醫養結合嵌入河南省社區居家養老的發展策略

李紅鋒,陳秋霖

(商丘醫學高等專科學校,河南 商丘 476100)

自從我國步入老齡化社會以來,老年人口數量逐年遞增,老齡化程度不斷加深,由此帶來的老齡問題不斷出現,人口老齡化已經成為當前我國社會面臨的突出問題之一。但是,我國對于老齡化問題的探索起步較晚,又因其政策制度、社會環境、家庭結構與思想觀念的特殊性,在應對人口老齡化問題時更具挑戰性。在人口老齡化趨勢日益嚴峻這一社會現實的直接影響下,人口空巢化、失能化、高齡化和少子化等社會問題隨之而來,老年人的健康問題愈加突出,老年人對醫療和護理的需求顯著增加[1]。2016年,習近平總書記指出,要構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系,更好滿足老年人養老服務需求。當前,國內養老方式主要有三種,即家庭養老、機構養老和社區養老。傳統的家庭養老面臨獨生子女家庭多、子女壓力和負擔大、與父母分開居住多等情況,獨居老人和空巢老人數量不斷增加,依靠子女長期照顧比較困難。高昂的建設成本和沉重的運營負擔給機構養老發展帶來了極大的制約,機構養老不符合我國當前的實際國情,只能作為一種輔助性的養老方式。社區居家養老兼有前兩種養老模式的主要優點,同時也較好地規避了二者的部分局限性——老年人既不需遠離家庭,又可以利用社區資源滿足各種養老服務需求,是對家庭養老和機構養老的有機整合。

一、河南社區居家養老存在的問題

(一)河南養老服務體系存在供需矛盾

河南是人口大省,同時也是老齡人口大省,老齡人口基數大,增長速度快,人口老齡化帶來的社會問題更加突出。2022年1月,河南省衛健委等五部門印發《關于進一步加強社區居家醫養結合服務工作的通知》(豫衛老齡〔2021〕7號),要求對健康養老的服務體系和服務機制進行進一步完善,對社區、居家、醫養結合的服務能力進行有效的提升。2022年8月,《河南省養老服務條例》發布,明確了社區居家養老和醫養結合服務的工作要求和責任單位。河南正采取一系列切實可行的措施積極應對人口老齡化趨勢,養老運營模式不斷創新,養老服務質量不斷提高,河南健康養老發展進入快車道。但是,如何基于健康老齡化理論、需要層次理論和社會嵌入理論,如何發揮政府主導作用,推動醫療資源與養老資源在社區層面的深度融合,從而建立和完善社區居家養老服務體系還需要深入探索。健康養老服務體系建設是一項復雜的系統工程,不是一蹴而就的事情,必須結合河南實際,堅持正確導向,把握原則,穩步推進。當前,河南養老服務體系仍存在居民養老消費意愿弱、養老商品服務供給與居民需求不匹配、醫養結合供需矛盾突出、服務隊伍素質低等問題,還需進一步完善和提升[2]。

(二)河南養老服務模式存在政策短板

黨的十九大提出,積極應對人口老齡化,推進醫養結合,加快老齡事業和產業發展。社區居家養老是老年人接受度較高的養老方式,醫養結合服務有效地把養老與醫療功能進行統一與融合,發展社區居家醫養結合服務是當前健康老齡化理念的重要體現。2016年,在河南發布《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的實施意見》后,全省各地創新性開展工作,醫養結合服務得到了快速發展。目前,河南醫養結合服務總體上還是處于發展初期,存在著許多影響發展的障礙性因素,亟須打通醫養融合的路徑,加速促進醫療衛生與健康的銜接整合。家庭養老作用的減弱和機構養老資源的缺失,使得社區居家養老成為我國緩解養老難題的重要途徑[3]。嵌入式社區居家養老基于上海這些年的實踐探索,是一種將居家養老、機構養老和社區養老有機融合所形成的一種養老模式[4]。這種養老模式以社區為載體,將老年人嵌入其所熟悉的社會關系網中,老年人的接受度高,有利于開展高質量、多樣化的養老服務,更切合河南老年人的實際需求。當前,河南老年人選擇居家養老方式居多,社區居家養老符合省情需要,社區居家醫養結合服務也越來越受到河南老年人的歡迎,但是醫養結合的供需失衡矛盾尚未解決,仍然制約著健康養老服務的發展。因此,規劃引導醫養結合嵌入河南省社區居家養老,動員社會力量,打通資源壁壘,優化體系建設,是推進社區居家醫養結合服務的關鍵。

二、河南社區居家養老研究現狀

(一)理論研究現狀

目前,對醫養結合嵌入河南省社區居家養老的研究并不多,多是討論河南省推進醫養結合的優勢和路徑的研究。河南中醫藥大學司富春在分析各種養老方式的利弊及中醫醫養結合發展的基礎上,提出了相應的政策建議[5]。河南師范大學陳秋霖提出,以養老機構為整合主體實現醫養結合,探索機構、社區、居家一體化融合發展的養老服務實現路徑。河南大學王佳提出,社區養老設施對老年人選擇養老方式有顯著影響,政府層面要加大養老服務人才培養力度,促進醫養結合和養教結合。河南省人民政府發展研究中心白玉提出,醫養結合工作需要因時因地進行細化研究和有序推進,打通醫養結合服務鏈需要進一步創新載體平臺,要統籌兼顧老年人的經濟問題與健康問題。河南大學王晗認為,要充分發揮政府的主導作用,通過對社區居家醫養結合模式進行統籌,建立一個綜合性的服務平臺,使社區居家的醫療和養老有機地融合在一起。河南城建學院趙超提出,要加大社區醫療建設力度,推動醫養結合專業人員隊伍建設,在醫養結合中引入更多的私人資本和社會力量[6]。鄭州大學朱琦指出,傳統的養老模式已無法及時高效地滿足老年人的需求,醫養結合發展面臨困境[7]。這些研究都非常關注和重視社區居家養老的醫養結合模式發展,對當前社區居家養老存在的主要問題進行了分析,對醫養結合養老服務體系建設中存在的主要障礙開展了研究,提出了一些建設性的對策和建議。但是,這些研究大多在探討醫療機構和養老機構兩大主體如何共享資源,而較少探討如何把社區作為醫養結合落地執行的平臺。

(二)實踐探索現狀

當前,河南省醫養結合實踐主要有醫療機構下沉到社區開展醫養結合探索,以及養老機構在其內部申請設立醫療機構兩種醫養結合養老模式。但是,由于醫療機構能提供的養老服務供給有限,養老機構又缺乏專業的醫療護理服務和人員保障,這兩種模式均不能較好適應當前河南的社會經濟發展。醫養結合的社區居家養老是在整合了醫療機構和養老機構服務優勢的基礎上,將原來的醫療服務交由社區醫療服務站提供,將養老服務交由社區養老服務中心承擔。因此,與以往的社區居家養老比較,其醫療服務將更具可及性,養老服務也更具專業化,從而可以厘清兩種服務主體服務方式的區別,為兩種服務主體建立標準,并為人社、民政、衛健等社會有關機構的政策完善奠定基礎。按照河南人的傳統習慣,居家養老和社區養老是河南大部分老年人樂于采取的養老方式,居家、社區化、醫養結合是河南正在探索的養老服務體系。然而,經過近幾年的探索,河南各地并沒有形成能夠有效地在全省范圍內推廣的養老服務模式,推進醫養結合養老服務體系還存在很多障礙。以醫養結合嵌入社區居家養老的服務模式遵循老年人的健康養老需求,有利于發揮政府、社會、家庭的多方協同作用,促使政府在做好資源整合、平臺建設、監管保障的同時,將更多的操作性工作和標準化實施工作交給社會,從而引導和調動社會力量的積極參與,促進河南社區居家養老服務體系的可持續發展。

三、河南省嵌入式養老的困境與歸因

(一)政策模糊:相關主體責任不清

河南省社區居家醫養結合服務的主體是基層醫療機構和養老機構,兩者分屬兩個服務范疇。由于我國的醫療體系和養老體系是分開的,老年工作以民政部門主管為主,而對社區居家養老服務實施指導的是老齡委,其具體的醫療衛生工作由衛生部門來開展,醫療資源和養老資源未能融通。目前,河南社區居家養老服務大多呈現醫養分離的狀況,服務范圍局限于日常生活照料,難以滿足老年人對醫療衛生服務的需求;醫養結合服務主體不明確,未能發揮政府、社會、家庭的多方協同作用。另外,因其涉及的部門較多,容易產生“多人管”“無人管”等問題。在生活照料、精神慰藉、疾病預防、醫療診治、康復護理和臨終關懷等服務內容的整合方面,責任主體不明確,養老服務質量不高,且一旦出現問題,各部門互相推諉,這既影響了政策的執行,也導致了管理費用的增加和各種資源的浪費。

(二)資金短缺:籌資渠道單一匱乏

醫養結合能否在社區居家養老中良性地嵌入,很大程度上依賴充足的資金投入。目前,河南省在醫養結合方面,主要依賴政府的資助,籌資渠道單一且經費不足。政府所提供的財政補貼,與社區居家醫養結合養老服務用于場所建設、人才引進、平臺建設所需要的資金相比,仍是杯水車薪,很難形成持續的保障性機制。此外,經費不足也不利于建立醫療養老信息資源共享平臺,如果兩者無法互通,將嚴重影響醫養結合服務質量。目前,河南省少數醫療機構依托全鏈式智慧醫養信息化服務平臺建設,與政府和學校建立了三方戰略合作關系,主導開展了醫養結合嵌入社區居家養老模式與規范化應用的探索。而大部分養老機構主要是依靠床位補貼、崗位補貼、稅收補貼、公建民營等方式維持運營,受到服務半徑、資金、場地、人力等方面的制約,無法有效地為社區老人提供多樣化的服務。

(三)醫護流失:培養和晉升機制不明

醫養結合的實施,離不開專職的全科醫生和專業的護士,這些醫護人員的服務內容涵蓋了老年人的疾病、身體保健、常見的老年病的治療診斷、老年健康管理以及失能患者的康復等。目前,河南省全科醫師的數量仍然很少,特別是農村的基本醫療資源嚴重不足。我國護理專業人才的數量和專業化程度已明顯落后于老齡化社會的發展。2020年,民政部提供的數據顯示,全國有200多萬老人入住在約4萬個養老院,而工作人員僅有37萬人,其中真正的護理員只有20多萬人,一個護理員平均要服務近10個老人。這些護理員大多數都在養老院工作,很少有人走進社區,為老年群體提供照顧[8]。同時,與養老服務相關的全科醫生和專業護理人員的培訓和晉升機制還不夠健全,沒有相應的職業資格等級認證體系作為支持。此外,薪酬低廉、工作煩瑣等問題,也是社區居家醫養人才隊伍建設的薄弱環節,導致醫護人員的大量流失。

四、河南省嵌入式養老的發展建議

(一)政府主導,加強籌資運營監督管理

在醫養結合嵌入社區居家養老服務的過程中,政府發揮著協調、管理和監督的作用。因此,開展嵌入式社區居家醫養結合服務,其效果與政府的積極引導密切相關。

1.完善嵌入式養老服務的政策體系

政府應該根據當地的實際情況,從明確醫養結合服務主體、探索建立“醫防康養”相融合服務模式、提升社區居家醫養結合服務水平等方面著手,制定地方立法,規范醫養結合嵌入社區居家養老的服務內容,在服務實施的具體細節上做出相應的規定,在服務行業標準上予以明確。同時,應配套出臺醫養結合嵌入社區居家養老服務中的有關政策和激勵機制,放寬社區養老機構的準入制度,簡化行政審批程序,開展從業服務人員培養培訓,提供各種稅收減免優惠,進一步放寬準入醫保定點范圍,充分發揮其支持作用。

2.明確政府及各部門的主體責任

政府以政策引導和財政扶持為主;有關民政部門建立協調和檢查程序;輔助政府部門監管醫養結合服務的政策執行及資金的運作,規范社區從業人員的日常服務行為;街道和社區主要負責對社區服務設施的建設進行監督,并將相應的養老服務政策落實到位,做好監督相關人員的服務工作,對相關人員的招聘、選拔、管理和培訓展開嚴格的監督,保證服務的標準化、規范化和高質量水平;第三方組織要做好各個環節的監管與考核評估工作。明確政府、社會和家庭的責任分工,進一步發揮三者在資源配置中的最大效能。

3.進一步做好社會資源的整合調動

對各類社會組織進行廣泛的宣傳和動員,讓他們能更好地發揮自己的作用,將相關社會資源都充分地調動起來,擴大為社區養老提供醫療服務的資金來源,并鼓勵國有資本、集體企業、民營企業以及其他各類社會力量投入到社區居家醫療和養老服務中去。充分發揮政策優勢,探索公私合營、公建民營、資金補貼等模式,鼓勵企業和個人等各類社會資金投入到社區養老服務領域,并通過銀行貸款渠道對其進行貸款。加大宣傳力度,積極創建“時間銀行”“養老積分”等服務模式,規范和健全社工、志愿者服務制度。

(二)社會參與,打通資源良性嵌入路徑

河南省嵌入式的社區居家養老醫養結合服務大多是以項目引領的方式進行建設的,在實際運行與發展中存在著蓄能不足、社會資本未能形成有效地導入與落地的實施機制等問題。為此,各地應不斷整合社會力量,打通和拓寬更穩定的資金進出渠道,為醫養結合嵌入社區居家養老服務項目的運行提供更堅實可靠的資金保障,鼓勵項目多元化發展。

1.提高吸納社會資本的積極性

對有意愿參與社區居家醫養結合養老服務的社會主體,要降低準入門檻,放松準入限制,要在招商引資行動方案中明確提出切實可行的稅收優惠政策。在工作計劃和資源分配等領域,提高社會組織的活動自主權。

2.主動激發社會組織的活躍性

發動社區黨群服務中心、養老協會、社會工作服務站等社會組織,發揮老年群體的帶頭作用,帶動周圍的老年人,讓他們主動關注醫養結合。與此同時,這些社會組織也可以參與到社區居家養老服務的建設中,從政策倡導、場所建設、專業服務、宣傳引導等方面給予支持。

3.有效引導社會服務的志愿化

社區應該積極選擇志愿者候選名單,強化對志愿者的登記注冊,并將其納入全國志愿者服務系統中。通過評估,最大限度地構建志愿者聯盟的協作網絡,在志愿者個體、志愿者組織等不同領域、不同主體之間,實現資源鏈接和合理分配,持續推動志愿者為當地社區提供醫養結合養老服務。

(三)隊伍優化,培養人才和提高待遇并舉

人才隊伍建設在河南省醫養結合嵌入社區居家養老服務中發揮著關鍵的作用。優化人才發展路徑,健全養老人才培養、使用、評價、激勵制度,多措并舉加強高技能養老人才隊伍建設。

1.建立健全專業人才激勵機制

鼓勵大學生到地方工作,對醫療、護理等相關專業的人才,要制定更合理的引進政策,為其后續的職業發展提供科學的職業規劃[9]。持續做好對養老人才的勞動保護,實施崗位補貼,一方面要提高與崗位相適應的工資標準,另一方面要優化工資結構,加強對獎金等福利待遇的設計和發放,確保養老服務人才“進得來”也“留得住”。

2.選拔配強專業人才下沉基層

定期組織選拔醫療康復護理相關專業人才,鼓勵其到基層社區開展教學工作,發揮“傳、幫、帶”作用,加速多梯隊人才隊伍發展壯大,開展試點社區醫生和養老護理人員片區輪流巡診制度,讓醫養服務變得更為方便、高效。這在短期內能夠緩解該行業專業人才發展受阻的不良局面,迅速壯大醫療康復護理專業人才隊伍。養老服務人才供給不僅要實現量的增長,還要推動質的提升,確保養老專業人才“下得去”也“用得上”。

3.大力培育健康養老相關人才

發揮高職院校培養人才主渠道作用,加強與醫療護理、物業、家政等關聯行業合作,鼓勵高等職業院校和技能培訓學校整合健康養老相關資源,增設有關專業,加強對養老服務相關的醫療、康復、護理、心理、藥品、營養等學科或課程人才的培養,擴大養老服務人才供給。重視對在崗護理人員的繼續教育,提高其業務素質,與有針對性的培訓相結合,提高其管理水平,持續健全養老服務人才培養體系,確保養老事業和產業人才“供得上”也“干得好”。

五、結語

推進醫養結合是優化老年健康和養老服務供給的重要舉措,是積極應對人口老齡化、增強老年人獲得感和滿意度的重要途徑。醫養結合嵌入社區居家養老能夠滿足社區老年人個性化、多樣化、精細化的養老服務需求,但是也面臨健康養老服務供給不平衡、不充分等問題。近年來,河南老齡化發展態勢迅猛、形勢嚴峻,這就要求河南要立足省情,不斷總結醫養結合實施過程中的經驗教訓,堅持問題導向,加強多方協同,破解銜接難題,優化發展策略,切實增強社區居家醫養結合服務能力。