總體國家安全觀下基層情指警務機制改革問題探究

萬 紅

(河南警察學院 指揮戰術系,河南 鄭州 450046)

2019年,為了貫徹總體國家安全觀、有效維護社會公共安全、創新實戰化現代警務機制,公安部率先成立了情報指揮中心,公安情報指揮工作由此進入全新發展階段。2021年,在全國公安廳局長會議上提出了健全完善“情報、指揮、勤務、輿情”一體化運行機制的新任務,也推動了我國公安警務指揮體系開始進入全面改革創新階段。2022 年公安部黨委書記、部長王小洪在《新時代公安工作的歷史性成就和變革》一文中明確指出要“大力推進‘情報、指揮、行動’一體化和市縣公安機關扁平化、實戰化、合成化運行機制改革”[1]。在此背景下,近年來地方市、縣兩級公安機關按照公安部、省公安廳的統一部署,堅持實戰引領、因地制宜,結合各地防汛防疫和重大安保維穩實戰,大力推進警務機制改革,初步構建了“情指牽頭、警種合成、縱向貫通、集群攻堅”的警務新模式,在預警防范重大涉穩風險、應對處置防汛防疫重大突發情況、打贏系列重大安保維穩硬仗中發揮了重要作用。但在取得成績的同時,也面臨著諸多挑戰與問題,亟須相關警務理論支持和保障。

一、總體國家安全觀下建立基層情指警務機制的需求與挑戰

社會公共安全是國家安全的重要領域,維護社會穩定,保障公共安全也是公安機關承擔的重要職能之一。在當今社會,伴隨互聯網技術發展以及國內外多重因素影響,社會公共安全面臨諸多挑戰。2019 年習近平總書記在全國公安工作會議上強調“要優化職能、機構、資源等配置,加強人員整合、業務融合、機制銜接,把大數據作為大引擎來推動公安工作創新發展,把大數據生成新的增長點來培養戰斗力,全面助力公安工作質量、效率及動力升級和變革”[2]。公安機關的情報指揮中心基于國家安全新形勢以及大數據時代警務機制改革需求應運而生,成為新時期維護社會公共安全的新生力量和主力軍。

總體國家安全觀是一種全新的國家治理理念,更加強調系統性和整體性。社會安全是一個包含社會治安、交通安全、生產生活安全等多方面的綜合性指數,直接關乎民生安全。我國正處于改革開放攻堅期,多重風險共生,這就需要公安機關不斷提高社會安全治理水平,實施多元化風險管理策略,加大警務機制改革力度,全面推進平安中國建設,讓社會安定有序,讓人民安居樂業。

(一)堅持源頭治理理念

總體國家安全觀強調從危機管理向源頭治理轉變,要堅持預防為主,防患于未然,因此基層情指警務機制必須堅持“標本兼治”和“關口前移”進行源頭治理。習近平總書記多次在文章、講話中指出“明者防禍于未萌,智者圖患于將來”“備豫不虞,為國常道”,表明了對國家安全未雨綢繆的重視[3]143。而現代公共安全事件爆發往往具有較強的突發性和不確定性,極有可能突破風險管理的防線,因此靠前防范、靠前指揮就成為必然,情報指揮中心的成立正是基于此背景下。基層情指中心是位于整個情指警務機制最前沿最敏感的地帶,承擔著危機風險摸排處理第一道防線的重任,更需堅持預防為主、防患于未然的機制運行理念,重視情報信息的搜集處理與研判為后續的工作奠定良好的資源基礎并提供決策支持。

(二)夯實基層基礎工作

總體國家安全觀強調系統性和整體性,尤其重視基層基礎安全?！盎A不牢,地動山搖”,夯實基層基礎安全的重要性自不待言。正如習近平總書記所言“維護公共安全體系,要從最基礎的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰場,堅持重心下移、力量下沉、保障下傾”[3]144。有效的公共安全系統必定需要將安全意識、責任分解落實到每一個基層社會單元甚至每一個社會成員身上,因為基層與公眾是最初的安全治理響應單元,也是直接的安全后果承受主體。因此,基層情指警務機制作為基層公安機關公共安全治理的重要手段,必然承受著巨大的責任和壓力,必須重視這一機制建設并不斷提升這一機制在社會公共安全治理方面的效率和能力,改變基層權責、權能不匹配的問題,才能將社會公共安全突發事件的影響遏制在萌芽或初起的狀態。

(三)重視長效機制建設

總體國家安全觀重視長效機制的建立,強調“維護公共安全,必須從建立健全長效機制入手,推進思路理念、方法手段、體制機制創新,加快健全公共安全體系”[4]154。而情指警務機制正是基于維護公共安全需要,針對風險防范、危機應對、矛盾化解而形成的長效機制,它是建立在以往公共安全突發事件應對經驗總結的基礎上,構建這一機制可以避免朝令夕改的隨意性和因人而異的隨機性。尤其是基層情指警務機制的建立使得基層公共安全治理體系能夠建立在有效的制度設計基礎上,針對基層公共安全的薄弱環節重點發力,強化重點領域和重點行業的安全治理,秉承優化協同高效原則最大限度發揮基層情指警務機制在地方公共安全維護方面的作用和價值,提升基層公安機關維護社會穩定和安全的能力。

二、基層情指部門職能定位的應然狀態

改革情報和指揮機構,成立情報指揮中心,是公安機關主動適應新發展階段治安形勢新變化、新特點的機制創新。情指部門機制創新首先要突出實戰引領,根據實戰需求確定職責定位,厘清“我能做什么?”“我要做什么?”“應該怎樣去做?”等基本問題。同時,地方情指中心的職能應堅持分層分類,按照“市級做強做大、縣級做實做細”的思路,結合總體國家安全觀和各地實戰需求,系統設計職責定位,科學設置組織框架。經過梳理,筆者認為市、縣側重于應對處置影響人民群眾安全感的突出治安問題和違法犯罪,錯位運行,市級情指中心重在指導和統籌調度,縣級情指中心重在實戰支撐和服務。整體而言,地方情指中心應該有以下五大職能定位。

(一)情報信息中心

應把地方情指中心打造成涵蓋面最廣、信息量最大的“數據池”,為民警提供門類豐富用途多樣的“工具箱”,實現所有信息在一個門戶內關聯查詢。從情報信息內容上看,情報指揮中心應匯聚涉及公安機關的各警種、各部門業務運轉中所涉及的信息,掌握最全面、最及時的社情、警情、民情、輿情等信息;從情報信息的管理上看,情報指揮中心應具有情報信息管理權,規范情報信息的采集、上報、流轉、研判等工作。高效采集、梳理、處理情報,并按照統一規范形式將其歸類上報,使其能夠在各警種各部門之間進行流轉,以發揮情報最大價值,為后續的相關工作提供研判依據和支持。

(二)監測預警中心

地方情指中心應基于所掌握的情報信息,做好分析研判和監測預警工作,成為監測預警中心。在對采集到的相關情報進行分析研判的基礎上,要有目的有計劃地對重大涉穩風險、重大突發案事件發生風險、重大敏感輿情風險做好監測和風險評估工作,科學劃分其中涉及的人、物、地、事、網等治安要素的風險等級,并根據風險變化及時作出預警工作。尤其是在關鍵時間節點、關鍵地區地域、關鍵基礎設施、關鍵行業領域這“四關鍵”層面建立有效的監測預警機制,為后續可能引發的社會公共安全風險隱患做好排查防范和化解工作,可以及時發現并應對突發性危機事件,為后期決策爭取時間提供預警信息。

(三)決策參謀中心

地方情指中心作為基層公安機關指揮大腦,是集智能化警情研判、智能化輔助決策、智能化用警布警、智能化資源保障于一體的決策參謀中心[5]39。它理應突顯公安大數據治理能力,實現公安情指中心警務機制一體化運作。強調一方面在常態警務模式中進行常態綜合研判,另一方面要在應急狀態下及時調動相關部門集中聯合研判,形成重點群體、人員及線索落地核查工作專報,服務領導決策。還需強調的是,與傳統意義上的辦公室、研究室的宏觀決策參謀不同,情指中心更多的是實戰層面的決策參謀,針對影響社會穩定的重大案事件處置進行決策參謀,更加突出決策指揮的針對性、高效性和實戰性。

(四)重大突發案事件處置中心

地方情指中心是提升公安機關應對重大突發危機事件的能力,加強公安機關應急處置、預案、保障體系建設,推進公安大數據智能化建設,健全情報、指揮、行動一體化的現代警務運行機制。按照“總攬不包攬、加強不替代”的思路,情指中心主要處置重大突發案事件,與日常治安緊急事件處置有所區別。在應對突然發生的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件時,需以情指部門為龍頭,整合部門警種資源手段,搭建一體化合成作戰平臺,快速反應,在最短的時間內控制局面,防止事態升級蔓延。同時可以避免之前各警種各部門之間由于情報信息不通暢、職責權限不清晰、指揮研判不統一造成的應對不力、處置不當、推諉扯皮等問題的發生,有效提升基層公安機關公共安全突發事件應對處置能力。

(五)一線業務部門支撐中心

地方情指中心要充分為基層賦能,成為一線民警的“大腦”和“港灣”,為警務一線的各業務部門提供數據信息和技術支持,成為業務部門支撐中心。一方面,要抓好治安防控常態研判,以科學數據構建算法模型實時引導基層實戰單位做好社區常態化的治安防控工作;另一方面,要強化案件偵破打擊處理的及時跟進和研判,緊盯現行案件,及時利用數據信息技術處理分析警情實現接警即研判。此外,還要對重大警情突發案事件維穩處突快速核查,依托整合后的數據情報為后續的分析研判提供技術支持,有效發揮各種警務資源快速落實指揮行動,實時進行互動跟進突發案事件,并能夠24小時不間斷運轉,方便為基層民警提供及時有效的技術支持和幫助。

三、地方情指警務機制改革發展中存在的問題

當前我國地方市、縣兩級公安機關情指部門改革正逐步推進,在預警防范重大涉穩風險、應對處置防汛防疫重大突發情況、打贏系列重大安保維穩硬仗中發揮了重要作用。前期通過對部分地市及縣(區)公安機關的實地調研與訪談,發現地方情指部門職能定位和改革發展情況雖然取得了一定的成績,但總體形勢仍不容樂觀。通過對各地市指揮大廳、情報中心、情指聯勤中心和合成作戰中心等機構運轉情況摸排,對相關局直領導干部、職能部門負責人和普通民警進行訪談,發現地方情指部門改革發展中,在機制模式、合成作戰、科技支撐、資源整合等方面仍存在一些不足。

(一)機制模式與職能定位不夠匹配

當前情指中心運行機制建設總體上仍處于起步階段,一定程度上缺乏頂層設計與指導,各市、縣公安機關處于摸索階段,做法各有不同。調研中發現,已完成體制轉變、實現情指中心實體化運作的市級公安機關占少數。縣級如S縣對情報中心和指揮中心進行機構整合與改革,成立情指中心并實體化運作。大多數市、縣情指中心改革處于“體制不變,機制先行”的階段,指揮中心和情報中心只是在名義上合并成立情指中心,相關人員和業務管理并未實現深度融合,警種之間、部門之間形式上整合多,實際工作中單打獨斗、條塊分割、各自為戰現象不僅沒有改變,在實際工作推動中也沒有體現其作為“大腦”與“指揮部”的作用。以Y市公安局為例,情指中心編制為股級,下設一名主任、一名教導員、兩名副主任,這種配置不能體現其作為全局指揮的龍頭作用,也無法滿足工作分工需求。在牽頭開展合成作戰時會出現較多問題,比如人員的進駐,要靠協調進駐人員的方式選擇工作模式,各單位資源權限靠協調、靠一把手推動,要看進駐單位的支持力度,種種困難導致情指中心功效難以真正發揮。市、縣公安機關普遍反映機制模式運行不順,影響了情指部門職能的發揮,市、縣兩級情指架構的龍頭和樞紐作用發揮不夠,部分縣局、分局情指聯勤中心還停留在值班室、接電話、辦指令等功能上,與情報研判、科學指揮、信息收集、合成作戰、視頻巡查等脫節,服務實戰作用發揮不夠到位。

(二)信息管理與合成作戰需要不夠匹配

當前某些情指中心部門和警種之間的壁壘依然存在,信息共享不暢。從內部看,信息資源整合程度不高,平臺建設過多過細,各警種各行其是,一定程度上形成了地區壁壘、警種壁壘、行業壁壘,而且不同信息系統之間缺乏關聯,信息采集不夠規范,對接標準不夠統一,權限設置有門檻,開放共享有難度,全警應用受限制。從外部看,大量真實、鮮活、準確的信息資源分散在各行各業,雖然一直倡導社會資源“政府主導、部門聯動、公安主抓”,但由于思想認識、聯動機制、接入端口等原因,大量的社會數據沒有得到有效整合共享,匯聚外部數據存在困難,形成“信息孤島”。此外,大量情報信息多集中在情指警務機制較高層級的機構,靠“推送式情報機制”自上而下進行逐級推送,在推送過程中由于缺乏必要的分類處理,往往導致基層情指中心一方面會接收大量預警指令陷于大水漫灌式的情報推送局面,另一方面也大大降低了主動搜集分析研判情報的積極性。同時也造成有大量情報需求的基層警務一線由于缺乏完備的情報搜集和分析能力,在現實條件下不能充分滿足警務實戰的情報需求。

(三)科技支撐與實戰指揮不夠匹配

目前在某些市級層面,智能化的合成作戰指揮平臺尚未建立,大數據、云計算、物聯網等前沿技術應用有待深化,數據建模、機器計算深度應用不夠?；鶎右痪€移動警務終端多用于信息采集、盤查核錄,擴展功能沒有得到有效開發。視頻監控建、用同步率不高,農村視頻監控建設成真空地帶,缺乏主導部門和整體規劃,致使指揮調度覆蓋面對農村的延伸不夠。扁平化指揮、點對點調度不夠精細,目前在城區主要通過對講機對巡邏車、武裝處突單元下達指令,派出所只能將指令進行分發,不能直接指揮到具體民警,效能的最大化沒有得到體現。在某些縣級層面,公安機關權限小,資源少,技術支持不足。以某縣級市為例,情指中心僅有一個省情報平臺,實現的功能也僅僅是鐵路客運、住宿等預警功能,數據不全且不及時,情指部門幾乎沒有任何手段支撐?；鶎忧橹妇瘎諜C制的多數系統還停留于建立電子臺賬、簡單查詢統計的階段,智能監測、自動預警功能建設不足。由于經費保障受限,現有系統業務開發方向多關注一線實戰業務,直接服務情指部門日常業務和基礎工作的系統功能建設有限[6]90。

(四)民警專業化程度與實戰任務不夠匹配

由于受機構編制的影響,大多數情報中心為臨時機構,既沒有級別,也沒有人員編制,相關資源權限還受到限制。情報研判民警一人身兼數職,加之多是從事綜合工作,實戰經驗、研判水平、應用能力與專業警種相比相形見絀,“高端、復合、技術型人才”更是少之又少,未形成專業化、職業化?；鶎忧橹覆块T中普遍存在“全能型”人才匱乏現象,缺少既有基層一線工作經歷又有機關綜合部門工作經歷,既懂實戰指揮又懂情報研判的專業人才。尤其缺少精通系統功能研發、數據建模、深度應用的“技術型”人才和善于頂層設計、統籌謀劃、提煉總結的“智囊型”人才。由于情指警務機制改革處于起步階段,在專業人員培養上缺乏針對性、系統性的培訓課程與教材,許多工作只能靠摸索和“傳幫帶”。部分地方公安機關領導和一線民警對情指警務機制的重要作用和價值意義認識不足、重視不夠,未能形成自發學習積極探索業務的動力。以某縣為例,接警人員多為輔警,流動性大,隊伍不穩定,對公安業務不夠熟悉、對轄區不夠熟悉,接警后不能及時、規范、準確地將指令下達到相應單位或部門。指揮調度民警缺乏崗位交流,基層實戰經驗較為欠缺,對指揮調度的認識不夠深,應對案事件處置技巧不夠強,協調處置能力還有待進一步提高。

四、總體國家安全觀下推進地方情指警務機制改革發展的建議

為保證情指中心五項職能的履行,筆者認為在實踐中應重點防止或避免出現以下幾個問題:一要防止邊界不清。從縱向上看,市、縣行政部門職能定位各有側重,應明確自身定位做好本職工作,避免把工作責任外推,加重基層負擔。從橫向上看,情指部門同各業務警種之間應該職能清晰,防止攬得太寬,管得太多,不能干擾或代替業務部門正常業務工作。二要防止融合不徹底。避免出現形式融合而業務分離的情況,造成業務關系不順、人員管理不順和內部工作的交叉重復與內部能量消耗。三要防止機構空轉低效。避免一體化過程中各警種、部門工作中的避實就虛、避重就輕,形式主義和選擇性執行等情況。四要防止擠壓民警利益的情況?；鶎用窬仙臻g相對有限,要避免在改革中造成基層民警的政治、經濟待遇受損。在此基礎之上,解決目前改革中存在的問題,還需從機構設置和隊伍建設、職能履行權責匹配度、監測預警和指揮調度等四個方面著手,著力推進情指部門一體化、實戰化建設。

(一)著力推進情指中心的權威化

解決目前情指中心改革中的難題,首先要理順管理體制,從省廳層面明確情報指揮中心代表黨委靠前指揮的權威性和指揮中樞的龍頭地位,從經費保障、人員使用、組織架構、運行機制入手,加強規范化建設,從制度設計上為推動工作提供組織保障,避免依靠領導人的影響力或重視程度來推進工作。賦予情指中心與其職能相匹配的職權,主要包括信息管理權、先期指揮處置權、考評問責的建議權等。

信息管理權包括信息標準的制定權、信息流轉的管理權和信息使用的評估權。首先,情指中心應當明確信息采集標準,規范信息要素和錄入工作,保障信息更新實效,實現信息內部和外部資源貫通融合,最大限度減少無效信息;其次,規范信息流轉,建立情報信息歸口管理制度,對上級推送、各單位收集的情報信息全部歸入情報指揮中心研判流轉,對涉及全局性、多警種的情報信息歸口由情指中心管理、研判、上報,統一出口,對涉及專業性、專案工作、重大輿情的,歸口由相關警種統一管理、研判、上報,并在上報上級主管部門的同時及時抄報情指中心,以促進綜合情報產品服務決策監督落地;最后,要評估信息效度,充分發揮跟蹤問效、督查督辦的作用,及時對發出的督辦指令開展應用成效評估和情報質量評估,對工作執行到位的,及時予以通報獎勵,對執行打折扣、選擇性執行甚至不作為、亂作為的,及時予以通報批評,按照相關紀律規定予以嚴肅追究。

先期指揮處置權是賦予情指中心對基層一線民警指揮權和對事件的先期處置權。涉及社會穩定的重大突發事件有別于日常工作,此時所發布的指令就是命令,應該被無條件執行,具有指揮權威性;要實現扁平化,實現點對點的指揮,減少指揮層級,能直接對基層執法人員發布指令,一步到一線執法單元或執法民警,具有先期絕對的指揮、調度、處置權。督察問效權是情指中心對機制運行中部門警種的考核和督查通報權力。情指中心對相關警種力量到位、職責落實、手段集成、措施落地等實行全流程督察評估工作,與督察部門共同進行責任倒查和問責追究,對成績突出單位和個人年終呈報政工部門給予表彰嘉獎,對破獲有影響案件、成功預防或處置重大敏感事件、抓獲重要逃犯中發揮關鍵作用的人員,實行同功同獎。

(二)著力推進監測預警系統的信息化

首先,要提高信息資源整合和開放共享程度。廳黨委從省級層面強力推動,充分發揮公安大數據優勢,統籌整合網上網下、技術人力等情報資源手段,打破部門和警種之間的信息壁壘,加強與政府部門、軍隊、武警及企事業單位的情報信息協作,全面匯聚整合警務基礎數據、前端感知數據、社會資源數據和互聯網數據。其次,要提高情報會商精度,健全每日常態研判、突出問題隨時研判、敏感節點專項研判、警情趨勢定期研判等機制,及時預警預防,做到早發現、早預警、早處置、早化解。最后,要提升情報研判深度,市級情指中心強化前瞻性、系統性、戰略性研判,在更高層次上服務黨委、政府決策。堅持研判預警機制不動搖,充分發揮綜合情報中心的龍頭引領作用,緊盯社會穩定、治安狀況等研判重點,堅持日分析、周研判、月會商研判機制。在實際工作中要準確把握不同層次的研判重點——綜合情報中心重點加強戰略性研判和區域性研判,突出“面”;專業警種側重專業化研判,突出“線”;派出所側重日常警情常態研判,突出“點”——使情報研判工作職責邊界清晰、任務重點明確。

(三)著力推進指揮體系的扁平化

按照“扁平化”指揮、“垂直式”用警、“點對點”調度要求,進一步健全完善快速高效的指揮處置機制,努力形成指揮精準、處置高效、合成順暢、保障有力的指揮調度格局,實現扁平化指揮向實戰化融合。一是加快應用暢通的通信體系,為“點對點”調度提供快速便捷支撐,確保一旦發生突發事件,能簡化指揮流程,快速調度處置,真正做到一呼百應,實現“叫得通、反應快”。二是加快情指決策能力建設,由每周值班局領導任指揮長,負責當日警情研判、指揮調度、協調部署,實現案事件警情第一時間接報、第一時間研判、第一時間調度處置,真正實現情報主導下的決策指揮。同時,賦予情報民警指揮職權、指揮民警情報查詢研判權限,實現一警多能,一崗多責,集情報與指揮于一身。三是加快實戰化保障體系建設,充分借助指揮調度平臺、警用地理信息系統、110接處警系統、高清視頻監控系統,對所有巡邏警車安裝車載衛星定位系統,適時掌握警用車輛分布位置信息,做到對警車“看得見”;應用數字集群對講機、警訊通等定位信息,做到對警力“看得見”;通過調取事發現場及周邊監控、無線圖傳等,查看事發現場、周邊地區、重點場所、要害部位以及民警的巡邏處警實時情況等視頻圖像,做到對現場“看得見”。確保一旦發生警情,立即就近調度、快速反應、及時處置。

(四)著力推進隊伍建設的專業化

要重塑民警理念,健全激勵機制,推動人才培養和隊伍建設工作。要在地方公安機關中加大情指警務機制改革重要價值意義的宣傳,引導廣大干警包括情指警務機制工作人員重新定位工作目標,加深對情指工作重要性的認同感和歸屬感。同時情指中心的人員管理可以考慮遵循“優進高出”的原則,把好入口關,提高進入標準,選拔優秀人員進入隊伍。一方面,要推動各級情指部門建立對專職化的指揮人員和情報分析人員長效培養機制,通過明確準入標準、配備數量和職級待遇,在情指部門中核定專門的干部職數,從而增強情指部門的吸引力,確保隊伍健康發展、良性循環。另一方面,還要進一步強化對情指中心的考核激勵保障力度,制定完善涵蓋全警的情指一體化考核獎勵制度,將考評結果與評先獎優相關聯,實現情報民警與實戰人員“同功同獎”,充分調動情報民警的工作積極性。加大情指一體化建設技戰法的總結提煉力度,及時總結典型技戰法,激發全警參與的積極性和主動性,為情報信息主導警務指揮工作深入、持續開展提供有力支撐。建立正常的人員流動機制,對表現突出的人員委以重任,增強崗位吸引力,促進隊伍建設實現螺旋式上升。

總之,新時代社會公共安全治理面臨許多新問題和新形勢,基層情指警務機制作為地方公安機關在社會公共安全治理方面改革的重要步驟和關鍵環節,任重而道遠。應緊密結合總體國家安全觀理論,在其指引下不斷發展完善,方能凸顯中國特色國家安全道路的優越性,更好地為中華民族偉大復興事業保駕護航。