紀檢監察制度變遷對反腐績效的影響＊
——基于黨的十八大前后的比較分析

劉博 何增科

提 要：制度是反腐利劍，反腐敗關鍵在于制度。深化黨和國家監督體制改革背景下，紀檢監察制度變遷如何影響反腐績效？學界對此尚無定論。探索紀檢監察制度變遷與反腐績效之間的影響機理具有現實意義。采用比較分析法，以黨的十八大為分析節點，對比十八大前后紀檢監察制度與反腐績效的變化情況以明確關聯對象，以腐敗懲治為切入點，通過分析紀檢監察制度變遷的階段性成果在腐敗懲治的發現、調查、懲處階段發揮了何種作用，進而如何影響腐敗發現率、查處率、懲處力度，來剖析二者之間的內在關聯。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業發展戰略高度出發，不斷推進黨的自我革命，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，構建了全面從嚴治黨體系，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。新時代10 多年來，作出了黨和國家監督體制改革重大決策部署，全面推進“三不一體”建設，不斷完善黨的自我革命制度規范體系，將制度優勢轉化為制度效能，充分發揮制度反腐利劍作用。在黨中央的堅強領導下，我國反腐敗總體形勢不斷好轉，人民群眾的滿意率、獲得感、幸福感不斷增強，贏得了黨心、民心。2013 年1 月22 日，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“我們也要清醒地看到，當前一些領域消極腐敗現象仍然易發多發，一些重大違紀違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，人民群眾還有許多不滿意的地方。”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014 年版，第385-386 頁。2017 年10 月18 日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。”①習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67 頁。2022 年10 月16 日，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年版，第14 頁。2024 年1 月8 日，二十屆中央紀委三次全會上強調，“經過新時代十年堅持不懈的強力反腐，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴峻復雜”③《習近平在二十屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調：深入推進黨的自我革命，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰持久戰》，新華網，2024 年1 月8 日。。如今，反腐敗壓倒性態勢已經形成并鞏固發展，這離不開紀檢監察機關在反腐敗斗爭中發揮的重要作用，離不開紀檢監察體制、機制和制度的不斷完善。基于此，深入研究紀檢監察制度現代化進程中對反腐績效的影響機理，不僅可以從微觀層面觀察紀檢監察制度變遷產生的具體影響，更有利于創新紀檢監察制度變遷與反腐績效的研究思路，深刻理解中國特色反腐敗戰略體系的內涵。

一、問題的提出與文獻綜述

紀檢監察體制改革是黨和國家監督制度改革的頂層設計，紀檢監察體制改革的方向是推動紀檢監察制度的現代化，制度建設是反腐敗的治本之策，反腐敗核心在制度。當前，學界關于我國紀檢監察制度變遷展開了深入探究。從宏觀層面，以歷史制度主義視角分析我國紀檢監察制度變遷的不同階段，④參見董思遙、杜志遠：《歷史制度主義視角下我國監察制度的變遷》，《法制與社會》，2018 年第23 期；參見徐海燕：《國家監察體制改革:歷史進程與制度創新》，《學習論壇》，2017 年第8 期。指出國家紀檢監察制度改革遵循懲防并舉、突出主責主業的改革基本思路，⑤參見郭世杰:《監察制度改革的基本思路與根本遵循》，《河南社會科學》，2021 年第8 期。體現了先總后分的立法邏輯，⑥參見劉峰銘：《國家監察體制改革背景下行政監察制度的轉型》，《湖北社會科學》，2017 年第7 期。在《憲法》的法律框架下以《監察法》為具體實施的法律依據，做好執紀與執法之間的銜接；⑦參見謝超：《〈監察法〉對中國特色反腐敗工作的法治影響》，《法學雜志》，2018 年第5 期；參見張杰：《〈監察法〉適用中的重要問題》，《法學》，2018 年第6 期。在微觀層面，設置獨立性的監察委員會，⑧參見徐漢明：《國家監察權的屬性探究》，《法學評論》，2018 年第1 期；參見雷磊、劉雪利：《國家監察機關的設置模式:基于“獨立性”的比較研究》，《北京行政學院學報》，2017 年第6 期。從制度反腐視角分析紀檢監察機關的獨特作用，⑨參見王保民、祁琦媛：《從制度反腐看國家監察委員會的設立》，《北京行政學院學報》，2017 年第3 期。選用高素質的監察官，⑩參見陳光斌：《監察官職業倫理:概念、淵源和內容》，《法學評論》，2020 年第5 期。注重授權與監督之間的平衡。經過一段時間的努力，紀檢監察體制改革已經顯示多方成效，?參見滕明政：《十八大以來國家監察體制改革的四大進展》，《科學社會主義》，2019 年第3 期。反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成，反腐敗勝利成果全面鞏固。

新時代新征程，如何鞏固反腐敗斗爭成果，繼續推進反腐進程，評估反腐績效，采取有效的反腐敗策略尤為重要。倪星和孫宗鋒認為，文化環境、政府反腐績效、制度安排與公眾反腐敗意愿之間存在密切關聯。?參見倪星、孫宗鋒：《政府反腐敗力度與公眾清廉感知:差異及解釋——基于G 省的實證分析》，《政治學研究》，2015 年第1 期。過勇和宋偉從反腐敗投入、工作機制、廉潔教育、腐敗懲治和預防、權力監督、反腐敗成效等指標評估反腐敗績效。①參見倪星、孫宗鋒：《政府反腐敗力度與公眾清廉感知:差異及解釋——基于G 省的實證分析》，《政治學研究》，2015 年第1 期。參見過勇、宋偉：《腐敗測量:基于腐敗、反腐敗與風險的視角》，《公共行政評論》，2016 年第3 期。Quah 從反腐敗立法、人員、資源、機構、法律等角度論述反腐敗改革成功的滿足條件。②Jon S.T.Quah,''Singapore's success in combating corruption: lessons for policy makers,''Asian Education and Development Studies,VOL.6,2017,pp.263-274.誠然，理論分析是反腐敗實踐的行動指南，新加坡、中國香港的反腐實踐蘊藏著深刻的反腐經驗，③參見何增科：《新加坡反腐敗的經驗》，《國外理論動態》，1993 年第28 期；參見公婷、楊麗天晴、肖漢宇：《何謂反腐敗的成功?——理論與實踐》，《廉政學研究》，2018 年第1 期。應結合我國的實際環境，構建有中國特色的反腐敗機構與體制，④參見任建明：《提高反腐倡廉的科學化水平》，《理論視野》，2010 年第4 期。保障反腐敗的有效性和可持續性。

總之，當前研究集中于對紀檢監察制度改革的宏觀歷史總結與微觀內容論述，以當前紀檢監察制度改革的具體問題、環節進行深度剖析，很少選取中觀時間維度分析紀檢監察制度變遷的歷程和特點。同時，反腐績效研究以評估類和條件類居多，注重績效產生的后端研究。將紀檢監察制度變遷與反腐績效相結合，探尋二者內在關系的研究較少。根據諾斯的制度變遷理論，經濟制度決定經濟績效，制度與績效之間存在必然聯系，為研究提供了方法論；習近平總書記關于黨的自我革命戰略思想、關于完善黨的自我革命制度規范體系的重要論述以及關于黨和國家監督體制改革的重要論述蘊含著反腐敗的治本之策，搭建了紀檢監察制度與反腐績效之間的連接橋梁，為研究提供了理論與現實依據。為此，應深入研究紀檢監察制度變遷如何影響反腐績效。

紀檢監察制度變遷需置于時間跨度下觀察，以黨的十八大為分析節點，比較十八大前后紀檢監察制度變遷的具體情況；以2007 年至2017 年期間腐敗行為的發現率、查處率、懲處力度和群眾滿意度來反映反腐績效；以腐敗懲治為關聯點，通過分析紀檢監察制度變遷在腐敗懲治的發現、調查、懲處階段發揮了何種作用及如何影響反腐績效的變化，進而得出紀檢監察制度變遷對反腐績效的影響機理。

二、我國紀檢監察制度變遷的階段性成果分析

制度是一系列塑造人們互動行為的規則及其實施機制。在改革開放以來的中國語境中，制度通常包括根本制度以及體制機制兩大部分。根本制度或基本制度需要加以堅持，具體的體制機制則屬于改革和完善的對象。⑤參見何增科：《從黨治國家到政黨政府——深化黨和國家領導體制改革問題研究》，《復旦政治學評論》，2016 年第2 期。我國紀檢監察體制改革正是體現了這一點。習近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學習時強調：“持續深化國家監察體制改革，推進反腐敗工作法治化規范化。”⑥《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調：持續深化國家監察體制改革，推進反腐敗工作法治化規范化》，新華網，2018 年12 月14 日。黨的十八大以來，我國將紀檢監察體制改革作為全面從嚴治黨與全面深化改革的重要抓手，提供了研究制度變遷的環境基礎。以黨的十八大作為分析節點，從紀檢監察的制度基礎、領導體制、機構權限、工作機制等方面分析紀檢監察制度變遷的具體情況。

（一）紀檢監察的制度基礎更加完善

新中國成立后，為加強紀檢監察制度建設，先后出臺了《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《關于成立中央及各級黨的紀律監察委員會的決定》，在全國范圍內確立了黨內紀檢監察制度，設立人民監察委員會和各級黨的紀律檢查委員會。其后，又設立黨的監察委員會，撤銷監察部，加強黨的紀律監督工作和加大懲治違法亂紀行為的力度。改革開放之后，紀檢監察機構的重建工作開啟，黨的紀律檢查機關和監察部分別恢復設立，并于1993 年合署辦公，為黨的十八大之后創新型的合署辦公形式奠定了前期基礎。由此可見，黨的十八大之前紀檢監察制度經過了初創——完善——發展等階段，多為開創性、界定性、基礎性制度，紀檢監察的制度架構正在逐漸清晰。

在黨的法規制度層面，制定、修訂、完善了一系列制度。在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面會上，習近平總書記斬釘截鐵地提出：“打鐵還需自身硬。我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題。”①《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社，2015 年版，第29 頁。由此，我們黨全面加強黨內法規制度建設，不斷推進依規治黨。黨的十八大以來，黨中央全面清理黨內法規，持續完善黨內法規制度，以制度規范權力配置和運行過程，把權力關進制度的籠子。《中國共產黨巡視工作條例》以黨內法規形式明確提出落實全面從嚴治黨“兩個責任”要求；《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，從正面倡導和負面清單角度對全黨提出高標準和守底線的要求；《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，全面提高了黨內政治生活和黨內監督的制度化、程序化水平；《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，全面梳理整合監督執紀相關制度，健全內控機制。這一系列黨內法規制度為持續推進全面從嚴治黨提供了有力的制度保障，②參見劉金程：《依規治黨:從“不敢腐”到“不能腐”》，《人民論壇》，2017 年第6 期。為黨內加強監督、執紀、問責奠定了堅實基礎。

在國家法律層面，通過《憲法》修正案正式確立監察委員會的憲法地位，使其于憲有據。隨后，《中華人民共和國監察法》審議通過，織密了中國特色反腐敗法網。以《憲法》和《監察法》為依據制定《監察官法》。為落實憲法有關規定，做好與監察法的銜接，對現行《刑事訴訟法》作出修改。調整了人民檢察院偵查職權，在涉及監察體制改革的銜接部分，對監察機關調查終結將案件移送到檢察院進行審查起訴環節涉及的程序性機制作出銜接規定。從《行政監察法》走向《國家監察法》，監察機關的監察范圍擴大，監察對象全覆蓋得以實現，監察機關法律制度的實踐應用性增強。

（二）紀檢監察的領導體制更加科學合理

從黨的紀檢體制變遷來看，1949 年，全國范圍內確立黨內紀檢制度時紀委只是隸屬于各級黨委之下的一個工作部門。1950 年2 月，《中共中央關于各級黨的紀律檢查委員會與黨委關系的指示》明確了上級紀委在工作、業務上對下級紀委的指導關系，但各級紀委直接在各級黨委的領導下工作，很難對同級黨委開展有效監督。③參見馮新舟：《新時代紀檢監察制度建設路徑探析》，《理論視野》，2022 年第3 期。1955 年3 月，《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》決定建立黨的各級監察委員會，實行垂直領導。中央監委可以查處黨組織和黨員違犯黨紀國法的案件。1982 年，黨的十二大黨章規定各級紀委由相應的黨的代表大會選舉產生，規定了雙重領導體制，紀委受同級黨委和上級紀委領導，向上級紀委報告工作。在實際運行中，上級紀委與同級黨委的領導權限劃分不明確，且在紀委領導干部配備上對監督客體依賴性較高。①參見宗婷婷：《新時代紀檢監察合署辦公制度的構建:核心問題與實踐路徑》，《北京聯合大學學報》（人文社會科學版），2019 年第2 期。

從監察體制變遷來看，1949 年9 月，人民監察委員會得以設立，其機關地位介于政務院與部、會、院、署、行之間。一方面受政務院領導；另一方面，受其所屬的指導委員會的領導。1959 年4 月，地方各級政府的監察機構與黨的監委合并，中央監察機構因撤銷不再履行其職責。1986 年12 月，第六屆全國人大常委會決定恢復并確立國家行政監察體制，設立監察部，隸屬國務院。1993 年，黨中央、國務院決定中央和各級紀委和監察機構合署辦公，由一套工作機構履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能。在法律層面兩個機構仍然并存，分屬兩個序列，在實際運行中卻存在諸多問題，難以發揮監察實效。

在十八屆中央紀委五次全會上，習近平總書記就做好黨風廉政建設和反腐敗工作提出四點要求。他指出，“深化黨的紀律檢查體制改革，加強制度創新，強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處”②《習近平在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調：深化改革鞏固成果積極拓展，不斷把反腐敗斗爭引向深入》，新華網，2015 年1 月13 日。。黨的十八大以來，黨和國家監督體制改革逐步推進，在紀檢領導體制中明確“三個為主”：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主；紀委書記履職考核以上級紀委為主。紀檢領導體制的規范化、具體化、法治化，使紀檢機關在人事任免、案件管理、調查審查等工作內容上的執行性加強。《監察法》規定，地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會負責并接受其監督，監察機關接受同級黨委和上級監委紀委的領導。其責任機制由傳統行政監察序列下以政府和上級監察機關為領導的雙重負責制，轉向下級監察機關對上級監察機關負責的垂直領導體制，保證了黨對反腐敗工作的集中統一領導，促進了黨內監督與國家監察之間的有機融合。

（三）紀檢監察機構的獨立性、權威性有所增強

紀檢監察制度改革以機構的結構性改革和功能性改革為依托，機構是制度研究的一個領域。紀檢監察機構的獨立性和權威性可從組織結構、資源配置、權力運作等角度進行分析。③參見徐雷、李健、趙豐義：《紀委的獨立性與廉潔性影響了反腐力度嗎？》，《上海財經大學學報》，2018 年第1 期。黨的十八大之前，紀檢監察合署辦公在實際運行中是由一個單位負責具體的工作，行政監察機關實際履責效果受到中央紀委常委的分管與制約。另外，行政監察機關隸屬于行政序列之下，監察專員的人事和財務關系設于被監察對象之下，行政監察機關與其他國家機關之間的職責邊界不清晰，對人大、政協、兩院及其公務員的監督缺乏正當性。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”④習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年版，第67-68 頁。黨的十八大之后，隨著紀檢監察體制改革的推進，紀檢監察機關在組織結構上，既加強了黨內監督，又加強了國家監察。監察機關與行政、審判、檢察機關之間關系明晰，互不隸屬，相互監督。將傳統的行政監察權從行政機關脫離，上升至國家權力層面，形成一府一委兩院的新型權力格局。在人員配備上，設置監察委員會后，通過權力整合充實權力資源，與權力整合相對應的工作人員有序進行轉隸。按照人崗相適原則，共劃轉編制6.1 萬個、轉隸干部4.5 萬人，大大增強了監督執紀問責力量。①參見《開啟黨和國家反腐敗工作新篇章——深化國家監察體制改革一年掃描》，中央紀委國家監委網站，2019 年3 月1 日。在權力運作上，監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，不會因各級領導人的看法及其他機關的干擾而隨意改變反腐敗的節奏和力度。

在機構權威性方面，國家監察委員會作為國家行使監察權的專責機關，由全國人民代表大會產生，在最高立法層面通過權力合法化的儀式予以確定。《憲法》規定各級監察委員會是國家監察機關，確認了監察權的憲法地位及其與其他國家權力結構關系的基本模式。監察機關的權力整合了行政監察權和行政預防權、貪污賄賂犯罪偵查權、瀆職犯罪偵查權、職務犯罪預防權等5 項權力，形成了權力合力。全國人大常委會以決定方式賦予國家監察委員會監察法規制定權，具有理論及實踐層面的合理性基礎。在賦權的同時更加注重權力運行的規范化和專業化，紀檢監察機關逐步落實“轉職能、轉方式、轉作風”工作要求，聚焦主責主業，明確職責分工和邊界。全國范圍內四級監察委員會的產生，對所有行使公權力的公職人員進行全面監督，依法履行監督、調查、處置職責。增強了監察權實施的適用性和靈活性，提高了監察機關的辦事效率。

（四）紀檢監察的工作機制更加科學化、規范化

黨的十八大之前，反腐敗機構力量相對分散，黨的紀律檢查機關、檢察院的反貪反瀆部門、行政系統內部的行政監察機構，以及行政機關內部的審計部門和預防腐敗機關均握有反腐敗職權，分散型職能架構造成了反腐體制的低效乏力。黨內監督機構與行政監察機關在1993 年合署辦公時都保留了自己獨立的組織部門，在組織機構、職能、人員編制上融合的程度不高。在紀檢監察的履職過程中，行政監察的范圍僅限于國家行政機關及其內部人員，國有企事業單位、公辦學校、醫院等掌握公共資源的管理人員在行政監察和黨內紀檢范圍內并未涵蓋，存在監督空白。同時，行政監察力量薄弱，并未從頂層設計層面明確監察權和監察機關在國家治理體系和機構格局中的地位，監察權置于行政權之中，獨立性缺乏保障。行政監察機關職能過窄，在監察手段、監察范圍、監察程序方面存在諸多不足，監察工作受到多方限制。②參見羅星、白平浩：《新時代黨內監督與國家監察相統一的三維分析》，《理論視野》，2020 年第4 期。黨紀與國法的關系并未理順，紀檢監察機關內部及外部的紀法銜接機制不暢，先法后紀現象時有發生，黨員違紀問責不受重視，查辦職務犯罪有人管，職務違法無人問，造成了紀法之間的空白地帶。

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話時強調：“紀委監委要發揮好在黨和國家監督體系中的作用，一體推動、落實紀檢監察體制改革各項任務。”③《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第549 頁。黨的十八大以來，明確紀委“監督、執紀、問責”的職責定位，監委“監督、調查、處置”的職責定位。堅持黨對反腐敗工作和黨風廉政建設的統一領導，整合原有分散的反腐敗職權，擴大監察范圍，全面覆蓋國家機關及其公務人員。厘清黨內法規，建章立制，強化自我監督和外部約束，在憲法框架下創新性實施紀檢監察合署辦公。在組織結構上，新設立的監察委員會不設立黨組，監委在本質上就是黨的工作機構，監委的實體機構、人員編制一般列入紀委機構之中，不用單獨占有編制。紀委書記、副書記兼任監委主任、副主任，監委成員除原轉隸人員外還包括部分紀委成員，使合署辦公后的工作人員大多具有雙重身份，更好履行雙重職責。紀委監委職能具有高度的協同性，共同聚焦“監督”職責，在一個程序框架內進行線索處置、初步核查、立案審查調查等步驟，實現黨統一領導下的狹義政治系統與行政系統的共振效應，實現了黨紀處分、政紀處分、刑事處分的有序銜接。充分彰顯了制度優勢，增強了制度效能。①參見秦前紅、李世豪：《紀監互融的可能與限度》，《四川師范大學學報》（社會科學版），2022 年第1 期。

三、我國反腐敗的實踐績效

通過構建以腐敗行為發現率、查處率、懲處力度、群眾滿意度為指標的績效考量體系。通過統計2007 年至2022 年我國CPI 得分情況（見表1），發現研究區間內我國腐敗預期規模大體無顯著變化，能夠作為研究腐敗行為發現率和查處率的分母維度以供參考。選擇以紀檢監察機關立案數量作為腐敗發現率指標；以紀檢監察機關查處人數以及最高人民檢察院關于貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪的查處人數作為查處率指標；以查處官員的層級分布及國際追逃人員和追贓數量代表腐敗懲處力度指標；以群眾信訪舉報數量及滿意度作為群眾滿意度的指標。

表1 2007 年至2022 年我國CPI 指數變化情況表②數據參見透明國際網站2007 年至2022 年《CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX》，通過數據統計所得。

（一）腐敗行為發現率

通過對全國紀檢監察機關立案數量進行統計可以清晰看出，隨著反腐敗力度不斷加大，黨的十八大之后全國紀檢監察機關立案件數明顯高于黨的十八大之前，且在黨的十八大之后持續升高。2009年至2011 年，立案件數依次同比增長4.67%、3.79%、-1.21%；2013 年至2017 年，立案件數依次增長11.2%、31.01%、46.02%、25.15%、26.99%。③數據參見中央紀委國家監委網站2010 年至2012 年十七屆中央紀委第五、六、七次全會工作報告，2014 年至2017 年十八屆中央紀委第三、五、六、七次全會工作報告以及2017 年《十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告》，并通過比較分析所得。全國紀檢監察機關立案數量的增多在一定程度上證明了黨的十八大之后隨著全面從嚴治黨的推進，紀檢監察機關腐敗行為發現率明顯提升。2018 年至2022 年是黨的二十大前5 年，全國紀檢監察機關共立案294.1 萬件，檢察機關受理各級監委移送職務犯罪8.8 萬人，提前介入職務犯罪案件從2018 年1470 件增至2022 年1.1 萬件，自行補充偵查從19件增至2913 件，堅持受賄行賄一起查，可見高度重視發現腐敗行為。④參見《最高人民檢察院工作報告》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023 年3 月17 日。最高人民檢察院關于腐敗案件立案數量的增加，反映了由紀檢監察機關移交的案件數量增加，這表明紀檢監察機關既去存量、又遏增量，取得明顯效果。由此可知，由于紀檢監察機關工作力度加大和制度完善，對腐敗行為的發現率也隨之上升。

（二）腐敗行為查處率

Mungiu-Pippidi 的研究表明，“獨立的反腐敗機構要想取得成功，就需要有同樣獨立和負責任的司法機構作為補充”①Alina Mungiu-Pippidi,''Becoming Denmark: historical designs of corruption control,''Social Research,VOL.80,2013,pp.1259-1286.。各國應利用強有力的法律體系、高標準的監管質量、強有力的聲音和問責文化來“引入”或“加強”獨立的反腐敗機構。紀檢監察機關在進行案件調查時，若被調查對象行為涉及刑事犯罪，在進行黨紀、政紀處分后，移交檢察機關和公安機關依法審理和查處。紀檢監察機關依照反腐敗立法依法查處腐敗案件，是依紀依法反腐敗的現實寫照。其將刑事犯罪案件轉交司法機關體現了法治反腐由依紀依法查處向依法依紀查處的轉變，有利于加強執紀與執法之間的銜接，促進國家反腐敗機構在預防和懲治腐敗中發揮更大作用。

黨的十八大以來，我們黨始終保持反腐敗高壓態勢，反腐敗取得壓倒性勝利并不斷鞏固。全國紀檢監察機關查處人數在2009 年至2011 年間依次同比增長3.5%、5.62%、-2.46%；2013 年至2017 年處分人數依次增長13.3%、27.47%、44.83%、23.51%、26.99%。黨的十八大后紀檢監察機關查處人數最小漲幅為23.51%，最小值為18.2 萬人。黨的十八大前最大漲幅為5.62%，最大值為14.65 萬人。②數據參見中央紀委國家監委網站2010 年至2012 年十七屆中央紀委第五、六、七次全會工作報告，2014 年至2017 年十八屆中央紀委第三、五、六、七次全會工作報告，以及2017 年《十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告》，并通過比較分析所得。黨的十八大后查處人數明顯多于十八大前的查處人數，在一定程度上證明腐敗行為查處率上升。2018年至2022 年期間，黨的二十大前5 年全國紀檢監察機關查處人數為281.8 萬人，單獨年份查處人數相較以往顯著增多。腐敗行為查處率上升，充分體現監檢配合有力、制約有效。綜合紀檢監察機關和最高檢查處數據，可見查處績效更為顯著。③參見《最高人民檢察院工作報告》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023 年3 月17 日。

（三）腐敗懲處力度

習近平總書記指出：“在中國共產黨領導的社會主義國家里，腐敗分子發現一個就要查處一個，有腐必懲，有貪必肅。”④《習近平主席新年賀詞（2014—2018）》，北京：人民出版社，2018 年版，第16 頁。對腐敗行為的懲處力度一方面表現在腐敗行為被發現后，腐敗主體進行的賠償加重，包括名譽、罰款、自由、權力等賠償。即懲罰損失是腐敗懲處力度的一個核心指標。⑤參見馬向平、趙頻：《懲治腐敗的定量化研究》，《中國地質大學學報》（社會科學版），2003 年第2 期。另一方面表現在無論腐敗行為者身居何種要職、身處何地，只要發現腐敗行為必定進行嚴懲。根據最高人民檢察院數據統計，黨的十八大前5 年共立案查辦的貪污賄賂等職務犯罪的縣處級以上國家工作人員13173 人，含廳局級950 人；十八大后5 年立案查辦縣處級15234 人，廳局級2405 人，從廳局級看，后者數量達前者的2.5 倍；黨的十八大前5 年共立案查辦省部級31 人，十八大后5 年共立案查辦省部級122 人，后者數量將近前者的4 倍。⑥數據參見中華人民共和國最高人民檢察院網站2008 年3 月10 日至2018 年3 月9 日最高人民檢察院工作報告，并通過比較分析所得。黨的二十大前5 年，受理各級監委移送職務犯罪8.8 萬人，已起訴7.8 萬人，其中原省部級以上領導干部104 人。①參見《最高人民檢察院工作報告》，中華人民共和國最高人民檢察院網站，2023 年3 月17 日。由此可見，對腐敗官員的查處一直都備受重視，不會因官員層級的不同而有所區別，也反映出黨的十八大之后加大了腐敗懲處力度。

黨的二十大報告指出：“深化反腐敗國際合作，一體構建追逃防逃追贓機制。”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年版，第69 頁。在反腐敗國際追逃追贓方面，有些腐敗分子利用我國與其他國家反腐合作的機制漏洞，進而尋求躲避法律的制裁。黨的十八大以來，我國加大反腐敗國際追逃追贓力度。開展“獵狐2014”行動，敦促在逃境外經濟犯罪人員投案自首。

自2014 年5 月中央追逃辦成立以來，我國反腐敗國際追逃追贓工作取得顯著成效。2014 年共追逃500 多人、追贓30 多億元。2015 年布下“天網”，公布100 名涉嫌犯罪的外逃人員紅色通緝令。據官方統計，新增外逃人員從2014 年的101 人降至2015 年31 人、2016 年19 人、2017 年4 人。有力遏制了外逃蔓延勢頭。截至黨的二十大召開時，“天網行動”共追回外逃人員10668 人，追回贓款447.9億元，“百名紅通人員”61 人歸案，新增外逃腐敗分子數量大幅下降，從根本上扭轉了腐敗分子“貪了就跑、跑了就了”的狀況。③參見《敢于斗爭、善于斗爭，堅定不移追逃追贓》，中工網，2023 年3 月23 日。黨的二十大以來，我國持續保持追逃追贓高壓態勢，不斷深化跨境腐敗治理，中央反腐敗協調小組國際追逃追贓和跨境腐敗治理工作辦公室先后啟動“天網2023”“天網2024”行動。這一系列成果彰顯了我國反腐敗國際追逃追贓的決心和力度。

為了鞏固反腐敗國際追逃追贓成果，我國加強《聯合國反腐敗公約》框架下雙邊、多邊協作，與美國、加拿大、澳大利亞等國建立反腐敗執法合作機制。通過了《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》《二十國集團2017—2018 年反腐敗行動計劃》，并在中國設立G20 反腐敗追逃追贓研究中心。

（四）群眾滿意度

Mungiu-Pippidi 指出群眾參與能夠制約監督腐敗人員和腐敗行為。④Alina Mungiu-Pippidi,''Controlling corruption through collective action,''Journal of Democracy,VOL.24,2013,pp.101-115.群眾滿意度可以作為群眾對反腐敗工作和腐敗現象感知的一個測量指標，從反腐績效層面看，群眾對反腐工作的滿意度反映了群眾對黨和國家反腐敗機構的信任，有利于培育群眾的廉潔意識，塑造風清氣正的社會文化環境，屬于反腐績效的指標范疇。⑤參見周佳松、王嘉玨：《廉政建設長效化的路徑選擇——一個信用治理的視角》，《觀察與思考》，2020 年第5 期。群眾滿意度自2012 年至2017 年持續升高，且均為正增長，至2017 年高達93.9%，⑥參見《人民網評：九成群眾滿意+落馬官員懺悔究竟透露了什么？》，人民網，2017 年9 月30 日。2020 年群眾滿意度為95.8%，⑦參見《通過反腐倡廉斗爭贏得歷史主動》，人民網，2022 年7 月15 日。2022 年調查結果顯示有97.4%的群眾認為全面從嚴治黨卓有成效，99%的群眾認為黨中央正風肅紀反腐舉措體現了黨徹底的自我革命精神。⑧參見《解讀2022 年全國紀檢監察機關監督檢查審查調查情況》，《中國紀檢監察報》2023 年1 月14 日。由此可見，群眾對反腐敗工作的認可度較高，感知到的腐敗現象有所降低，為觀測反腐績效提供了有效參考。

四、紀檢監察制度變遷對反腐績效的影響機理

新時代，全國反腐敗戰略以預防和懲治為主，腐敗懲治是最直接、最有效的手段。結合群眾對反腐工作的滿意度搭建完善的反腐績效指標體系。探索紀檢監察制度變遷的成果對腐敗懲治的具體影響，進一步分析紀檢監察制度變遷與反腐績效之間的內在關系。腐敗懲治在時間上一般經過三個主要階段，即發現、調查、懲處。①參見任建明、杜治洲：《腐敗與反腐敗：理論、模型和方法》，北京：清華大學出版社，2009 年版，第135-140 頁。按照此階段進行細化，發現階段包括線索收集、立案環節；調查階段包括開展秘密或公開調查、搜集相關證據、提出處置建議等環節；懲處階段包括紀律問責、提起公訴環節。通過分析紀檢監察制度變遷在腐敗懲治中發揮了何種作用，進而得出反腐績效的型塑過程，建立“紀檢監察制度變遷——腐敗懲治——反腐績效”之間的關系模型（見圖1），進而也為我國當前的反腐敗工作提供了有效借鑒與啟發。

圖1 影響機理模型

（一）紀檢監察制度變遷影響腐敗懲治的發現階段以型塑反腐績效

1.紀檢監察機構獨立性的增強有利于加大腐敗行為發現率

問題線索舉報是案件查辦的依據，舉報人員可能反映其上級的腐敗行為，若舉報過程中有其他機關干擾，會增加自身安全風險。獨立性保障監督工作不會受到黨派、團體或個人的干擾，②Guo Yong,''The evolvement of the Chinese communist party discipline inspection commission in the reform era,''China Review,VOL.12,2012,pp.1-23.保障線索舉報人員的人身安全，有利于激勵群眾信訪舉報行為，為腐敗行為發現提供更多依據，加大腐敗發現概率。在當前反腐敗實踐中，應注重專責監督機構的獨立性，使其不受其他機關的干擾，從而更充分發揮監督效力。

2.紀檢監察機關權威性的增強有利于加大腐敗行為發現率

紀檢監察機關在反腐敗體系中具備合法性地位，促使公安機關將經濟偵查案件、審計機關將財務案件相關線索移交至紀檢監察機關進行紀律問責，打通了紀檢監察機關立案線索來源渠道。派駐、巡視、監察全覆蓋的監督網絡，大大縮減腐敗行為的隱藏、躲避空間，從而間接增強腐敗行為的曝光率，加大了腐敗行為的發現率。另外，查辦腐敗行為人員力量的投入是進行腐敗立案的保障。反腐機構在人員、資源、技術方面的更多投入，可以顯著增強反腐力度。我國紀檢監察機構權威性增強，完成了權力整合和人員轉隸，反腐敗資源更加集中，增加了監督執紀問責的人員數量，為腐敗懲治提供了充足的人員支持，增強了紀檢監察辦案力量，有利于提升立案環節辦事效率，增大腐敗發現率。①James E.Alt,David Dreyer Lassen,''Enforcement and Public Corruption: Evidence from the American States,''The Journal of law,Economics, and Organization,VOL.30,2014,pp.306-338.反腐敗應保障監督機構的權威性，在法律層面進行明確規定，突出合法性地位并提供充足的資源支持，增強反腐敗監督問責力量。

3.完善的制度基礎和規范化的工作機制有利于提高腐敗發現率

紀檢監察制度基礎的完善，為紀檢監察工作開展提供了制度依據，增強監督實踐的正當性和責任性。紀檢監察規范化、科學化的工作機制，使部門之間分工明確、職責清晰、銜接緊密，保證了紀檢監察機關對線索收集、整理、處置、移交等工作的有序進行，提高工作效率。②參見馬明沖、郭超：《新時代中國共產黨管黨治黨的實踐探索與基本經驗》，《學習論壇》，2021 年第2 期。黨和國家監察體制改革后，其辦公人員大多具有雙重職責屬性，有效抗衡被監督對象的權力干擾，共同聚焦監督職責，加大了監督效力。借助網絡技術，豐富監督手段，從網絡數據中發現腐敗線索，為發現階段的線索收集和立案提供技術支持，增強腐敗行為發現能力。在當前反腐敗實踐中，應注重完善反腐敗的制度基礎，形成規范科學的工作機制，明確崗位職責和部門分工，提高反腐敗工作效率。

（二）紀檢監察制度變遷影響腐敗懲治的調查階段以型塑反腐績效

1.紀檢監察機構獨立性的增強有利于增大腐敗查處率

獨立性是反腐敗機構獨立開展工作的前提條件，有利于保障反腐機構工作開展的持續性，從而增大腐敗行為被查處的概率。紀檢監察機構獨立性的增強，保障了案件調查過程免受其他因素的影響，③參見過勇、潘春玲、宋偉：《“十八大”以來我國紀檢監察機關的改革路徑及成效分析》，《國家行政學院學報》，2018 年第5 期。紀檢監察機關可根據實際辦案需求增加成本投入，自由調動內部反腐敗資源，依法靈活分配工作任務。相對獨立的人事安排，保障了紀檢監察機關辦案人員在履責過程中，不會被其他相關者以某種借口調離，或進行惡意阻止和打擊報復，保證查辦人員的人身安全，促進監督工作的持續開展，從而加大調查力度，推動案件調查進程。反腐敗應注重增強專責監督機構的獨立性，保障相對獨立的人事安排和持續的工作開展，以支持反腐敗案件調查。

2.紀檢監察機構權威性的增強有利于增大腐敗查處率

隨著“三轉”工作逐步深入，紀檢監察機關職能聚焦于黨風廉政建設和反腐敗斗爭，突出主責主業，消解職能交叉產生的越位、錯位、缺位困境，明確了工作職責和邊界。辦案人員進行案件查證核實，搜集關鍵證據，判斷腐敗行為程度，對調查證據、調查結果和涉案人員處置提出專業性處理建議，有序推進案件調查進程，提高了辦案效率。監察權由國家最高立法層面的《憲法》規定，依法履行監督、調查、處置職責。監察機關的監察權是一項整合型權力，擴大了監察權的行使權限，為腐敗案件調查提供了權力保障，增強了調查方案的可信度和調查措施的操作性，加速了案件查辦效率。反腐敗應增強專責監督機構的權威性，明確機構職責權限，保障監督工作的專業性，提高反腐敗行為的可信度。

3.紀檢監察工作機制的規范化和科學化有利于增大腐敗查處率

在案件調查階段，公開或秘密進行的調查工作依賴于有序的資源協調和規范化的行為指導。首先，紀檢監察工作機制的科學化，使其內部人員、資金、技術、職能等資源，通過系統性的結構和功能整合以實現價值，從而以整體有序性和高效性聚焦于腐敗案件調查。其次，紀檢監察機關內部形成了清晰審查調查工作程序，明確基本原則和要求，設置科學合理的工作流程，以資源要素的協調性增強紀檢監察機關的靈活性。最后，紀檢監察機關與公安機關、審計機關、檢察機關之間構建起了反腐情報信息網，交流各自掌握的違法犯罪特點、手法、表現和動態等信息。在調查重大腐敗案件、疑難案件時充分發揮情報網絡的互通功能，加速證據信息獲取，調動更廣泛的力量進行協同解決，有利于提升案件查處率。在反腐實踐中應注重增強監督機構工作機制的規范性，與其他機關之間協調配合，保障反腐敗行動高效有序。

（三）紀檢監察制度變遷影響腐敗懲治的懲處階段以型塑反腐績效

1.紀檢監察制度基礎的完善有利于增強腐敗查處率和懲處力度

加大監督問責力度可以明顯抑制腐敗行為。①Raymond Fisman,Eduard Miguel,''Corruption,Norms,and Legal Enforcement: Evidence from Diplomatic Parking tickets,''Journal of Political Economy,VOL.115,2007,pp.1020-1048.明確的法律法規為紀律問責提供了具體依據。黨的十八大以來，以《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例》為代表的黨內問責法規不斷完善，對監督主體、對象、內容、方式進行明確規定，削減了問責依據的模糊性和不確定性。《刑法》及《刑事訴訟法》等配套法律的完善，為紀檢監察機關開展監督、執紀、問責提供了頂層設計，利于劃分執紀與執法之間的責任界限。明確的法律依據利于加速案件辦理，嚴格紀律問責和司法處置，促進執紀與執法之間的有效銜接，提升腐敗查處率，增強腐敗懲處力度。反腐敗實踐中完善的制度基礎構建至關重要，因此，在當前反腐敗工作中，應繼續增強反腐敗法律法規體系的明確性和完備性，促進反腐敗機構有法可依，增強反腐敗法律法規的可操作性。

2.紀檢監察領導體制的科學化有利于增強腐敗懲處力度

黨和國家監察體制改革后，強化了垂直領導體制，優化了水平領導關系，保證了黨對反腐敗工作的集中統一領導。在腐敗案件查辦、線索處置、人員提名、履職考核等方面明確了三個為主的責任劃分，使紀檢監察機關在人事任免、案件管理、調查審查等工作內容上的執行性加強，對紀檢監察人員行為起到激勵約束作用。紀檢監察領導體制的明晰化有利于消解機關內部多頭匯報、職責不清的困境，為開展監督問責工作提供了路線指引，為紀檢監察工作的責任化設計了問責框架，加大了問責力度。為嚴格腐敗懲處工作提供了問責規范和參照，從而提高了腐敗懲處的效率。反腐敗應加強專責監督機構的領導體制建設，明晰責任歸屬，為反腐敗實踐提供有效指引。

3.紀檢監察工作機制的規范化有利于增強腐敗懲處力度

紀檢監察機關與公安、海關、外交、最高檢等機關之間形成了統一協調的工作架構，充分調動反腐敗資源，加大腐敗懲處力度。紀檢監察機關內部的紀法銜接以及與外部的協調配合，使其能夠高效懲處違反黨紀、國法的腐敗人員，在完成紀律問責后按照規范的流程依法將涉及職務違法和犯罪的腐敗案件移交至檢察機關進行司法懲處，對于腐敗證據的移交和問責建議的提出均有制度化的工作程序進行規定，嚴格落實紀在法前、紀嚴于法、紀法銜接的重要理念，以紀律懲處和法律懲處保證腐敗行為得到嚴肅問責。當被調查人員逃往境外時，以“天網”捕獵，在中央追逃辦統一指揮下，協同公安部、最高檢、最高法、外交部等諸多部門協同發力，加大反腐敗國際追逃力度。在當前反腐敗實踐中應加強反腐敗機構之間的協調配合，增強反腐合力，以規范化的工作機制為反腐敗提供充足的資源支持。

（四）紀檢監察制度變遷影響腐敗懲治，提升了群眾對反腐工作的滿意度

在腐敗懲處階段，對腐敗行為依法進行紀律問責和法律問責，切實維護了人民群眾的合法利益，贏得了人民群眾的廣泛支持。紀檢監察機構獨立性的增強保障舉報人員的安全；權威性增強更加贏得群眾的信任，設置了規范的舉報流程，使信訪舉報工作發揮實效；制度基礎的完善為監督問責提供依據，保障群眾合法權益；領導體制的科學性及工作機制的規范化為高效處理腐敗案件和群眾監督提供堅實基礎。概言之，紀檢監察制度變遷的階段性成果在腐敗懲治的發現、調查和懲處階段發揮了重要作用，影響著腐敗發現率、查處率、懲處力度，型塑著反腐績效，有利于提升群眾對反腐工作的滿意度。

黨的十八大以來，國家紀檢監察體制改革成果顯著，反腐敗實踐取得突出成就，也對今后反腐敗工作深入開展產生深遠的影響。從長遠來看，黨和國家監督體制改革的目標是實現監督制度現代化，將紀檢監察制度優勢轉化為制度效能，發揮制度反腐的利劍作用。習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上強調：“經過新時代十年堅持不懈的強力反腐……但形勢依然嚴峻復雜”“新征程反腐敗斗爭，必須在鏟除腐敗問題產生的土壤和條件上持續發力、縱深推進”。①《突出鏟除土壤條件深化反腐敗斗爭》，中央紀委國家監委網站，2024 年1 月26 日。我們應深刻領會習近平總書記的重要講話精神，把握“反腐敗斗爭永遠在路上”重要論斷的精神實質，真正了解不斷完善紀檢監察制度對反腐敗績效的取得具有重大影響，真正認識到反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，為構建“清廉中國”、打造廉能政治而不懈奮斗。