉軍.權力、權利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律與經濟分析[J].中國法學，2007（4）：39-59.

[7]賴壽華，吳軍.速度與效益：新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規劃師，?2013，29（5）：36-41.