我國招投標領域存在的問題與對策探究

黃勝平

摘?要：自2000年1月1日我國實施《中華人民共和國招標投標法》以來，凡是在招投標范圍內的項目，基本上都遵循了公平、公正、全面、合理低價中標、資質審查、透明共享等原則，操作程序表現形式上合法，在杜絕暗箱操作和節約成本方面起到了一定的作用。然而，一切法律和制度并非十全十美而無一破綻，我國招投標領域還存在不少問題，招投標方面的錯誤案例較多。文章通過對招投標過程中顯性和隱性問題的分析和梳理，提出了相應的對策，為政府部門強化招投標管理、堵住管理上的漏洞、清除腐敗根源提供參考，對進一步完善招投標機制將起到一定的作用。

關鍵詞：招投標；招標人；造價

中圖分類號：F284文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）14-0065-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.14.016

1?引言

招投標領域是反腐敗重點領域之一，其涉及面廣、資金密集、審批權力集中，腐敗問題易發多發。據不完全統計，中央紀委國家監委網站在2020年的案件通報中，至少有127人涉及招投標領域（工程建設領域）腐敗，其中，中管干部7名，中央一級黨和國家機關、國企和金融單位干部12名。這些案例說明在招投標領域，雖然基本上都遵守“公平、公正、全面、合理低價中標、資質審查、透明共享”等原則，操作程序表現形式上也都合法，但是，只要通過對該領域進行深入細致的調查與分析，就不難發現這種所謂“程序上合法”的背后暗藏著許多不為人知的秘密。

2?我國招投標領域存在的問題

通常我國招投標領域存在的問題大致可分為兩種：一種是顯性問題，另一種是隱性問題。所謂“顯性問題”，就是未按照我國目前法律法規明文規定的要求進行招投標操作的行為，一眼就能看出來的問題。而“隱性問題”就是指那些在招投標領域所謂明面上程序合法，但實際上背后暗箱操作、暗藏著許多不為人知的利益輸送問題。

2.1?我國招投標領域的顯性問題

2.1.1?招標人場外運作，規避招標

表現形式有以下三種。

第一，將造價高的單項工程分解為多個子項，各子項的合同造價低于招標限額，從而規避招標。例如，個別自來水公司將一個村委的舊自來水管網改造工程分解為一個村小組項目對外單獨發包。

第二，以“低價中標”的方式，設法將工程概算降低到招標限額之下，確定承包企業，然后通過變更設計等手法，調整項目規模，按實結算工程款，達到“明低暗高”套取建設資金的目的。

第三，將項目主體工程與項目附屬配套工程、后期工程分開進行，有意降低建設項目的總造價，規避招投標，從而便于在場外私下交易，達到“放長線釣大魚”的目的，為滋生貪腐創造了條件。

2.1.2?行政權力干預和插手招標投標，“權力標”及“關系標”時有發生

一些地方和部門依法招標意識淡薄，前期工作不主動，計劃不周密，往往以時間緊、任務重，或以應急工程、特殊工程、保密工程為由，隨意簡化程序和變更招標方式。特別是在央企、地方國企和民營企業相互競爭的情況下，這種“權力標”和“關系標”表現得非常突出。比如，某項國家重點建設項目，中標單位基本上都是央企，而央企中標后，再進行分包或轉包，在分包或轉包的過程中，主管該項目的央企領導就有了尋租的空間。他們通過“關系”或者“權力”將這種分包或轉包合同轉移給自家親朋好友或者進行變賣來獲得利益。然而，不排除其他企業也有中標的可能，但央企優于地方國企，地方國企又優于民營企業，這是眾所周知之事。

2.1.3?代理機構業務不專，立場不公

第一，我國各行業嚴重缺乏招投標行業標準，無標準可循，加上代理機構業務不熟，專業性不強，專業人員欠缺，尤其缺乏大型項目招標代理實踐經驗。

第二，從業人員良莠不齊、魚龍混雜，加上我國法律對代理機構的監管和處罰力度不大，部分從業人員不講職業道德，在從事代理業務中投機取巧、中飽私囊，嚴重敗壞行風。

第三，站錯立場，定錯標準。有的代理公司雖然處在中介的位置，卻未站在公正的立場。在代理活動中，配合招標人的意圖和想法操控招投標，擾亂招投標市場秩序。

2.1.4?評標專家的選擇與管理，缺乏科學的機制，造成評標不公

因為當前招投標領域還沒有建立一套科學的評標專家的選擇與管理機制，無法避免招標人為了讓能內定的投標人中標，對招標代理機構及評標專家事先給予暗示，進行暗箱操作。另外，評標專家庫專家涉及不全面，專業領域不寬，各專家的素質參差不齊，同時還要配合招標人的潛在要求，導致評標結果或多或少帶有一定的主觀性，極易造成評標不公現象。

2.1.5?招投標主管、監管單位管理監督乏力

招標工作業務量大、專業性強，負有主管、監督責任的行政部門人手少、力量不足，存在失職和缺位的問題。

2.2?我國招投標領域的隱性問題

2.2.1?招投標領域中發標主管部門濫用權力，以權謀私

虛假招標、明招暗定，一些工程或服務項目主管部門的負責人本身就是某施工單位或服務單位的幕后老板或股東，先內定好準中標單位，而后利用中介設計好有利于準中標單位的各項指標招標書，象征性地進行招標投標，其他的施工或服務隊伍就只能是陪標；從專家評委上做文章，內定專家評委，未評而先定；利用資格預審設置“關卡”，提高招標條件，排斥潛在投標人，以利其意向投標單位；暗藏潛規則，監管形同虛設，從中坐收漁利。有些人直接插手招標投標活動，利用職權和職務的影響，通過身邊工作人員、親友或中間人干預和插手招標投標活動。將能夠影響公平競爭的有關信息透露給特定的內定投標人，造成投標人之間的不公平競爭；有的還明確授意、指使、照顧某內定投標人，強令中標人分包、轉包工程等。這種招投標看上去程序上是合法合規的，但背地里暗藏潛規則。據不完全統計，有70%以上的項目或多或少存在利益輸送，但因為他們是在背地里干的，所以，就算審計、紀委監察等部門介入，問題也不易發現，只有當他們利益分配不均內部互掐時，才暴露出來。

2.2.2?評標專家、代理機構互相勾結、為獲私利喪失職業道德

這主要表現為不遵守職業道德，背后與私下談好利益的投標單位合伙參與項目招投標，審計單位和紀委監察部門難以發現。

3?解決我國招投標領域問題的對策

當前招投標領域存在問題的原因是多方面的。一是有高利潤回報與低違規成本的反差。《招標投標法》對招標人和投標人的違法行為的懲處主要以罰款為主，且最高不能超過合同金額的千分之十。這些處罰措施和力度與投標人違法行為得逞后所得利益相比，違法成本太低，不足以阻止投標人為獲得非法利益鋌而走險。如溫州某市政工程串標案，參加投標的施工企業先后從中標單位分取好處費1216萬元。后經法院審理，涉案人員分別被判處6個月至2年、緩刑1年至2年不等的有期徒刑，同時處5萬元至80萬元的罰金。僅此來看，現行法律對于串標的懲處與串標成功獲得的超額利潤相比明顯偏輕，難以有效遏制不法企業與個人的投機心理。二是有招投標業務高速成長與制度建設相對滯后的反差。三是有高隱蔽交易與低水平監管的反差。招投標監督部門對投標人的違法行為直接進行調查取證，在實際工作中阻力很大，違法行為又具有相當的隱蔽性。同時，由于存在地方保護和行政干預及權錢交易等現象，使調查處理難度更大。這也造成了很多行為人抱有僥幸心理，助長了違紀違法行為的產生。但不管怎樣，都要按照黨中央二十大報告精神，以《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》和《法治政府建設與責任落實督察工作規定》為依據，扎實推進中央全面依法治國各項工作任務；加大重點領域改革力度，打造國際一流營商環境；統籌推進“立改廢”，健全發展改革法律制度體系；扎實推進依法行政，提升履職用權制度化規范化水平；持續推進政務公開，不斷提升機關透明度和信息公開服務水平。文章以“搞定人，解決事”為指導思想，建立一套較為完善的解決方案供政府管理者參考。

3.1?采用博弈論方法

博弈論是指某個人或是組織，面對一定的環境條件，在一定的規則約束下，依靠所掌握的信息，從各自選擇的行為或是策略進行選擇并加以實施，并從各自取得相應結果或收益的過程，在經濟學上博弈論是個非常重要的理論概念。博弈論（Game?Theory）?又被稱為對策論，它是現代數學的一個新分支，也是運籌學的一個重要組成內容。博弈論的應用領域十分廣泛，在經濟學、政治科學（國內的以及國際的）、軍事戰略問題、進化生物學以及當代的計算機科學等領域都已成為重要的研究和分析工具。此外，它還與會計學、統計學、數學基礎、社會心理學以及諸如認識論與倫理學等哲學分支有重要聯系。下面介紹幾種博弈案例，希望對制定文章策略有所幫助。

3.1.1?從“猴子道德實驗”和人性弱點出發，制定領導者行為規范

科學家將四只猴子關在一個密閉房間里，每天喂很少食物，猴子餓得吱吱叫。幾天后，實驗者在房間上面的小洞放下一串香蕉，一只餓得頭昏眼花的大猴子一個箭步沖向前，可是當它還沒有拿到香蕉時，就被預設機關所潑出的滾燙熱水燙得全身是傷，當后面三只猴子依次爬上去拿香蕉時，一樣被熱水燙傷。于是眾猴子只好望“蕉”興嘆。幾天后，實驗者換了一只新猴子進入房內，當新猴子肚子餓得也想去吃香蕉時，立刻被其他三只老猴子制止，并告知有危險，千萬不可嘗試。實驗者再換一只猴子進入房間內，當這只猴子想吃香蕉時，有趣的事情發生了，這次不僅剩下的三只猴子制止它，連沒被燙過的新猴子也極力阻止它。實驗繼續著，當所有猴子都已換過之后，沒有一只猴子曾經被燙過，上頭的熱水機關也取消了，香蕉唾手可得，卻沒有一只猴子敢前去享用。

卡耐基在《人性的弱點》一書中寫道：“只有對人性有深刻的了解，進而認識和了解人性的弱點、復雜性及其根源，我們就會從中學到如何平衡處世的方與圓，如何以自己的本色獲得他人的認同，如何更清楚地認識自己，如何與他人合作等，同時，我們將通曉如何把握人生幸福和成功的精髓。研究人性、了解人性、把握人性、利用人性，就將使我們立于不敗之地。”

那么，前文述及之“行政權力干預和插手招投標”事件、“權力標”及“關系標”問題、招投標領域中發標主管部門“濫用權力”和“以權謀私”問題就能迎刃而解。策略如下。

其一，建立健全道德與誠信檔案制度，采取“一票否決”的辦法，只要在招投標事件中出現上述不法或違紀行為的，記錄在案，除受到黨紀國法嚴厲懲處外，永遠不得提職晉升；其二，建立健全人民群眾監督機制，紀律監察部門設立檢舉投訴電話和電子郵箱，及時、高效地處理人民群眾反映的問題，利用公眾平臺，公布處理（投訴量與辦結量）結果；其三，紀律監察部門組織明察暗訪工作小組，明處認真審閱招標書，暗中組織與發標方沒有任何關系網但符合條件的投標商參與跟蹤投標，杜絕隱性投標問題；其四，通過對人們進行教育，使其約束自己的欲望。欲望就像是一條鎖鏈，一個連著一個，使人陷入困境。我們每個人都有欲望，但欲望太多的話，人生就會變得疲憊不堪。每個人都應學會輕載，更應該學會知足常樂，因為心靈之舟載不動太多的重荷。湯瑪斯·富勒說：“滿足不在于多加燃料，而在于減少火苗；不在于累積財富，而在于減少欲念。”貪欲會使人的精力和體力雙重透支。放下貪欲，追求平實簡樸的生活，是獲得快樂的最簡單的方法。當欲望產生時，再大的胃口都無法填滿，貪多的結果只會是無窮盡的煩惱和麻煩；通過對人們進行教育，使其學會接納自己、欣賞自己，使自己從欲念的無底深淵中得到釋放與自由。

3.1.2?通過高薪養廉，促使權力與責任對等，保持心理平衡

從經濟學角度來說，任何一個行業，高回報都能使之穩定，政府工作也不例外，從人性角度來說，高薪能滿足人的合理需要和心理平衡；史實證明，從18世紀初直到20世紀初，清政府對官員一直實行“高薪養廉”的制度，從清代雍正五年（1727年）起，為了糾治官場腐敗，雍正皇帝決定給官員們發放巨額的“養廉銀”。而我們也應看到新加坡、芬蘭等國家已在“高薪養廉”的政策上取得了成功，而且還有阿根廷、秘魯等國家的加入，可見，“高薪養廉”已是大勢所趨。

從高薪養廉的數學模型“腐敗成本＝預備成本＋機會成本＋處罰成本；預備成本＝取得權力的成本×被處罰的概率；處罰成本＝處罰尺度×被處罰的概率”來看：高薪養廉在預備成本和處罰成本兩方面提高了腐敗的成本，在其他變量不變的情況下，將導致腐敗數量的減少，因而高薪制度對于養廉是有效的，它能使一部分潛在的腐敗者因需求得到滿足而放棄腐敗，并且它還通過增加腐敗成本來作用于私有欲的人群，使手握公權力的人們在私本質的作用下趨利避害而放棄腐敗的企圖。

通過分析，高薪養廉在解決腐敗問題上有優勢也有一定的局限性，當腐敗成本大于因腐敗而產生的收益時，當權派領導者將會放棄腐敗的企圖；當腐敗成本小于因腐敗而產生的收益時（如大貪、巨貪等），當權派領導者將無法與私本質妥協，在反腐敗上是具有不徹底性的，這種不徹底性也導致了它的局限性，所以，需要利用博弈論方法來設計相關制度。

根除腐敗是世界各國最大的難題之一，也許只能退而求其次，謀求把腐敗抑制在一個社會可以容忍的范圍內。高薪養廉制度的論證，正是在這樣一種背景和認識下提出的，它一定能夠在中國的反腐敗斗爭中找到一席之地，為中國的反腐敗法制添上一筆重彩。

因此，筆者在文章提出“通過高薪養廉，促使權力與責任對等，保持心理平衡”的辦法。

其一，從我國國情出發，首要“高薪養廉制度”不是對所有公務員都實行，而是針對各單位有表決權的領導者實行。其二，將有表決權的領導者分為兩類：一是黨委領導類，二是政府領導類。兩類當權者定薪原則為：參照我國私企高管人員平均水準，或者弱低于私企高管人員平均水準。其三，將有表決權的領導者薪酬拿出一半與領導者責任掛鉤，進行績效考核，設計績效薪酬考核制度。對有表決權的領導者要從德、能、勤、績四個方面進行考核，定量與定性相結合，制定評估實施細則和測評表，將德、能、勤、績四項細化。其四，設計績效薪酬要遵循五大根本原則：公平性原則、遵守法律原則、效率優先原則、鼓勵限度原則、適應需求原則。最大限度杜絕當權者“灰色收入”?。其五，防止大貪、巨貪事件發生，對非常重大的事項，按“三重一大”要求嚴格管理，紀委監察介入監督。

3.2?建立科學機制

利用當代的計算機網絡與信息技術手段，建立科學的網絡技術管理系統，替代傳統的人工操作與管理，是現場實時性、主觀性招投標領域對電子化、現代化管理發展的要求。我國教育部門在藝術類等專業高考評分中采用的辦法已經基本成熟。筆者認為，我國招投標領域完全可以借鑒此方法。

第一，完善電子招投標系統，建立招投標資格預審制度，采取報名人隨機抽簽的辦法確定投標人，杜絕圍標串標。我國電子招投標系統早在2008年就已在使用，但因受“官本位主義思想”的影響，官員和領導者不想推行更為完善的電子招投標系統來監管自己，而使自己利益受損，故他們希望法律體系機制越不完善越好。那么假設在開標之前招標人、投標人、專家以及中介機構都不知道參與投標人的報名個數，招投標中心鼓勵報名（如未選中的給一定制作標書的補償費用），然后對報名投標人進行資格預審，再從中隨機抽簽確定參加投標人，確保投標單位入圍的公開、公平、公正。效果是不是會好一些呢？答案是肯定的。

第二，應建立健全相關法律法規和制度，國家和地方應根據實際情況制定相關法律法規，明確“圍標串標”行為界定，劃清監管部門職能職責，加重違法行為處罰，增加違法風險成本，增強社會監督機制等。

第三，杜絕評審專家相互之間的影響和串通。評標場內，每個評審專家面前都有一個與計算機網絡相連的小鍵盤，當一個投標人或者投標代理人述說完自己的投標方案后，評審專家經認真細致分析投標人提供的資料，分別在各自的小鍵盤上進行獨立初步打分，計算機系統立即將該投標人的初評成績記錄在案，當評審專家對每個投標人的方案進行初步評分后，在初步評分的基礎上對幾家投標人進行對比評價，復核調分并排出名次。評審專家之間做到了背對背獨立打分且分數相互保密。

第四，建立科學的評審專家工作質量動態評價體系。對評審專家工作狀態進行實時監控，記錄考官的打分情況，并制作分析圖表，打分的過高過低都將顯現出來，除了去掉最高分與最低分，以保證公正外，評審專家們還可能受到警告或被取消評審專家資格。因此，這里實際上成了評審專家們的“第二考場”。

4?結語

一個健康的招投標機制應該是按照“公開、公正、公平”和“誠實守信”的原則，建立起統一、開放、競爭、有序的項目交易市場。針對當前招投標過程中存在的問題，除了采取完善法規、明確職責、健全機構、強化過程監督等措施外，在具體監管過程中既要采用博弈論方法又要建立科學機制，才能更好地規范招投標市場秩序，從源頭上遏制腐敗，促進項目交易市場秩序逐步走向規范化和法制化的軌道，不斷提高各項招投標工作的質量和水平。

參考資料：

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