國內(nèi)城市軌道交通主要投融資模式研究

王晨 苗學(xué)云

摘?要：當前我國城市軌道交通建設(shè)持續(xù)推進，對項目建設(shè)投融資提出了更高的要求。文章通過對國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)投融資現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，對政府主導(dǎo)的債務(wù)型和市場化兩種投融資模式優(yōu)勢及存在的困境與問題進行深入研究，提出了引入更多參與主體、促進多元化融資、土地增值收入及提高運營收入反哺建設(shè)資金等相關(guān)建議，以期對城市軌道交通投融資工作提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；投融資；投融資模式；資金平衡

中圖分類號：F762.1文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0024-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.006

1?我國軌道交通建設(shè)現(xiàn)狀

我國各大城市都在積極推進城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和擴張，包括地鐵、輕軌和高鐵等交通系統(tǒng)，同時，我國是全球高鐵技術(shù)的領(lǐng)先者之一，擁有世界上最長、最快的高鐵網(wǎng)絡(luò)，我國的高鐵技術(shù)也出口到其他國家，推動了國際高鐵合作。截至2022年年底，中國內(nèi)地累計有55座城市開通運營軌道交通，運營里程10287.45千米，位居全球第一，占全球運營總里程的24.86%[1]，全國鐵路營業(yè)里程15.5萬千米，其中高鐵營業(yè)里程4.2萬千米，投產(chǎn)新線4100千米，其中高鐵2082千米，全國公路里程535.48萬千米，比上年年末增加7.41萬千米，公路養(yǎng)護里程535.03萬千米，占公路里程比重為99.9%，完成交通固定資產(chǎn)投資38545億元，比上年增長6.4%[2]，如圖1所示。

圖1?2017—2022年年末全國鐵路營業(yè)里程

在區(qū)域協(xié)同發(fā)展、都市圈建設(shè)、“3060”雙碳目標等戰(zhàn)略發(fā)展下，國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)將持續(xù)進行?！笆奈濉币?guī)劃綱要指出，“十四五”時期將新增城市軌道交通運營里程3000千米。有關(guān)軌道交通建設(shè)領(lǐng)域投融資模式的研究方面，龔文平（2023）探索了“軌道+物業(yè)”發(fā)展新路徑、構(gòu)建靈活的票價體系及合理的風(fēng)險分配機制[3]；伍艷艷（2022）探討了我國旅游軌道交通發(fā)展存在的問題和未來投融資模式創(chuàng)新趨勢[4]；王奇卓（2022）提出了保障軌道交通合理發(fā)展的相關(guān)措施建議[5]；謝曉燕（2022）以實例研究和總結(jié)了投融資建設(shè)模式下成本管控[6]。

隨著軌道交通項目造價指標逐年升高，部分項目運營期尚需考慮虧損補貼，預(yù)計地方政府在后續(xù)城軌建設(shè)中的投融資壓力會進一步增加，大大影響了我國軌道交通建造與運維可持續(xù)性良性發(fā)展。文章擬通過對我國城市軌道交通投融資現(xiàn)狀進行探討，有針對性地為后續(xù)城軌建設(shè)投融資工作提出建議。

2?城市軌道交通投融資特點

城市軌道交通項目通常由政府主導(dǎo)，政府負責項目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和監(jiān)管。政府是主要的投資方，通過財政撥款、政府債務(wù)、土地出讓等方式提供資金支持。由于初期運營可能面臨虧損，政府通常會提供補貼以支持軌道交通的正常運營。這有助于確保票價合理、服務(wù)質(zhì)量高，并促進城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

2.1?融資額度大

《中國城市軌道交通協(xié)會——城市軌道交通2022年度統(tǒng)計和分析報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，國內(nèi)城市軌道交通在建項目可研批復(fù)累計46208億元，2022年建設(shè)規(guī)劃批復(fù)項目中涉及新增線路長度約330千米，計劃新增投資約2600億元[7]，占總路線長度的投資額的5%。近三年投資規(guī)模均超5000億元，按項目總投資中財政資金最低40%計算[8]，每年均有幾千億元融資需求。詳見圖2。

圖2?2022年建設(shè)規(guī)劃軌道交通線路占比

2.2?融資周期長

城市軌道交通屬于準公共產(chǎn)品，建設(shè)投資額大，運營初期由于受政府定價公益和客流培育等因素影響，運營收入一般難以覆蓋運營成本。現(xiàn)階段，城市軌道交通項目運營入不敷出狀況依然普遍存在，城市軌道交通項目通常具有較長的回報周期，建設(shè)周期較長，而回報需要較長時間才能實現(xiàn)，這要求投資者具有耐心和對長期投資的承受能力，而投資回收期較長，導(dǎo)致其融資產(chǎn)品周期普遍偏長。

2.3?融資多元化

我國城市軌道交通在發(fā)展初期的投資主要依賴政府財政資金，模式單一。但隨著城市軌道交通建設(shè)投資需求的日益增長，為了滿足龐大的投資需求，城市軌道交通項目會采用多元化的融資渠道，多數(shù)軌道交通企業(yè)主動開展融資，進行多元化融資探索，包括商業(yè)銀行貸款、發(fā)行債券、引入社會投資者和合作伙伴等。多元化的融資有助于分散風(fēng)險，政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式，如銀行貸款、企業(yè)債券等；政府主導(dǎo)的市場化投融資模式，包括引入民間投資、PPP（政府與社會資本合作）、BT、施工總承包+股權(quán)/基金等模式。

城市軌道交通的投融資是一項復(fù)雜的任務(wù)，需要政府、企業(yè)和社會各界的合作，多元化的融資渠道和政府的支持是確保項目成功的關(guān)鍵因素。

2.4?其他

第一，商業(yè)化運營。盡管政府可能是主要的投資者，但城市軌道交通項目通常會以商業(yè)化運營為目標，包括制定合理的票價、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以吸引更多的乘客并提高運營效益。

第二，社會效益考慮。城市軌道交通項目的投融資中通常會考慮社會效益，如減緩交通擁堵、改善環(huán)境質(zhì)量、促進城市可持續(xù)發(fā)展等因素。

3?政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式研究

3.1?模式介紹

政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式是指政府在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目中扮演主導(dǎo)角色，主要通過債務(wù)融資來籌集資金。該模式常見于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府作為主體負責整個項目的規(guī)劃、建設(shè)、融資和監(jiān)管，同時也需要謹慎考慮債務(wù)水平和可持續(xù)性，以確保項目的成功和社會效益的獲得。

3.2?債務(wù)型投融資特點

第一，政府主導(dǎo)。政府是項目的主導(dǎo)者，負責項目的規(guī)劃、決策和執(zhí)行。政府通過相關(guān)的交通或城市發(fā)展部門負責項目的整體進展。

第二，債務(wù)融資。政府主要依賴債務(wù)融資來支持項目的建設(shè)，包括政府發(fā)行債券、貸款或其他債務(wù)工具，以籌集項目所需的資金。債務(wù)通常分為長期和短期，政府會根據(jù)項目的特點選擇適當?shù)娜谫Y工具。

第三，財政撥款。除了債務(wù)融資外，政府會通過財政撥款向項目提供部分資金支持，有助于減輕項目的融資壓力，特別是在項目初期或資金需求較大的階段。

第四，項目監(jiān)管。政府在項目中扮演監(jiān)管角色，以確保項目的規(guī)范運作和資金使用的透明度，監(jiān)管包括審查預(yù)算、監(jiān)控進度、確保財務(wù)紀律等。

第五，長期回報?；A(chǔ)設(shè)施項目通常具有長期回報周期，政府主導(dǎo)的債務(wù)型投融資模式需要考慮項目的可持續(xù)性和長期運營，以確保項目在未來能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的收益。

第六，社會效益。在這種模式下，政府通常會關(guān)注項目的社會效益，如改善城市交通、促進經(jīng)濟發(fā)展、提高居民生活質(zhì)量等方面的影響。

以政府下屬軌道交通企業(yè)為投融資主體，由地方政府和軌道交通企業(yè)共同籌措項目資本金，資本金以外部分采用多元化的債務(wù)融資手段來解決。由軌道交通企業(yè)主導(dǎo)項目實施，以施工總承包模式招標，其中資本金通常采用軌道交通發(fā)展專項資金，項目沿線市、區(qū)（縣）財政分攤出資，國家專項建設(shè)資金等；債務(wù)資金通常采用以國內(nèi)銀行貸款為主，外國政府和國際金融組織貸款、委托貸款、企業(yè)債券、信托資金等為輔的多元化籌措方式。

3.3?優(yōu)勢分析

第一，項目資本金由地方政府和軌道交通企業(yè)共同籌集，項目資本金來源保障度高、資金充足，可實現(xiàn)項目建設(shè)資金的穩(wěn)定、有序投入，政府通常能夠借助其規(guī)模和資源來獲得更有利的融資條件。

第二，資本金以外部分，主要由軌道交通企業(yè)以銀行貸款方式籌集，與政府財政全額出資模式相比，可以通過較少的資本金出資，滿足城市多條軌道交通項目建設(shè)資金需求，具有相對穩(wěn)定和安全的資金來源，有助于確保項目的順利進行。

第三，在銀外貸款以外，輔助以企業(yè)債券、信托資金等多樣化投資方法作為補充，實現(xiàn)企業(yè)長期債務(wù)平均時限的延長，減輕當期資金壓力。

3.4?當前存在的困境

第一，隨著國內(nèi)城市軌道交通項目的持續(xù)推進，此類項目對資金的需求量越來越大，在當前經(jīng)濟增長速度放緩、財政收緊、化債提速的背景下，政府對于此類項目出資壓力與日俱增，特別是在多個項目同時進行或債務(wù)水平較高的情況下。

第二，除部分城市外，大部分地鐵企業(yè)在運營中存在虧損，無法產(chǎn)生持續(xù)現(xiàn)金凈流入，依靠財政投資及補貼維持日常運作，過度依賴債務(wù)融資可能使政府對資金的財政依賴過大，一旦出現(xiàn)還款問題或經(jīng)濟不景氣，可能引發(fā)財政風(fēng)險，進一步增加地方財政支出負擔。

4?政府主導(dǎo)的市場化投融資模式

4.1?模式介紹

政府在推動經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，通過市場化手段吸引私人資本參與融資和投資。根據(jù)項目具體的實施模式，政府方與社會投資人在項目的投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)承擔不同的責任分工。

第一，BT模式。政府利用社會資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式，項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給政府或業(yè)主，政府或業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程，如深圳地鐵5號線、北京地鐵奧運支線等。

第二，PPP模式。政府和社會資本合作，共同投資、風(fēng)險共擔，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種融資模式，由政府方出資代表與社會資本方共同出資組建項目公司，由項目公司負責項目投資、建設(shè)、運營，合作期滿后項目移交給政府方，社會資本方通過運營期收入等方式獲取收益的過程。

第三，施工總承包+股權(quán)/基金等。近年來，受疫情及經(jīng)濟下行的影響，多數(shù)地方政府存在較大財政資金壓力，為解決城軌建設(shè)資金需求，出現(xiàn)了“施工總承包+”模式，通過股權(quán)合作、認購基金等模式，解決城市軌道交通項目建設(shè)資金需求。如：廣州市18號線北延、22號線北延等項目采用“施工總承包+股權(quán)合作”；濟南市軌道交通4號線、6號線、7號線、8號線、9號線采用“施工總承包+基金”等。

4.2?市場化投融資模式特點

4.2.1?公私合作

在市場化投融資模式中，政府與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，共同承擔項目融資、建設(shè)和運營的責任。這種合作可以采取不同形式，如公私合資、特許經(jīng)營、BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）等。

4.2.2?市場化定價

與傳統(tǒng)的政府資金注入不同，市場化投融資模式中，資金的定價和回報通常取決于市場機制。私人投資者通過與政府簽署協(xié)議，獲得項目的經(jīng)營權(quán)或收益，以實現(xiàn)投資回報。

4.2.3?風(fēng)險共擔

在這種模式下，政府和私人投資者共同分擔項目的風(fēng)險。這包括項目建設(shè)階段的風(fēng)險、經(jīng)營階段的風(fēng)險以及市場波動引起的風(fēng)險，這有助于降低政府的財政負擔。

4.2.4?競爭機制

通過引入市場機制，政府可以促使私人資本通過競標等方式參與項目，從而確保最有資質(zhì)和效益最大化的投資者獲得項目，這有助于提高項目效率和質(zhì)量。

4.2.5?項目可持續(xù)性

由于私人投資者追求投資回報，他們通常更關(guān)注項目的可持續(xù)性和經(jīng)濟效益。這有助于確保項目在長期內(nèi)正常運營，并產(chǎn)生穩(wěn)定的社會和經(jīng)濟效果。

4.2.6?創(chuàng)新和效率

私人投資者通常具有更靈活的管理和運營機制，可能在項目實施中引入更多的創(chuàng)新和效率措施，以提高項目的競爭力和可持續(xù)性。

4.2.7?監(jiān)管框架

在市場化投融資模式下，需要建立健全的監(jiān)管框架，以確保項目的合規(guī)性、透明度和社會責任。政府在監(jiān)管方面發(fā)揮重要作用，以保障公共利益。

4.3?優(yōu)勢分析

在城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域，通過引入社會資本方，可促進軌道交通投資、建設(shè)、運營領(lǐng)域市場化改革，通過適度競爭機制，提高資金利用率，提升城軌項目建設(shè)和運營水平。

第一，投資人負責項目的全過程管理，可更好地統(tǒng)籌項目投資、工期、質(zhì)量等因素，有利于實現(xiàn)節(jié)約施工成本、提升工程品質(zhì)的目標。

第二，由政府方與社會資本方共同出資組建項目公司，雙方共同參與項目的運作，風(fēng)險共擔。既可充分發(fā)揮社會資本方在項目投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢，又可通過政府方出資代表參與公司運行，加強對項目運作的監(jiān)管。

第三，施工總承包+股權(quán)/基金等，可根據(jù)項目特點、資源匹配情況，靈活運用金融工具，以實現(xiàn)項目建設(shè)資金的籌集。

4.4?當前存在的困境

第一，在當前政府和社會資本合作項目聚焦使用者付費項目的背景下，軌道交通行業(yè)基于其公益性的特點，僅依靠票據(jù)收入，項目財務(wù)投資回報率普遍偏低，對社會資本吸引力不強。

第二，部分軌道交通企業(yè)未能及時把握當前的投融資政策，在多元化投資模式的引入、創(chuàng)新及應(yīng)用上存在不足，在與社會資本方對接中，無法充分發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢，未能使項目創(chuàng)造出更多的效益。

5?城市軌道交通投融資建議

5.1?完善風(fēng)險分擔機制

第一，構(gòu)建由政府方、軌道交通企業(yè)、社會投資人等共同參與的風(fēng)險分擔機制，將風(fēng)險進行劃分，如建議政府方承擔部分政策調(diào)整風(fēng)險，軌道交通企業(yè)與社會投資人根據(jù)責任劃分，承擔相應(yīng)范圍內(nèi)的風(fēng)險，確保社會投資者的合法權(quán)益可以得到保障，吸引更多社會投資人參與。

第二，通過引入私人資本，共同承擔風(fēng)險和責任，提高項目的融資效率和質(zhì)量。建立健全的PPP法規(guī)和制度，促進私人資本參與軌道交通建設(shè)。

第三，軌道交通企業(yè)積極與地方政府溝通，獲取相應(yīng)支持，可通過頒布稅收、補貼等相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引更多民間資本參與城市軌道交通項目投資及建設(shè)，為軌道交通建設(shè)籌集更多的資金。

5.2?拓寬投融資渠道

各城市可根據(jù)軌道交通項目情況，測算出不同的營利性預(yù)期，繼而選擇恰當?shù)耐度谫Y模式。對于營利性預(yù)期良好的項目，可批準其特許經(jīng)營權(quán)，面向社會進行融資，引入社會資本推動建設(shè)發(fā)展。對于營利性預(yù)期一般的項目，則設(shè)計投資回報與投資退出機制，完善機制的合理穩(wěn)定性，靈活運營股權(quán)投資、基金、專項債等多元化的融資手段，解決軌道交通建設(shè)項目融資需求。引入創(chuàng)新的融資工具，如專項債券、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等。

5.3?暢通資金流轉(zhuǎn)路徑

城市軌道交通的建設(shè)使得站點周邊居民可以更為快捷高效地出行，促進沿線房地產(chǎn)及物業(yè)升值，政府財政及稅收也相應(yīng)增加。軌道交通企業(yè)可探索打通相關(guān)路徑，將部分增值效益轉(zhuǎn)化為城軌建設(shè)專項基金，解決城軌項目資金問題。探索將沿線地產(chǎn)物業(yè)開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、附屬資源開發(fā)統(tǒng)一歸屬到軌道交通企業(yè)進行經(jīng)營，將外溢的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，實現(xiàn)公益性與商業(yè)性相結(jié)合，減少政府在城市軌道交通項目建設(shè)、運營階段的資金投入。在項目建設(shè)后，鼓勵市場化運營，通過引入競爭機制，提高軌道交通的運營效率。

5.4?提高運營收益

第一，合理降低運營成本。將運營需求保障工作前移，避免運營初期的二次整改，優(yōu)化消缺整改工作，降低實施成本，通過集約化、智能化管理，降低運營維管成本。

第二，增加運營收入。通過城市綜合交通整合優(yōu)化，加強軌道交通與其他公共交通的銜接，提高服務(wù)質(zhì)量，改善運營水平，有效增加客流，提高票據(jù)收入。通過整合資源和專業(yè)化運作，盤活地鐵資源、加大物業(yè)、廣告等資源收入。開源節(jié)流增加地鐵公司利潤，為后續(xù)城軌項目建設(shè)提供資金支持。

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