檢察權外部監督機制研究

【摘要】檢察權是一種由憲法規定的法律監督權，但不受制約的權力，必然產生腐敗。本文首先明確檢察權的范圍、檢察權獨立性的現狀，闡明檢察權的獨立性和外部監督并不矛盾。然后探討健全檢察權外部監督制約機制，以保證實現社會公平與正義。具體思路是：改善黨的領導方式，實現黨對檢察權的依法監督；明晰權力機關監督的內涵，完善人大對檢察權的憲法監督；規范公民、單位和社會團體對檢察機關的監督渠道，保障社會公眾對檢察權的權利監督。只有平衡好外部監督與檢察獨立的關系，才能既起到監督作用，又保持檢察權的獨立性，形成有中國特色的檢察權外部監督機制。

【關鍵詞】檢察權；獨立；外部監督；完善機制

一、檢察權的性質

1、檢察權的范圍

在討論檢察權的外部監督機制之前，需要明確檢察權的范圍。設立外部監督機制的主要是因為所有權利均具有膨脹性。既然權力的擴張性與生俱來，那我們在為其設立外部監督機制時就要考慮到權力生存的空間，即其存在的合理范圍，權力超出了這個范圍，就要受到極大的制約，迫使其只能在立法者當初為其框定的范圍內運行。就像檢察權是法律監督權一樣，其監督著法律的運行。從微觀上來說，法的運行包括立法、執法、守法和司法。立法活動是法的創制階段，是立法者的活動，檢察權是根據憲法所產生的，對于檢察權來說，立法權是上位權，對于立法的監督已經超出了檢察權的權能范圍，因此，我們認為檢察權的范圍包括對執法、守法、司法的監督。從宏觀上來說，我國法律監督權的外在表現形式大致有二類，一是以非訴訟形式進行的立案監督，包括對公安機關應當立案而不立案的案件、對行政處罰中涉嫌犯罪應當移送而不移送案件、對人民法院應當受理而不受理案件的監督，監督的文本方式有要求說明不立案通知書、檢察建議及糾正違法通知書等。二是通過參與訴訟實現法律監督，具體體現于國家工作人員職務犯罪案件偵查、批準逮捕、公訴、抗訴及訴訟過程監督（偵查監督、審判監督、執行監督）等各項檢察職能中。

2、檢察權獨立性的現狀

我國《憲法》第131條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”人民檢察院組織法和刑事訴訟法也作了同樣的規定。作為一項憲法原則，檢察權的外部獨立性已經不言而喻了。

我們認為，中國檢察權的獨立性現狀表明檢察機關相對于執政黨與權力機關是不獨立的。我國憲法和法律要求檢察機關“依照法律規定”獨立行使檢察權，換句話說，檢察權的獨立行使需要在法律有關規定的范圍內行使。同時，憲法和法律只承認了檢察機關相對于行政機關的獨立，權力機關并不作為獨立行使權力的相對方；只承認了對于社會團體的獨立性，但不包含政黨（執政黨）。在我國，司法機關獨立性存在有限性是必然的，這是由我國特有的政治、社會結構決定的。

3、檢察權獨立性與外部監督

權力天生就有其膨脹性，如果不對其制約，將會無限膨脹下去，最終必然會導致腐敗。檢察權也是一種權力，其不可避免地也存在膨脹的天性，中國獨有的權力分配體系——線性權力結構（在下文將會詳細敘述）導致了檢察權處于權力的末梢，為了防止權利失控，必須要有有效的外部監督，所以外部監督十分重要。

但另一方面，檢察權的行使需要保持一種獨立性。由于依法治國需要檢察機關與檢察官提高檢察權獨立性的意識。作為加強法制并實施法律監督的檢察官，一旦不能按照其信賴產生的法制原則發揮應有的作用，也就沒有了其存在的意義與價值。為了使檢察官去維護法制，不服從于法制規定以外的任何意志，防止檢察官知法違法，所以國家通過憲法制度和司法制度確立檢察機關的司法和法律監督功能。

所以，檢察權不僅要保持獨立，而且需要外部監督，兩者并不沖突，它們有著一致的目標，就是行使好檢察權。這兩者是行使好檢察權的必要條件，缺一不可。

二、檢察權外部監督機制構建構想

權力能否有序的按照為其預先設定的軌道運行，關鍵在于對權力的監督和制約機制能否有效制約權力膨脹。當權力由于沒有制約而導致無限制的膨脹，那肯定會帶來無限制的腐敗。任何權力都有膨脹性，檢察權也是如此。比較中西方的權力分配制約體系，能使我們吸收西方三權分立體制的合理內核，構建適合我國國情的檢察權外部監督機制。

1、西方三權分立體制

三權分立制度是根據近代分權學說發展而來，三權即國家的立法，行政、司法分別由三個機關獨立行使，并相互制衡的制度。絕大多數的資本主義國家都采用這種制度，構成了資本主義國家的國家機關組織與活動的基本制度。但因各國國情不同而有不同形式。美國是實行三權分立制度的典型國家。

美國憲法規定，立法權由參、眾兩院組成的合眾國國會行使，行政權由美國總統行使，司法權由最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院行使。實行總統制的資本主義國家大多都選擇這種形式。如圖1所示。

三權分立制度在建立資本主義民主制度中發揮過不可替代的作用。但是，這個制度在實踐中和理論上也受到沖擊。即便如此，這個制度直到現在仍然是資本主義國家機關進行組織與活動的一項基本制度。

2、我國的權力體制

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是我國的最高權力機關，行使著立法權和監督權，根據人民代表大會，產生了中央人民政府，行使行政權，產生了法院和檢察院，共同行使司法權。其結構及權力制約，如圖所2所示。

如上圖，憲法賦予了權力機關和檢察機關監督權（虛線表示的權力機關的監督權，實線表示的是檢察機關的監督權）。從性質上來說，兩種權力是不一樣的。檢察權是一種由憲法規定的法律監督權，而權力機關的法律監督僅限于抽象憲法監督，即監督、審查行政機關制定的法規、規章及其發布的決定、命令和司法機關發布的司法解釋的合憲性和合法性；監督檢察院和法院是否獨立行使職權，依法辦案；解釋憲法和法律，以利于法律的遵守執行。憲法作為國家的根本大法，是對國家權力和公民權利義務的高度的原則性概括，其具體內容規定散見于各部門的法律中。在“議行合一”的人民代表大會體制下，立法權屬于高位權，由權力機關統一行使，立法權以外的其他國家權力經由憲法規定，分別賦予由權力機關產生的行政機關、審判機關、檢察機關具體行使，行政機關、審判機關、檢察機關享有憲法和法律規定范圍內的獨立行使職權、不受非法干涉的權利。因此，權力機關的憲法監督必然是一種原則性監督，其實質是抽象的權力監督，它是立法本身的內在要求，是立法權的延伸，嚴格地說，不能稱之為法律監督，而是權力監督。從權力的行使效果來說，權力機關的監督權行使是比較薄弱的，主要是缺乏完善的監督機構和監督程序。

因而，在實踐中，只有檢察機關承擔了法律監督的任務，行使監督的職責。

3、中西方權力結構比較

通過對圖1和圖2的比較，可以發現，西方三權分立的權力分配體制正是較好地利用了權力的膨脹性，膨脹性，一種權力必然包含著制約著另兩種權力的權能（因素），如國會的立法權中包含著“建議和批準總統對其所屬行政官員的任命，通過彈劾案撤換總統”的權能（因素），同樣也包含著“建議和批準總統對聯邦最高法院法官的任命，宣告懲治叛國罪，彈劾審判最高法院法官”的權能（因素）。因此，當三種權力在運行時，都會開始向外膨脹，但是一種權力的膨脹必然會抑制其他兩種權力的膨脹，從而當三種權力都膨脹并且都受到抑制的時候，三種權力達到了平衡狀態，從而在各自設定的框架中運行。

從圖2可以看出，我國的權力結構上，立法權延伸出來的監督權，如上文所述，實踐中并未能起到很大的作用，只有檢察機關的法律監督權在實踐中起到了作用。那么，從實線箭頭的方向，可以發現，我國的法律監督權是單向的，即監督的方向是單方向的，也就是說，權力監督的末梢，即檢察權是沒有任何他種權力來制約的，那么從理論上說，檢察權的膨脹就得不到抑制。因此，必須設立對檢察權的外部監督機制，來彌補權力設置上的缺陷。

4、構建我國檢察權外部監督機制的設想

構建我國檢察權外部監督機制，既要吸收西方權力結構的合理內核，也要考慮到中國的實際情況，因此，我們認為，在人大權力監督還沒有完善、作用發揮到位之前，設置檢察權的外部監督就不能再在檢察機關后面增設一個監督權力，否則，權力的制約還是呈直線型，最終必然存在一個未被制約的權力，那么腐敗就會必然產生。檢察權的外部監督還是應當在被檢察權監督的對象中增加或者增強制約檢察權的權能，這樣使檢察權和檢察權監督對象之間呈制約關系，形成權力的循環。我們設想的結構如圖3所示。

如圖3，政府、法院、公民、單位、團體在法運行各個環節中受到檢察機關檢察權的監督，同樣檢察機關作為一個司法和守法主體，也需要接受外部監督，借鑒西方權力結構的合理內核，這些外部監督就是來自檢察權監督的對象。檢察機關對法院主要通過訴訟的方式進行法律監督，采用抗訴、行使公訴權等方式進行，法院通過審判權對檢察權進行制約，雖然檢察機關參與訴訟，對法院判決結果進行監督，但是司法終審權最終還是在法院，因為對于案件的判決權最后還是在法院。如檢察機關行使檢察權，對罪輕案件做出相對不訴的決定，相關利害關系人可以向人民法院提出提起自訴，人民法院通過行使審判權，做出有罪判決，以此制約檢察權。因此，這兩種權力的制約與被制約關系，相關訴訟法律及司法解釋，已作了較為詳細的規定，在此不贅述。下面，重點探討的是檢察權監督對象和檢察權的關系還有權力機關對檢察權的權力監督問題。

三、外部監督各主體與檢察機關的關系

討論外部監督各主體與檢察機關的關系，主要解決的問題就是監督的途徑、方式，既要符合法律的規定，又要適合中國的國情，同時還要找到外部監督主體監督檢察機關以及檢察機關監督外部監督主體之間的平衡點，否則導致一種權力的極度膨脹和另一種權力的極度抑制，這就違背了設立外部監督機制的初衷。

1、檢察權監督對象與檢察權的關系

（1）行政機關、執政黨與檢察機關的關系

依據憲法第131條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”檢察機關行使檢察權只遵照憲法和法律，行政機關不能進行干涉，那么怎樣談及行政機關與檢察機關的關系呢？

我們認為，檢察機關在依法行使檢察權時，需要保持獨立性，應盡量避免行政機關對其的影響，因此，首要問題就是財政預算上要單獨預算，在管理上實行垂直管理，這樣才能將其獨立性體現出來，不受行政干擾。但是憲法的原則是保證黨對檢察機關的領導，可是黨委領導大多數都是行政領導，加之財政上的依賴，因此行政權和檢察權事實上還是會存在千絲萬縷的聯系，怎樣正確處理兩者之間的關系，主要就是要找到兩者的平衡點。

雙方的平衡點在于，檢察工作由黨來領導，最重要的是保證法律的實施，保障人民檢察院依法獨立行使檢察權。共產黨領導和管理國家的主要方式為黨領導人民制定法律并貫徹實施，實行依法治國。這種方式肯定比單靠領導人的個人意志或者執政黨的政策來管理國家更為合理、有效。黨對檢察機關的監督，主要在于監督檢察機關依法履行法律監督權。而個案的監督，除了少數特殊重大需要請示以外，其余均不在監督之列。

綜上，我們認為，黨委領導同時兼任行政長官，在黨委領導檢察機關的同時，使得檢察權和行政權有著千絲萬縷的聯系，那么我們就要把握好分寸，黨委僅僅監督檢察機關是否能依法履行法律監督權，保障法律的實施，對于個案的監督，原則上是不需要的，其監督的途徑主要是通過頒布政策法令，以及人事上對干部的培養、提拔、獎懲和考核。在原則上，還是應當把握行政權不應當干預檢察權。

（2）公民、單位與社會團體對檢察機關的監督

公民、單位與社會團體對檢察機關的監督，通常有三種途徑：第一種途徑是將民意反映給人大，通過人大對檢察機關進行權力監督；第二種途徑是就個案向法院申訴，如公訴轉自訴的案件，或者向政府申訴，通過政法委協調個案（不是監督關系）；第三種途徑就是利用社會輿論進行監督。

對于法院的監督，前文已有所述及，在此不贅述，以下著重談的是社會輿論對檢察機關的監督。

檢察權獨立與媒體監督的互相影響，主要體現在檢察權獨立對媒體監督具有天生的排斥性。檢察機關依法獨立行使職權，既不允許行政機關、社會團體和個人的干涉，自然也不允許新聞媒體進行干涉；新聞媒體所有不恰當的監督本質上就是對檢察權獨立的傷害，就會對檢察權獨立產生不利的影響甚至造成嚴重的后果。所以檢察權總是不想受到任何干涉和影響，包含新聞媒體的干涉與影響來維護自身的獨立，以順利完成國家和社會給予自己的使命，這是檢察權的本性所決定的。

上述分析表明，檢察權獨立與媒體監督之間主要表現為一方排斥，另一方侵犯的關系。如何解決這個問題，自然就成為不僅要維護檢察權獨立而且要增強媒體監督的關鍵點。為此，我們認為，必須找到兩者的平衡點。傳媒與司法起碼在形式上均宣布其價值追求是“公正”，兩者有共同的地方，只是兩者解決的途徑不一樣。司法是利用法律的強制手段來解決矛盾，維護公民利益；傳媒則是通過人們內心的道德標準來評判對錯。雖然兩者的途徑不一樣，但是，他們都是為了實現“公正”。

傳媒界與司法界有其自己的生存方式與生存原則，傳媒和司法雙方應該深入理解自身的責任，注意各自的職業道德并且意識到在法律的框架中理解、尊重另一個職業生存規則的必要性。因此，我們認為法律和道德是二者的平衡點。

2、人大對檢察機關的監督

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，民主集中制是其基本原則，即國家權力集中由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會統一行使，人大與司法機關不是平行關系，是立法與執法、監督與被監督的關系。

關于個案監督問題，我們覺得，人大監督肯定會涉及個案，但糾正個案不是最終目的，是為了通過分析一些個案中的異常現象判斷是否存在違法、腐敗行為，從而發現司法機制是否存在缺陷，法官、檢察官是否勝任。一旦發現某個案件確屬錯案，人大也無權采取作決定的方式命令檢察機關糾正，更不能取代檢察機關直接予以糾正，人大僅能通過提出案件審理過程中存在的程序等方面的缺陷，讓檢察機關進行自我糾錯，來讓檢察機關自己認識到錯案，自行糾正。若檢察機關不糾正，必須能夠做出合理的解釋，而且沒有發現違法違紀行為，應該尊重檢察機關的決定。若發現有違法違紀行為，就可以依法予以罷免，這是人大監督最后、最有效的方法。但糾正個案，只能是人大監督的附屬品，人大監督不能僅僅停留在糾正個案上，更重要的是要通過個案探究產生錯案的原因，找到解決辦法，不然，人大監督就不能深入下去，就達不到監督的根本目的。

四、結語

我們認為，我們在強調檢察權獨立性的同時，必須同時看到在有中國特色的法制環境下，檢察權如果缺少必要的外部監督機制，就會依據其天生的膨脹性而產生腐敗。吸收西方權力結構的合理內核，只有在檢察權監督對象中強化監督檢察權的權能，使權力監督形成循環，才能互相抑制，防止腐敗。在監督對象對檢察權的監督中，只有找到二者的平衡點，才能既起到監督作用，又保持檢察權的獨立性，形成有中國特色的檢察權外部監督機制。

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【作者簡介】

蘇培添，博士學歷，晉江市人民檢察院助理檢察員、科員。