法治化營商環(huán)境檢察履職評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

張江

國家發(fā)改委于2018年構(gòu)建中國營商環(huán)境評價指標(biāo)體系（以下簡稱“國家發(fā)改委指數(shù)”），對省、市域營商環(huán)境情況進行量化評價。該評價指標(biāo)共有三個維度（企業(yè)生命周期維度、投資吸引力維度、服務(wù)監(jiān)管維度），18個一級指標(biāo)（開辦企業(yè)、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、獲得電力、獲得用水用氣、財產(chǎn)登記、獲得信貸、保護中小投資者、知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造保護和運用、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、政務(wù)服務(wù)、勞動力市場監(jiān)管、辦理建筑許可、納稅、市場監(jiān)管、包容普惠創(chuàng)新）。

當(dāng)前，市、縣發(fā)展改革部門以國家發(fā)改委指數(shù)為主體，細(xì)化制定本地營商環(huán)境考核方案，對黨政部門服務(wù)營商環(huán)境情況進行考核，檢察機關(guān)也在考核范圍內(nèi)。但由于國家發(fā)改委指數(shù)18個一級指標(biāo)評價對象均不包括檢察機關(guān)，導(dǎo)致發(fā)展改革部門難以直接在本地營商環(huán)境考核方案中對檢察機關(guān)設(shè)定更具針對性的考核項目。實務(wù)中，發(fā)展改革部門持續(xù)與檢察機關(guān)溝通，探索設(shè)定更貼合檢察工作的營商環(huán)境考核項目，以便更精準(zhǔn)考核檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境情況。檢察機關(guān)堅持依法能動履職，根據(jù)國家發(fā)改委指數(shù)18個一級指標(biāo)提供更具針對性的檢察服務(wù)，并持續(xù)與發(fā)展改革部門溝通，研究完善更貼合檢察工作的營商環(huán)境考核項目。構(gòu)建法治化營商環(huán)境檢察履職評價指標(biāo)體系（以下簡稱“營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系”）本質(zhì)是發(fā)展改革部門和檢察機關(guān)堅持優(yōu)化營商環(huán)境這一共同目標(biāo)導(dǎo)向，雙向溝通互動，會商更貼合檢察職能的營商環(huán)境考核項目，促進檢察機關(guān)為營商環(huán)境提供高質(zhì)效、靶向性服務(wù)，該體系的構(gòu)建具有現(xiàn)實需要。

一、構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系的緊迫性

構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系，旨在通過量化檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境具體任務(wù)，明確檢察機關(guān)辦理涉市場主體案件等履職要求，促進檢察機關(guān)更精準(zhǔn)服務(wù)營商環(huán)境。

（一）構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系是貫徹落實黨的二十大精神的必然要求

黨的二十大報告要求“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治是最好的營商環(huán)境。”［1］擔(dān)當(dāng)起優(yōu)化法治化營商環(huán)境的政治責(zé)任、檢察責(zé)任，除了要把握宏觀政治要求外，關(guān)鍵是要明確哪些檢察工作是服務(wù)營商環(huán)境的直接抓手。構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系，可通過量化的指標(biāo)將服務(wù)營商環(huán)境工作任務(wù)細(xì)化到具體的檢察工作中，實現(xiàn)檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境檢察履職過程可視化、履職成效可評價。

（二）構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系是評價檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境質(zhì)效的現(xiàn)實需要

國家發(fā)改委指數(shù)通過定量分析方式，對企業(yè)全生命周期經(jīng)歷的監(jiān)管服務(wù)進行評價。［2］企業(yè)歷經(jīng)檢察環(huán)節(jié)時的服務(wù)質(zhì)效，需要通過營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系評價。比如，涉案企業(yè)合規(guī)改革是營造法治化營商環(huán)境的重要舉措。檢察機關(guān)立足涉案企業(yè)合規(guī)改革服務(wù)營商環(huán)境的質(zhì)效需要進行評價。構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系，一方面有利于引導(dǎo)檢察干警進一步明確檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境的履職抓手；另一方面有利于發(fā)展改革部門發(fā)揮營商環(huán)境考核評價的“指揮棒”作用，引導(dǎo)檢察機關(guān)為構(gòu)建法治化營商環(huán)境提供更精準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)檢察服務(wù)。

二、營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系基本構(gòu)想

（一）以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，設(shè)定營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系一級指標(biāo)

“法治是最好的營商環(huán)境。”［3］檢察機關(guān)圍繞落實習(xí)近平總書記關(guān)于營商環(huán)境的重要論述，提出了系列辦理涉市場主體案件檢察司法理念、文件，如《最高人民檢察院關(guān)于全面履行檢察職能推動民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》要求“堅持依法平等保護原則”“堅持高質(zhì)效履職辦案”“精準(zhǔn)監(jiān)督”“積極開展訴源治理”。［4］

設(shè)定營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系一級指標(biāo)必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足習(xí)近平法治思想的檢察實踐。同時，可借鑒審判機關(guān)探索構(gòu)建的法治化營商環(huán)境司法評價指標(biāo)體系，如重慶市高級人民法院《重慶法治化營商環(huán)境司法評估指數(shù)體系（2019）》所確立的公正裁判、平等保護、司法效率、司法便民、透明廉潔五個一級指標(biāo)等。［5］

綜上，營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系要聚焦習(xí)近平總書記重要論述，將“平等保護”“精準(zhǔn)監(jiān)督”“高效便捷”“能動履職”“‘親‘清關(guān)系”作為一級指標(biāo)。上述五個一級指標(biāo)，構(gòu)建了從理念引領(lǐng)，到履職服務(wù)，再到勤廉保障的邏輯閉環(huán)，是評價檢察機關(guān)服務(wù)營商環(huán)境情況的主體框架。

（二）把握構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系的基本路徑

按照國家發(fā)改委指數(shù)，市場主體在全生命周期歷經(jīng)的監(jiān)管服務(wù)程序越少、時限越短、成本越低、制度越完善、執(zhí)法越規(guī)范、信息越公開，評價得分就越高。［6］其在本質(zhì)上強調(diào)了營商環(huán)境質(zhì)量好、效率高、效果佳，與“高質(zhì)效辦好每一個案件”的基本價值追求一致。構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系要精準(zhǔn)對接國家發(fā)改委指數(shù)和檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)。

1.精準(zhǔn)對接國家發(fā)改委指數(shù)。國家發(fā)改委指數(shù)18個一級指標(biāo)評價的工作包括政治要素、經(jīng)濟要素、市場要素、社會要素和法律要素等各方面。［7］檢察履職重在聚焦法律要素較強的一級指標(biāo)工作。國家發(fā)改委指數(shù)中“執(zhí)行合同”“辦理破產(chǎn)”“知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造保護和運用”等法律要素較強的一級指標(biāo)，與檢察工作直接相關(guān)，在構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系時，應(yīng)重點評價檢察機關(guān)促進上述指標(biāo)工作情況。

2.精準(zhǔn)對接檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)。在構(gòu)建營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系時要善于結(jié)合案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)“指揮棒”，引領(lǐng)檢察人員高質(zhì)效辦好每一個涉市場主體案件。一是把握效率性指標(biāo)。提高司法效率是“案-件比”的重要側(cè)面。要將涉市場主體案件“案-件比”，作為營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系中性評價項目，引領(lǐng)檢察人員提高辦理涉市場主體案件效率。二是把握監(jiān)督促進公正相關(guān)指標(biāo)。立案監(jiān)督率等訴訟監(jiān)督類案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)，是引領(lǐng)檢察人員以監(jiān)督促公正的“風(fēng)向標(biāo)”。要將涉市場主體訴訟監(jiān)督類案件辦理質(zhì)效，作為營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系評價項目，引領(lǐng)檢察人員提高辦理涉市場主體案件公正度。三是把握落實平等保護的指標(biāo)。不捕率、不訴率、訴前羈押率等檢察機關(guān)案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)，反映了檢察機關(guān)全面貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的情況。要將涉市場主體案件不捕、不訴、訴前羈押率等情況，作為營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系中性評價項目，引領(lǐng)檢察人員準(zhǔn)確落實平等保護司法理念。

三、營商環(huán)境檢察指標(biāo)體系指標(biāo)的具體解讀

（一）關(guān)于平等保護

國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第10條規(guī)定：“國家堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟平等受到法律保護。”“平等保護”一級指標(biāo)應(yīng)重點評價兩項內(nèi)容：一是評價檢察工作對市場主體的公開度。將辦理涉市場主體案件舉行公開聽證、聽取行業(yè)協(xié)會或監(jiān)管部門意見作為評價加分項，引導(dǎo)檢察人員在辦案時讓市場主體可感受、能感受、感受到公平正義。二是評價檢察辦案促進公平競爭情況。重點評價檢察機關(guān)打擊圍標(biāo)串標(biāo)犯罪、推進反壟斷民事公益訴訟等情況，促進檢察機關(guān)以高質(zhì)效辦案營造公平競爭的市場環(huán)境。

（二）關(guān)于精準(zhǔn)監(jiān)督

“精準(zhǔn)監(jiān)督”一級指標(biāo)旨在評價精準(zhǔn)發(fā)揮檢察監(jiān)督辦案作用，促進優(yōu)化國家發(fā)改委指數(shù)中法律要素指標(biāo)工作情況。重點評價三項工作：一是評價精準(zhǔn)監(jiān)督“執(zhí)行合同”情況。從法院系統(tǒng)對執(zhí)行工作的考核來看，“執(zhí)行合同”指標(biāo)主要評價“有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件法定期限內(nèi)實際執(zhí)結(jié)率、執(zhí)行案件執(zhí)結(jié)率、無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件終結(jié)本次執(zhí)行程序合格率和執(zhí)行信訪辦結(jié)率”等“3+1”工作。檢察機關(guān)應(yīng)聚焦“3+1”工作，強化精準(zhǔn)監(jiān)督。重點評價檢察監(jiān)督涉市場主體消極執(zhí)行、違規(guī)適用終結(jié)本次執(zhí)行程序等情況。如將通過檢察監(jiān)督，糾正消極執(zhí)行，幫助市場主體挽回?fù)p失作為評價加分項。二是評價精準(zhǔn)監(jiān)督“辦理破產(chǎn)”情況。國家發(fā)改委指數(shù)中“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)主要評價破產(chǎn)案源、破產(chǎn)案件審理時限等情況。在觀測評價應(yīng)側(cè)重評價民事檢察對破產(chǎn)案件的監(jiān)督。如將監(jiān)督糾正破產(chǎn)領(lǐng)域虛假訴訟作為評價加分項。三是評價知識產(chǎn)權(quán)檢察保護情況。國家發(fā)改委指數(shù)中“知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護和運用”指標(biāo)，主要評價知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)與保護水平等情況。要結(jié)合知識產(chǎn)權(quán)檢察綜合履職適用率，重點評價推進知識產(chǎn)權(quán)檢察綜合保護情況。如將提起知識產(chǎn)權(quán)刑事附帶民事公益訴訟，推動懲罰性賠償情況作為評價加分項，引導(dǎo)檢察人員提高知識產(chǎn)權(quán)綜合司法保護水平。

（三）關(guān)于高效便捷

“高效便捷”一級指標(biāo)旨在評價檢察機關(guān)服務(wù)市場主體，在質(zhì)量優(yōu)基礎(chǔ)上，努力做到程序少、時限短、效率高情況。重點評價三項工作：一是評價開展涉市場主體刑事訴訟監(jiān)督情況。刑事執(zhí)法司法不當(dāng)將給市場主體帶來嚴(yán)重消極影響，如刑事“掛案”給市場主體帶來沉重“包袱”。因此，應(yīng)將涉市場主體刑事訴訟監(jiān)督質(zhì)效作為評價指標(biāo)。如將涉市場主體“掛案”清零作為評價加分項。二是評價涉市場主體案件辦案時效。科學(xué)發(fā)揮“案-件比”中性指標(biāo)對司法效率提速的指引作用，將涉市場主體案件平均辦案時長、審結(jié)率與“案-件比”組合評價，既防止“久拖不決”，又防止因一味“比低”而影響案件質(zhì)量。三是評價智慧便企情況。將運用智慧檢務(wù)項目，提升市場主體便捷度的，作為評價加分項，引導(dǎo)檢察機關(guān)為市場主體提供更優(yōu)質(zhì)高效司法服務(wù)。

（四）關(guān)于能動履職

“能動履職”一級指標(biāo)旨在評價檢察機關(guān)在辦理涉市場主體案件時，以辦理促治理，推進更深層次服務(wù)營商環(huán)境的情況。重點評價三項工作：一是評價推進訴源治理情況。檢察機關(guān)依法能動履職促進訴源治理，主要抓手是社會治理檢察建議。比如，國家發(fā)改委指數(shù)“納稅”一級指標(biāo)，主要考察納稅便利度、合規(guī)度。在辦理涉稅案件時，應(yīng)敏于提出優(yōu)化稅收環(huán)境檢察建議。二是評價涉案企業(yè)合規(guī)情況。圍繞涉案企業(yè)合規(guī)啟動率、合規(guī)不起訴或者從寬率、推動行業(yè)合規(guī)情況等項目，評價涉案企業(yè)合規(guī)改革服務(wù)營商環(huán)境質(zhì)效，引導(dǎo)檢察人員以涉案企業(yè)合規(guī)改革穩(wěn)住營商環(huán)境“基本盤”。三是評價涉市場主體數(shù)字檢察工作情況。比如，企業(yè)注銷情況是國家發(fā)改委指數(shù)評價內(nèi)容之一。浙江檢察機關(guān)研發(fā)“空殼公司”治理數(shù)字檢察模型，推動吊銷了一批虛假注冊公司，有效維護了公司登記秩序和營商環(huán)境。［8］要將研發(fā)涉市場主體大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型作為評價加分項，引導(dǎo)檢察人員以大數(shù)據(jù)賦能營商環(huán)境治理。

（五）關(guān)于“親”“清”關(guān)系

“‘親‘清關(guān)系”一級指標(biāo)旨在評價檢察機關(guān)構(gòu)建“親”不逾規(guī)、“清”不遠疏的服務(wù)市場主體工作關(guān)系情況。重點評價兩項工作：一是評價辦理市場主體訴求質(zhì)效。如對市場主體訴求做到“件件有回復(fù)”、市場主體訴求辦結(jié)率及滿意率100%作為加分項，引導(dǎo)檢察人員提升服務(wù)市場主體的自覺性、主動性。二是評價嚴(yán)守政商交往規(guī)矩情況。如將在辦理涉市場主體案件時，檢察人員違反“三個規(guī)定”等黨紀(jì)檢紀(jì)情況作為扣分項，引導(dǎo)檢察人員在服務(wù)營商環(huán)境時嚴(yán)守紀(jì)律規(guī)矩底線。

*本文為江西省人民檢察院2023年度檢察理論研究課題“構(gòu)建法治化營商環(huán)境檢察履職評價指標(biāo)體系的路徑思考”（JXJC2023A04）的階段性成果。

**江西省鷹潭市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官 ［335000］

［1］ 應(yīng)勇：《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想 以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化》，《檢察日報》2023年8月24日。

［2］ 參見羅培新：《世界銀行營商環(huán)境評估：方法·規(guī)則·案例》，譯林出版社2020年版，第1-2頁。

［3］ 《習(xí)近平：完善法治建設(shè)規(guī)劃提高立法工作質(zhì)量效率 為推進改革發(fā)展穩(wěn)定工作營造良好法治環(huán)境》，《人民日報》2019年2月26日。

［4］ 參見《最高人民檢察院關(guān)于全面履行檢察職能推動民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》，《檢察日報》2023年10月24日。

［5］ 參見重慶市高級人民法院課題組：《法治化營商環(huán)境司法評估的價值、理論與技術(shù)路徑——以〈重慶法治化營商環(huán)境評估指數(shù)體系（2019）〉為例》，《人民司法》2020年第7期。

［6］ 參見李富成：《論中國法治化營商環(huán)境的優(yōu)化取向》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第6期。

［7］ 參見王建國主編：《營商環(huán)境理論與實踐》，社會科學(xué)文獻出版社2022年版，第1頁。

［8］ 參見賈宇：《論數(shù)字檢察》，《中國法學(xué)》2023年第1期。