國有企業境外投資審計監督現狀及改進對策研究

龔雨婷

摘? ?要：國有企業對外投資是指國有企業利用其資產對境外其他經濟主體進行投資，這一經濟活動的目的是擴大市場規模、尋求先進技術、增強競爭優勢、獲取協同效應。通過對歷年《中國對外直接投資統計公報》進行分析，發現國有企業境外投資過程中存在未能實現全覆蓋、審計成果轉化不足等審計問題，并提出針對性的改進對策，以期幫助國有企業在對外投資過程中規范投資行為，避免國有資產流失海外。加強境外審計對于維護國有資產安全能起到監督保障的作用。

關鍵詞：國有企業；境外投資；審計監督

中圖分類號：F239? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）07-0132-03

一、研究背景

對外投資是指企業利用自身現有資源對境外經濟主體進行投資以期賺取投資收益的一項經濟活動。根據其投資方式可以分為直接投資和間接投資，根據投資主體不同可分為國有企業對外投資和民營企業對外投資。近年來，從“一帶一路”倡議的提出到國內國際雙循環新發展格局的構建，均表現出了我國政府對企業開展“走出去”的大力支持。在政府牽頭下越來越多的企業加入到對外投資的隊伍中，我國海外資產規模正逐漸擴大。

國有企業作為我國優秀企業的代表，在國家的背書下擁有雄厚的資金實力，成為我國企業“走出去”的主力軍。對外投資能夠提高國有企業的資源配置效率、國際影響力以及盈利能力。但國有企業境外投資面臨的風險復雜多樣，包括政治風險、法律與合規風險、內部控制風險等，而國有企業對外投資審計能夠起到規范投資行為的監督作用，為預防和避免國有資產流失海外，必須重視對外投資審計工作。

二、國有企業境外投資概況

（一）國有企業境外投資總體情況

《2021年度中國對外直接投資統計公報》（下稱《公報》）顯示，2021年我國對外直接投資保持了總體活躍的態勢，中國對外直接投資流量1 788.2億美元，比上年增長16.3%。①與此同時，中國投資“一帶一路”的增速也在穩步提升。

通過對歷年來《公報》的數據總結發現，1978年改革開放以來引領了大批國有企業開展對外直接投資，隨著現代化進程和經濟全球化的推進，國有企業直接對外投資逐漸形成了多元化的特點。2013年“一帶一路”倡議提出后，國有企業境外投資勢頭更是突飛猛進，于2015年首次達到峰值。國有企業境外投資金額基數龐大，投資事件不勝枚舉，投資失敗的案例自然也屢見不鮮，這一現象導致國有企業對外投資的主體開始反思投資過程中存在的問題，吸取失敗教訓后向高質量投資的方向轉變。2016年之后，由于受到被投資企業國家貿易保護政策的影響，國有企業對外投資事件發生數量銳減后趨于平穩。新形勢下，黨中央提出了構建國內國際雙循環的新發展格局，國有企業境外投資迎來新的發展機遇。

世界經濟正呈現疲軟的態勢，但商務部等部門圍繞國內國際雙循環的新發展格局，大力推進對外投資改革發展，鼓勵資本雄厚、信譽良好的企業積極參與到國際競爭與合作中去。從長期來看，國有企業對外投資將呈現平穩有序、健康積極的發展態勢。

（二）國有企業境外投資風險

1.境外風險。國有企業境外投資風險種類繁多，總結為以下四點。一是政治風險，目前單邊主義、保護主義抬頭，國有企業信譽的獨特性使其難以通過外商投資審查，導致投資項目存在被擱置的風險。不僅如此，國有企業投資規模相對較大，加之以政府背書反而更容易遭到投資主體國家層面的抵制。二是財務風險，境外融資成本高、風險高、利率波動強。由于投資規模巨大，國內外會計政策和納稅規定的差異，給國有企業帶來了巨大的財務風險。三是整合風險，國有企業境外投資運作需要將相關資源與被投資方資源進行整合，文化差異、用工差異、經營差異很容易在資源整合時成為阻力，難以實現協同效應。四是退出風險，國有企業境外投資分為正常退出和非正常退出兩種模式，其中非正常退出存在退出資金能否順利匯回的問題。

2.境內風險。國有企業境外投資的境內風險主要有二。一方面，國有企業由于資金雄厚，在對外投資時往往傾向于規模較大的項目，而目前仍有較多國有企業存在“內部人控制”的問題，這一問題會導致國有資產對外投資效率低下甚至加速流失。另一方面，境外投資存在空間和資源雙重分割的特點，這對于靠決策牟取主要收益的境外投資來說存在巨大風險，內部人控制會弱化公司治理結構，增加境外投資決策的不確定性，對范圍經濟存在負面影響。

三、國有企業境外投資審計內容

（一）合法合規問題

國有企業投資活動的開展需要經過一定的審批流程，涉及境外投資時的審批流程相對更加復雜與嚴格。首先，對外投資審計可以審查投資活動是否符合國家各項方針政策、是否符合公司自身發展戰略、是否遵從公司內部規章制度與管理流程。其次，對外投資審計可以審查投資活動是否符合我國法律法規政策，與被投資企業所在國家的法律法規是否存在差異以及如何調整以適應雙方法律法規。最后，對外投資審計可以審查投資活動是否存在惡意轉移國有資產等損害國家利益的問題，這是國有企業對外投資活動合法合規的第一道保障，也是國有資產的安全鎖。

（二）經濟效益問題

對外投資審計的經濟效益審計貫穿投資活動的全過程。投資項目開始前，對外投資審計對投資活動的各項成本預算表進行審計，規避不合理的開支，減少資源浪費；投資項目開始后，對外投資審計對投資活動的各項實際發生費用與預算費用進行對比，對其中差額較大的項目進行動態調整，在達成投資目的的基礎上縮減不必要的開銷；投資項目完成后，對收益與產出進行測算，保證投資效率，對于投資中出現偏差的環節，幫助落實到責任人，并提出切實可行的改進建議。后續跟蹤審計對于糾正和消除不利影響具有重要的監督意義。

四、國有企業境外投資審計存在的問題

《公報》顯示，中國對外投資者類別多種多樣，從行業屬性來劃分，制造業企業是對外投資的主體，占總對外投資企業的30%以上。中國對外投資企業在遍布全球80%的國家累計設立了超4.5萬余家企業，被投資主體主要分布于批發和零售業、制造業以及租賃和商務服務業。正因如此，國有企業境外投資存在的審計問題也呈現多樣化和復雜化的發展趨勢。

（一）審計未實現全覆蓋

“審計全覆蓋”這一概念于《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）中首次被提出。國有企業審計未能實現全覆蓋主要體現在以下三個方面。第一，地理位置對審計資源存在限制。境外審計主要在海外地區開展，審計人員與對接人員溝通受到時差、地域間隔等因素的影響，溝通效率低下，信息存在失真的風險。境外審計費用較高，審計人員難以真正實現境外現場審計，審計主體受到經費限制，審計工作的質量難以保證。第二，缺少權威性審計機構。由于缺少專門機構的監管，大量國有企業對外投資長期脫離監管。第三，審計內容單一。目前國有企業境外投資很少進行全面審計，大多以專項審計或依托經濟責任開展的延伸審計進行，審計的重點內容限于財務收支審計中的會計處理問題和重大決策相關內容，對項目投資運營和內部控制方面缺少關注。

（二）法律法規有待完善

首先，境外法律法規對國有企業境外投資審計存在限制。由于境外法律法規與我國法律法規差別較大，會計準則和審計準則亦存在差距，導致國有企業開展境外投資審計工作時受到限制。一些離岸地區為防止商業信息外泄，出臺了嚴格的防控措施，不僅導致審計取證工作難以順利開展，還致使審計無法實現全覆蓋。審計機構對國有企業在境外投資設立的子公司審計時，必須嚴格遵守當地法律法規，難以獲取完整財務數據，審計工作寸步難行。

同時，境內審計領域法律法規有待完善。我國最早于1990年頒布的《機電部駐境外企業資產、財務管理暫行辦法》（機電部電經（1990）第505號）中首次要求對境外投資的國有企業提供審計報告，相關法律法規的出臺整體起步較晚，導致現有的法律法規仍未能跟上境外投資審計的步伐。我國目前出臺的審計相關法律法規聚焦于境內審計，且審計機構大多為開展境內審計設立，在國有企業境外投資審計方面缺少足夠的法律法規支持以及審計機構統籌。

（三）審計成果轉化不足

從內部成果來看，審計機關或事務所由于時間緊、任務重等原因，部分審計人員在項目結束后對具體項目的分析研究等方面投入不夠。部分審計人員思維觀念陳舊，知識結構不成體系，概括歸納能力不高，分析研判能力不強，不能很好地透過現象看本質，導致審計報告不得要領。同時，審計人員在對境外投資項目進行審計時，針對審計中發現的問題總是按部就班，缺乏前瞻性和創新性。

從外部成果來看，審計機關未能與被審計單位的內審部門形成資源共享，導致審計成果開發運用缺乏連續性和保障性。在開展國有企業境外投資審計的過程中，我們可以發現，被審計對象往往認為審計的目的是為了揭露現有問題，從而忽略了審計能起到的風險防范作用，以致審計成果在利用上大打折扣。

五、國有企業境外投資審計監督改進對策

（一）推進審計全面覆蓋，助力監督不留死角

第一，從嚴問責，確保問題不反彈。將被審計單位的主要責任人視為審計問題整改的負責人，使其充分發揮管理人的職能，對于不按期整改、虛假整改以及拒不整改并造成重大損失的企業主要責任人，要嚴肅追究責任。對審計發現的重大問題，因整改不力致使問題反彈的，應對企業的主要責任人啟動質詢等問責程序，采用強硬的手腕，從源頭上杜絕屢審屢犯的問題。同時，建議將企業審計結果及其整改情況作為考核、獎懲的重要標準。

第二，建章立制，確保審計無死角。目前，國有企業境外投資審計內部審計制度不完善，外部審計監管不全面。國有企業要重視內部審計，加快腳步建立健全內部審計制度。國有企業不應只將審計視野停留在財務收支審計上，要開展包括經濟效益審計在內的全面審計，對企業經濟活動的效率性進行審核分析。國家要建立健全審計法律法規，將所有國有企業境外投資項目納入審計范圍，拓展審計監督的廣度和深度，消除審計盲區，做到應審盡審，充分發揮審計在監督體系中的重要作用。同時要充分發揚“治已病，防未病”的審計價值觀，避免在投資失敗后才進行審計。

（二）完善審計法律法規，聚焦管理薄弱環節

第一，建章立制，深化機制重長效。審計法律規范是由國家制定或認可的、調整審計監督活動的、體現在不同級次法律法規中的行為準則，為審計工作的開展提供了依據和保障。為了改變我國境外投資審計立法的滯后性，國家立法機關應進一步明確審計法定的職權范圍，并將審計機關的職責和權限，在立足于財務收支領域的基礎上擴大到國家重大政策落實、資源合理配置、重大事項跟蹤審計等領域，不僅要重視財務審計，更要重視非財務審計。

第二，合理確定審計模式。審計取證模式是審計導向性的目的、范圍、方法等要素的組合。從世界審計發展看，審計模式經歷了賬項基礎審計、制度基礎審計和風險基礎審計的發展演變。自1983年我國審計機關成立以來，審計工作長期處于一個探索和不斷規范的過程，理論界對審計模式探討得不夠充分，有關法律規范也沒有統一明確的規定。因此，我國國有企業境外投資審計模式的定位應立足世界經濟狀況和審計實踐，在充分考慮審計環境和審計工作條件的基礎上確定，積極通過有關法規和審計條件的不斷完善，發展并推廣我國對外投資審計模式。

（三）關注審計資源整合，加大成果轉化力度

第一，關注內部審計與外部審計的資源整合，提升審計成果轉化率。被審計國有企業內部應建立審計成果備案制度，為企業進行自我糾錯改正提供支持。同時，審計機關應要求被審單位對其審計成果在當地審計機關備案，對其內部的審計成果備案形成有效補充。第二，國有企業要加大審計整改力度、健全整改考核機制，提高問題整改率。國有企業應完善審計整改工作的條例制度，將整改效果與相關負責人績效考評相關聯，對于失職瀆職者，依照法律法規處置，減少被審計單位“屢審屢犯”現象，節約審計資源。

六、結束語

國有企業是“一帶一路”倡議的受益者，隨著基礎設施的建設和互聯互通程度的加深，其業務量正逐年提升，海外影響力正逐漸擴大，加強境外審計對于維護國有資產的安全起到監督保障的作用。目前境外國有資產審計仍面臨未能實現全覆蓋、審計成果轉化不足等問題。要充分發揮審計的監管作用，將境外投資整體納入視野，高效快速實現審計全覆蓋。

參考文獻：

[1]? ?羅夢迪，于佳怡.國有企業境外投資審計研究[J].合作經濟與科技，2021（14）：152-153.

[2]? ?鄭國洪，徐婭麗，黃冠華.中央企業境外投資業務審計優化研究：基于歷年審計公告的分析[J].會計之友，2021（8）：52-57.

[3]? ?謝時研.“雙循環”戰略背景下的企業境外投資行政審批制度改革：基于系統科學維度的審視[J].中共山西省委黨校學報，2021，44（6）：64-69.

[4]? ?林博.“一帶一路”背景下國有企業境外投資的審計研究[J].中國產經，2020（14）：99-100.

[責任編輯? ?立? ?夏]