檢察權內部監督制約機制的現狀審視

朱富強　陳康

摘 要：從2018年-2022年A省檢察系統30起違紀違法典型案例來看，檢察權運行失范現象存在多發于基層檢察系統關鍵崗位，日常監督查處力度不夠強，違紀違法行為時間跨度長、涉及環節多，辦金錢案、關系案、人情案為檢察權濫用的主要誘因等基本特征。檢察權內部監督制約機制作為規范檢察權運行的“主力軍”，在實踐運轉中存在對案件質量評查監督滯后，對領導干部監督制約疲軟，“三個規定”落實不全面，專職機構職能發揮不充分的問題。應從突出加強檢察業務管理，進一步優化案件評查，緊盯“關鍵少數”，深化落實“三個規定”，加強內部監督隊伍建設五個方面入手完善檢察權內部監督制約機制，規范檢察權良性運轉。

關鍵詞：檢察權 內部監督制約 司法責任 “三個規定”

黨的十八大以來，隨著司法體制改革深入推進，檢察權運行機制與環境發生了重大變化，必須進一步完善檢察權運行內部監督制約機制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。本文以A省檢察系統2018年至2022年期間查處的30起檢察人員嚴重違紀違法案件為研究視角，分析檢察權運行失范的實然狀態，以期找出檢察權內部監督制約機制存在的主要問題，進而探討加強檢察權運行內部監督制約機制的對策措施。

一、研究樣本的基本情況分析

通過對2018年至2022年期間A省查處的30起檢察人員利用檢察權嚴重違紀違法案件的分析，可以窺見檢察權運行失范在實然狀態層面主要存在以下特征：

（一）案件多發于基層檢察系統關鍵崗位

一方面，從研究樣本中涉案人員的來源看，其中來自省級檢察院1人，來自市級檢察院6人，來自基層檢察院23人，基層檢察人員違紀違法現象占比高達76.7%。

另一方面，從涉案人員的職務分布看，“關鍵少數”違紀違法占比高。其中，擔任檢察長職務的有9人，占比30%；擔任副檢察長職務的有11人，占比36.7%；擔任檢察委員會委員、部門負責人職務的有9人，占比30%；職務為普通干警的僅1人，占比3.3%。

（二）日常監督查處力度不夠強，個別年份查處人數占比大

從案件查處的年份來看，2018年有4件、2019年有14件、2020年有2件、2021年有9件、2022年有1件，查處的案件較為集中的年份是2019年和2021年，超過查處案件總數的七成。

究其原因，2019年系掃黑除惡中央督導深化階段，同年4月至10月，中央掃黑除惡督導組進駐A省，全面啟動中央掃黑除惡第二輪督導工作，本輪掃黑除惡督導工作要求“聚焦案件辦理，推動各地嚴格把握法律政策，堅持依法辦案”［1］，通過對涉黑案件的攻堅，深挖黑惡勢力背后的“保護傘”。2021年則是全國政法隊伍教育整頓年份，目的在于通過政法系統“刀刃向內”的自我革命，打造一支黨和人民信得過、靠得住、能放心的政法鐵軍。可以看出，檢察系統被查處的違紀違法人數多寡與特定年份實施的涉及政法隊伍整頓的專項行動是密不可分的。

（三）違紀違法時間跨度長，涉及檢察權運行各環節

一方面，檢察人員利用檢察權違紀違法時間跨度長。據統計，A省30起檢察人員違紀違法平均持續時長達8年，更有甚者，違法犯罪時間從1996年開始至2018年案發，前后長達22年。此外，30起案件中，十八大后發生或持續違紀違法的占比達到96.7%；另一方面，鑒于檢察機關在刑事訴訟全流程中處于主導地位［2］，檢察權在刑事案件中涵蓋審查、訴訟、監督三大類職權［3］。因此，實務中檢察人員違紀違法的范圍涉及刑事檢察權運行的各個階段，涵蓋偵、批捕、起訴及訴訟監督、執行監督等各環節。

（四）辦金錢案、關系案、人情案是檢察權濫用的主要原因

檢察權運行過程所涉利益關系復雜，通過對A省30起檢察人員違紀違法案例的分析，發現盡管涉案罪名不盡相同，有的檢察人員同時觸犯多項罪名，但所有涉案罪名中受賄罪所占比例最大，達到83.3%，其次為徇私枉法罪（占比30%），巨額財產來源不明罪（占比10%）。不難發現，幾乎所有檢察人員違紀違法案例均涉及到受賄罪，辦金錢案、關系案、人情案是檢察權運行失范的主要誘因。

二、檢察權內部監督制約機制問題檢視

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。”［4］在檢察權運行的監督體系中，內部監督制約機制由于監督主體具有深諳檢察業務、流程，監督途徑便利、多樣等優勢，因此處于主體地位，是實現檢察權治理的“主力軍”。［5］通過對上述30起檢察人員違紀違法案例特征的分析，可以發現檢察權內部監督制約機制仍存在諸多漏洞，有待進一步加強。

（一）對案件質量評查的監督制約存在滯后性

加強對檢察官辦案質量的評查，是順應司法責任制改革，堅持“授權”與“監督”并重原則，強化對檢察官內部監督制約的重要舉措［6］。然而，研究樣本中的30起利用檢察權違紀違法案件線索均不是通過案件質量評查發現的。實際工作中，逮捕后不起訴案件歷來是質量評查重點，但是很多質量上存在問題的案件卻沒能及時通過評查發現。這既有評查時間、評查數量、評查能力、評查方式等客觀上的原因，也有受到人際關系、不愿得罪人、得過且過等主觀方面的因素影響。有的地方采取了一些評查方式改革，但是單位內部評查結果基本上都是合格案件，主要依賴于省級檢察院組織的重點案件集中評查來發現質量不合格案件，因此也導致一些問題案件發現時間較晚。

（二）對領導干部等“關鍵少數”監督制約成效不夠明顯

受檢察系統“上下一體”領導機制的影響，隨著等級性和服從性超出規范準則的邊界，個人權威和職務權威就會凌駕于法律法規的權威之上，從而導致內部監督制約效力減弱。［7］在A省2018-2022年所查處的30起檢察人員違紀違法案例中，其中曾擔任檢察長、副檢察長、部門負責人等領導干部的為29人，只有1人為普通干警。面對領導干部，檢察權內部監督制約機制的疲軟現狀可見一斑。檢察委員會本是各級檢察院進行科學民主決策的法定機構，通過對重大疑難復雜案件的討論，發揮內部監督制約作用。但上述案例中不乏部分檢察長為了實現個人目的，無視檢察委員會議事規則，實質上架空檢察委員會對檢察權監督制約作用的現象。

（三）“三個規定”制度尚未全面貫徹落實

2015年制定出臺的防止干預司法“三個規定”是從源頭上防止“關系案、人情案、金錢案”的治本之策。但實踐中“三個規定”在有些單位存在制度落實不到位的情況，檢察人員從越過“三個規定”這個制度堤壩開始，就逐步滑向了違紀違法的深淵。在研究樣本的30件案例中，涉案檢察人員幾乎都存在違反防止干預司法“三個規定”，違規插手案件辦理的問題。

（四）內部監督制約機構職能發揮不充分

2019年檢察機關內設機構重塑性改革，檢務督察部作為專司內部監督的新部門應運而生，但由于諸多因素，內部監督職能尚沒有得到完全充分發揮，執法督察力度還跟不上檢察權運行新機制，司法責任追究和檢察官懲戒等制度實質化運轉也不到位。

三、強化檢察權內部監督制約的對策思考

檢察機關在自覺接受派駐紀檢監察機構等外部監督的同時，可以從以下五個方面強化內部監督，進一步加強檢察權運行事前、事中、事后全過程監督制約。

（一）突出加強檢察業務管理，高質效辦好每一個案件

司法責任制改革是符合司法規律和司法發展趨勢的，其價值取向在于向員額檢察官“放權”，而基于對現實狀況和改革的理性思考，我們又不得不思考“控權”的重要性，在“放權”與“控權”之間保持一種平衡，這正是改革的難題。［8］從檢察權運行的角度看，加強檢察業務管理是全面落實司法責任制的必然要求，一方面要求合理配置資源，為檢察官高效辦案提供保障；另一方面要求突出辦案質量，將“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”作為根本價值追求。為此，最高檢印發的《關于加快推進新時代檢察業務管理現代化的意見》（以下簡稱《檢察業務管理現代化意見》）中明確指出，檢察業務管理是強化對檢察權運行制約監督，推動檢察權公正、規范、高效、廉潔運行的重要保障機制。

各級檢察院要嚴格落實《檢察業務管理現代化意見》，推動檢察權公正、規范、高效、廉潔運行。堅持案件辦理與業務管理兩手抓、兩手都要硬，自覺把全面準確落實司法責任制與加強檢察業務管理結合起來，以高水平管理促進檢察權更為規范高效運行。要一體抓實數據指標宏觀管理和個案評查微觀管理，自我管理與其他管理、案件管理與辦案人員管理、有力促進檢察人員廉而有為?；跈嗔η鍐慰刹僮餍詮姷目剂?，可由省級院統一制定各級檢察院檢察官辦案職權清單，明確檢察官辦案職權范圍。堅持“誰辦案誰決定誰負責”，明確業務機構負責人、副檢察長、檢察長的審核監督責任。

（二）進一步優化案件質量評查，助推案件質量監控實質化

案件質量評查既要確保評查結果的準確性，又要提高評查的效率，二者具有辯證統一關系。［9］基于目前辦案單位自身評查為案件評查主要方式的現實情況，可從辦案單位自身和上級院監督等方面入手，努力提升辦案單位自身評查的質效。首先，選擇政治素質高、業務能力強、工作認真負責，有一定資歷和威望的檢察官負責本單位的案件質量評查工作，從源頭上消除不愿監督、不敢監督的現象；其次，創新評查機制。條件成熟的單位可采用智能輔助與人工評查相結合的評查模式，市級檢察院也可探索統籌本地評查資源，對重點案件等特定類型案件，組織交叉評查或由市級院統一組織案件評查工作，以提高案件評查效率；最后，建立相對穩定的案件評查人才庫，完善對評查人員的獎懲、監督考核機制，加大對評查員的培訓力度，通過培訓來提升檢察官的評查能力。

（三）扎緊權力監督制度牢籠，緊盯“關鍵少數”

從檢察權的實際運行來看，其行政邏輯總是較為強勢，而保障檢察官相對獨立性的司法邏輯則處于相對弱勢地位。［10］對于檢察系統內領導干部等“關鍵少數”的監督制約，除了堅持落實全面從嚴治黨主體責任和監督責任，強化黨內監督外，還要結合檢察工作特殊性，建立完善符合檢察工作特點的監督制約制度。一是通過頂層設計，以權力清單的形式明確檢察領導干部職權范圍邊界與職權行使程序。二是推進領導工作系統內公開，一方面有助于推動領導干部各項工作的規范性，另一方面可以發揮系統內全體檢察人員的監督作用。三是充分發揮檢察委員會的專業監督制約職能。通過制度化建設，變革檢察委員會人員組成結構，加強檢察委員會專業性建設，提升審議專業水平，健全完善決議事項的督辦反饋閉環機制。

（四）深化落實“三個規定”，發揮源頭性、預防性、根本性監督作用

“三個規定”不僅是防止干預、插手司法活動的“隔離墻”“防護網”，也是檢察人員依法公正規范行使檢察權的“護身符”，不止是嚴管，更是厚愛。［11］各級檢察院要切實履行落實“三個規定”的主體責任，防止出現“上熱下冷”“上緊下松”“層層衰減”等問題。［12］黨組書記、檢察長要擔起“第一責任人”責任，其他班子成員、部門負責人擔起“一崗雙責”責任，對長期“零報告”的部門和下級院領導主動運用約談、問詢、發函等方式了解情況、督促提醒。對檢察人員違紀違法案件堅持“逢案必倒查”，深挖徹查是否存在不如實記錄報告、違規過問、說情打招呼等違反“三個規定”問題。對不實“零報告”人員嚴肅通報，倒逼落實“有問必錄”。進一步提升被記錄報告檢察人員核查工作質效，突出重點人重點事，精準發現辦“關系案”“人情案”“金錢案”的問題線索。

（五）加強檢察機關內部監督隊伍建設

《人民檢察院檢務督察工作條例》明確了檢務督察部門系檢察機關專司內部監督的綜合業務部門，承擔執法督察、巡視巡察、內部審計、追責懲戒四大職能。針對當前市級檢察院存在員額檢察官配備不到位、基層檢察院內外部監督能力弱而違紀違法人數多的突出問題，省級檢察院檢務督察部門應充分發揮統籌協調作用，指導市級檢察院建強檢務督察部門，按規定將內部監督人員配齊配強，將基層檢察院的司法責任追究工作提級到市級檢察院辦理，全市集中統一調用基層檢察院檢務督察專干人員。最高檢檢務督察局可加強檢務督察條線業務培訓、經驗交流，對如何有效開展政治督察、司法辦案廉政風險防控、司法責任追究和檢察官懲戒等工作進行專題培訓，不斷提高檢務督察人員履行內部監督的綜合素質和實戰能力。

此外，根據2019年修訂的《中華人民共和國檢察官法》有關要求，各地檢察機關應盡快完善檢察官懲戒委員會設置，推動司法責任追究和檢察官懲戒工作實質性運轉。各地可以結合本地檢察工作實際情況細化出臺本地檢察官懲戒委員會章程、檢察官懲戒工作辦法、檢察官懲戒工作聽證規則等配套制度，進一步明確懲戒委員會的工作規則、工作流程、工作紀律、調查權限等，推動司法責任追究與檢察官懲戒相貫通，檢察官懲戒與退出員額相銜接，以嚴格的司法責任追究和檢察官懲戒切實彰顯懲戒、制裁、威懾的制度功效。

* 本文為安徽省偵查邏輯辦案研究會2021年度重大課題項目“檢察機關內部監督制約機制研究”（AHZC2021A03）的階段性成果。

**安徽省人民檢察院檢務督察部副主任［230022］

*** 安徽大學法學院［230601］

［1］ 參見郭聲琨：《較真碰硬扎實開展督導推動專項斗爭向縱深發展》，《法制日報》2019年3月28日。

［2］ 參見張軍：《關于檢察工作的若干問題》，《人民檢察》2019年第13期。

［3］ 參見張永進：《檢察權運行機制研究》，知識產權出版社2021年版，第28頁。

［4］ 孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1987年版，第154頁。

［5］ 參見李令新：《檢察權運行內部監督制約的體系構建》，《中國檢察官》2022年第19期。

［6］ 參見項谷、張菁：《司法責任制改革中需強化辦案內部監督制約》，《中國檢察官》2016年第7期。

［7］ 參見陳偉、趙佳慧：《公檢法人員違紀違法案件的特征、原因和防治路徑——以363起現實案件為素材的實證分析》，《公共治理研究》2023年第1期。

［8］ 參見韓旭：《司法責任制改革后如何對檢察官做到“放權不放任”？》，《政法論叢》2022年第5期。

［9］ 參見上海市寶山區人民檢察院、華東政法大學刑事法學院聯合課題組：《檢察機關案件質量評查方法及其智能化發展》，《中國檢察官》2023年第7期。

［10］ 參見龍宗智、符爾加：《檢察機關權力清單及其實施問題研究》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

［11］ 參見高繼明：《“三個規定”是對檢察人員的嚴管厚愛》，《檢察日報》2021年10月8日。

［12］ 參見于瀟：《壓實主體責任，以釘釘子精神狠抓“三個規定”落實》，《檢察日報》2022年3月6日。