提升社會治理類檢察建議調查核實工作質效的實踐路徑

邢曉蕓

摘 要：扎實的調查核實工作是增強社會治理類檢察建議剛性的秘鑰。目前，調查核實工作存在問題導向意識不足、調查核實措施單一、數字治理思維滯后等問題，解決這些問題可以從樹立問題意識、用足調查核實手段、提升數字治理思維等方面入手，轉變調查核實理念，以高質效的調查核實工作成就高質量的社會治理類檢察建議。

關鍵詞：社會治理類檢察建議 調查核實 數字治理 問題意識

2019 年《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）將社會治理類檢察建議列為五種檢察建議之一。社會治理類檢察建議與傳統的訴訟類檢察建議不同，其產生于司法辦案活動之中，又獨立于訴訟活動之外，涉及內容與檢察業務關系并不十分密切，需要做更多基礎性調查研究工作才能更好地制發檢察建議。《工作規定》專章規定了“調查辦理和督促落實”，具體規定了檢察官可以采取的調查核實措施。檢察機關如何開出社會治理“良方”，如何增強社會治理檢察建議的剛性，扎實的調查核實工作是一把秘鑰。

一、調查核實在制發社會治理類檢察建議中的作用

調查核實是檢察機關啟動制發社會治理類檢察建議的前置性、必要性方法和手段，是貫穿社會治理類檢察建議工作始終的一項基礎性、不可或缺的工作。從最高檢評選的優秀社會治理檢察建議中，我們可以看到一個共性做法就是充分行使法律賦予的調查核實權，對存在的社會治理漏洞進行深入細致的調查論證。總的來看，在制發社會治理類檢察建議時調查核實主要發揮以下三方面的重要作用。

（一）調查核實是決定制發社會治理類檢察建議的必要條件

調查核實是啟動制發檢察建議的法定程序，按照《工作規定》“有應當依照本規定提出檢察建議情形的，應當報經檢察長決定，對相關事項進行調查核實”［1］，可以說沒有調查核實就沒有檢察建議。通過調查，案件承辦檢察官可以進一步判斷該份檢察建議是否有制發的必要，調查核實的結果可以直接作為決定不提出檢察建議的依據。

（二）調查核實是保障社會治理類檢察建議制發質量的關鍵一環

細致必要的調查核實，一方面可以幫助辦案檢察官精準發現案件背后隱藏的問題，不管是通過個案辦理發現問題還是通過類案研究梳理問題，都需要調查核實的強力加持；另一方面可以幫助辦案檢察官提出更具有針對性和可操作性的建議和舉措，確保檢察建議的內容精準度高、實效性強。

（三）調查核實是檢驗社會治理類檢察建議后續落實效果的重要依據

評價社會治理類檢察建議工作效果更看重的是能否解決問題、處理矛盾，促進社會和諧，要想達到這樣的目的，關鍵在于確保檢察建議做成剛性、做到剛性、取得實效，而檢察建議要想獲得“高硬度”，其基礎是高質量的調查核實，這樣才能保證提出的問題指向精準、釋法說理透徹、對策建議可行。

二、調查核實工作存在的主要問題

實踐中存在很多“有問題無研究、有研究無對策”的調查核實，在不了解案件反映問題全貌的情況下，任性“開方”，“情況不明膽子大，胸中無數點子多”，調查核實工作不扎實導致檢察建議不管用、不能用的情況比比皆是。比如有的辦案人員未專門開展調查核實工作或者調查核實工作程序不夠嚴謹；有的辦案人員對個案中發現的問題未作延伸調查，導致建議的廣度和深度不夠，錯失辦理一案、治理一片的良機等。歸納起來調查核實工作存在的問題主要表現在以下幾個方面。

（一）問題導向意識不足

最高檢應勇檢察長強調：“檢察建議能否取得實效，首先取決于建議質量，同時也取決于落實‘韌性。要堅持質量先行，發出建議后，持續緊盯、跟進落實，推動檢察建議由‘辦理到‘辦復，真正得到落地落實。”［2］也就是說檢察建議的重中之重是“解決問題”，這就要求開展調查核實工作要堅持以問題為導向，要善于深挖問題背后的根源，分析問題出現的原因，只有這樣才能發現“真問題”。實踐中，調查核實的問題導向意識不足表現在很多方面，比如深挖案件能力不足，浮于案件表面，不能沉浸到案件中去探尋背后的深層次原因；再比如發現的問題表述模糊，大而化之，不夠精準；還比如缺少綜合歸納意識，總結、梳理共性問題能力不強，就事論事，未能涉及到問題的根源所在，類案監督不多等等。

（二）調查核實措施單一

調查核實作為檢察機關查明案件事實的重要審查手段，目前并沒有相應的剛性措施予以保障，需要通過提升調查核實工作質效來實現，這就要求辦案檢察官用足用好《工作規定》第14條中的六種措施，扎實有效地開展調查核實工作。實踐中，存在調查核實措施單一、不夠深入的問題，具體表現在調查核實的深度不夠，只停留在案件表層；實度不夠，沒有認真聽取被建議單位意見建議；細度不夠，沒有咨詢專家意見建議；準度不夠，不能直擊問題關鍵；效度不夠，不能為檢察建議的撰寫提供有力支撐。

（三）數字治理思維滯后

今年全國兩會上，習近平總書記提出“因地制宜發展新質生產力”［3］，數字檢察就是檢察新質生產力提升的致勝點、突破點、關鍵點。最高檢明確提出并大力實施數字檢察戰略，近幾年數字檢察工作取得初步成效，但從整體而言，數字思維在檢察工作中的運用還不夠廣泛。具體到調查核實工作中有以下幾個方面的表現，首先，數字治理意識不足，部分檢察人員還沒有充分認識到數字檢察是驅動調查核實工作高質量發展的關鍵變量，大數據思維較為缺乏。其次數據運用能力不足，辦案檢察官對數據不愿用、不會用、不善用的問題還比較突出，普遍缺乏類案監督的思維能力，根據日常個案辦理去發現社會治理問題的總結歸納規律能力欠佳，駕馭大數據能力不強。最后數據模型應用不夠深入。比如建模積極性都較高，但對模型應用的思考不充分，再比如辦案人員沒有深入分析辦案中的實際問題，建模方向不夠精準；還比如有些模型推送的異常線索不能有效服務調查核實工作等。

三、提升調查核實工作質效的實踐路徑

社會治理類檢察建議是“抓前端、治未病”，要堅持質量先行，推動從源頭上防范違法犯罪反復多發，以訴源治理促進社會治理。要提升檢察建議的質量，就必須提升調查核實工作質效，以高質效的調查核實支撐高質量的檢察建議。

（一）樹立問題意識

開展調查核實工作必須樹立問題意識，突出問題導向，合理、可行的社會治理類檢察建議是建立在找準問題的基礎上的，要對案件中發現的問題進行深入調查核實，能夠站在被建議對象的角度去考慮解決問題的可行性。［4］

1.精準發現問題。精準發現問題，就是結合辦案，通過書面閱卷、走訪勘驗、座談調研、咨詢專家等多種手段精準查找案件背后隱藏的社會治理漏洞。檢察辦案人員需整合各方資源，對收集到的信息進行篩選和分類，在此基礎上對案件中的主要事實進行分析，查找案件中的關鍵節點和矛盾點，并針對這些問題進行深入調查，深挖問題的本質，而找出社會治理存在的漏洞，分析存在的各種缺陷和不足。調查核實發現的問題必須是“真問題”，問題要緊扣被建議單位的職能和社會治理發展實際。

2.系統梳理問題。系統梳理問題是指在調查核實過程中，對案件中發現的問題進行深入分析，找出問題的普遍性和本源性。首先需要明確案件的核心問題，其次確定這個核心問題是否具有普遍性，即是否在社會中廣泛存在，并對社會治理造成一定的影響。一旦確定了問題的普遍性，就需要深挖問題的本源，比如問題產生的背景、原因和影響等。

3.切實解決問題。切實解決問題是指在調查核實過程中，提出能夠解決案件中發現問題的切實合理的手段和方法，以達到促進社會治理的作用。在精準發現問題、系統梳理問題的基礎上，切實解決問題就有了合法、合理、可行的前提，那么提出解決問題的措施就成為關鍵步驟，提出措施的過程中要與相關單位就措施的可行性和效果等進行廣泛的溝通交流。當然措施落地實施后，也需要及時跟蹤和監測解決問題的進展情況，督促被建議單位及時調整和完善，并在此基礎上形成相關的制度和機制，真正從源頭上提升社會治理的水平。

（二）用足調查核實手段

調查核實的剛性并非只能通過課以調查核實強制力來實現，更關鍵的還是轉變調查核實理念、提升調查核實工作質效。通過調查核實把情況摸準、把問題吃透，以扎實的調查核實工作助力檢察建議提質增效。

1.在求深上下功夫。“深”，就是要深挖案件。怎樣通過案件發現社會治理的難點堵點？如何梳理司法行政機關存在的普遍性違法問題？怎么找出個案背后隱藏的制度不健全不落實、管理不完善不到位等行業監管的漏洞？這些都是需要深入調查研究的，不在求深上下功夫就只能就案論案。做好梳理分析研判工作，需要突出重點，選準典型，聚焦社會公共利益；需要深入分析，剖析漏洞，解決單位管理難點；需要個案深入，解剖麻雀，打通社會治理堵點。

2.在求實上下功夫。“實”，就是要做到聽實話、摸實情。案件中發現問題線索，要去調查核實，如何調查？怎么核實？這些都需要在求實上下功夫，僅僅通過書面調查核實難以發現真正的問題。《工作規定》中的“現場走訪、查驗”就是實實在在的調查核實手段，要深入涉案單位，到群眾中去了解情況、核實問題。通過高質高效的調查研究，對所要調研的問題全面了解、系統掌握，真正聽到實話、察到實情、獲得真知、收到實效。要走好征求意見路，這一工作方法在實踐中，經常被忽略。案件承辦檢察官以為做好調查核實工作，就可以將檢察建議一發了之，而忽視了被建議單位是否能做好整改工作等情況。畢竟，涉及到社會治理的行業部門太多，“隔行如隔山”，業務能力再強的檢察官也不可能對各行各業的職能職責了如指掌，加強溝通交流，更容易被認可。建議發出前，可以充分征求被建議單位意見。互相溝通協商，并不會降低檢察建議文書的權威，反而會讓檢察建議中提出的建議更能被接受，問題整改更有效。

3.在求細上下功夫。“細”，就是要認真聽取各方面的意見，深入分析問題，掌握全面情況。實踐中調查核實流于形式或礙于情面， 對涉案單位存在的問題調查不全面、不深入，導致檢察建議內容空洞。《工作規定》中的“咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見”等就是要求辦案檢察官通過多種方式調查核實問題，力求細致。為了保證治理對策的科學性和可靠性，應充分發揮專業技術人員輔助決策的作用，專業的事情交給專業的人，著力避免“以外行監督內行”問題。目前，許多檢察機關圍繞專家咨詢進行了不同嘗試，比如邀請被建議單位上級或主管部門作為第三方對即將制發的檢察建議進行專業論證，并提供相應意見建議［5］，效果較好。

4.在求準上下功夫。“準”，就是要善于分析矛盾、發現問題，透過現象看本質，把握規律性的東西。辦案檢察官要秉持“在監督中辦案、在辦案中監督”的理念，提升對社會治理中存在問題進行系統梳理的能力，讓調查核實支撐檢察建議更好承載檢察機關“強化監督職能、服務社會治理”的功能，堅持在高質效辦好每一個案件中多走一步、多想一層，積極深挖案件背后反映的社會治理突出問題。

5.在求效上下功夫。“效”，就是提出解決問題的方法要管用，提出的建議措施要有實操性。實踐中，建議措施不夠精準，針對性可行性不強的問題比較普遍，部分檢察建議書的建議措施很少點明具體的操作方法，或者點明了方法但不具有可操作性。江蘇省揚州市江都區人民檢察院就耕地“非農化”問題向某人民政府制發檢察建議，因其對問題剖析程度之“深”、提供依據資料之“細”、對策建議效果之“實”，獲評2022年度全國檢察機關優秀社會治理檢察建議。［6］

（三）提升數字治理思維能力

提升數字治理思維是指在調查核實工作中，充分運用現代信息技術，通過大數據分析和預測等手段，深入挖掘和解決社會治理問題。提升數字治理思維需要在深度挖掘問題、加強數據分析和預測能力以及建立數據池和模型等方面下功夫。只有不斷提升思維能力，提升數字技術運用能力，才能更好地應對調查核實工作中出現的各種問題。

1.強化數字治理意識。檢察機關應當加強數字治理意識，認識到數字治理在社會治理中的重要性。這當然包括對現代信息技術比如人工智能、云計算、大數據、區塊鏈等的了解和掌握，但更重要的還是對數字化思維的培養和提升。在調查核實工作中根據數字化的方式和模式進行思考、分析和解決問題，并在此基礎上進行決策和預測。

2.加強數據分析和預測能力。包括與其他單位通過現代信息技術匯聚和融合數據，研究治理問題和對策，并通過數據比對、碰撞，發現被建議單位的重要風險點。加強數據分析和預測能力，首先需要了解和學習數據分析和預測方法，數據分析和預測的基本流程和方法，以及如何處理和分析數據，還需要掌握相關工具和運用技術，比如大數據平臺、數據可視化工具、數據分析軟件等的應用，更應注重研究新的數據分析和預測算法，探索數據分析和預測在社會治理中的新應用場景。

3.建立數據池和模型。檢察機關應當通過整合和融合多方數據建立數據池，探索構建數據分析預測模型和分析工具，這樣可以更加精準地發現問題，并提出更為切實可行的解決方案，更好地分析和解決社會治理中存在的各種問題。首先需要收集和整合數據，包括從公安、法院、行政機關等多個部門獲取數據，并通過數據清洗、數據整合等手段，將數據進行統一規范和整合，形成可用于分析和預測的數據池。其次，在數據池建立的基礎上，構建數據模型，包括通過數據挖掘等手段，對數據進行建模和分析，并構建相應的數據模型。數據模型可以幫助理解數據背后的關聯和規律，為調查核實工作提供重要的支持和參考。最后，在構建數據模型的基礎上，需要應用數據分析和預測方法。這包括基于數據模型，對數據進行分析和預測，并通過數據可視化等手段，將數據分析和預測結果以圖表等形式進行展示，為精準提出問題提供更直觀、準確的參考。

*本文為司法部2021年度國家法治與法學理論研究項目“刑罰執行場域內政法干警職務犯罪系統性治理研究——基于‘減假暫典型案例分析”（Z18FB4035）的階段性成果。

**國家檢察官學院教務部副主任、講師［102206］

［1］ 參見《人民檢察院檢察建議工作規定》第13條。

［2］ 應勇：《學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想? 以檢察工作現代化服務中國式現代化》，《檢察日報》2023年8月24日。

［3］ 《習近平在參加江蘇代表團審議時強調因地制宜發展新質生產力》，《人民日報》2024年3月6日。

［4］ 參見元明、蔡燕南：《如何制發社會治理類檢察建議》，《檢察日報》2021年2月8日。

［5］ 參見金立棟：《檢察建議推動社會治理工作研究》，《民主與法制時報》2021年11月18日。

［6］ 參見《“2022年度全國檢察機關優秀社會治理檢察建議”系列報道——開方祛病，守好耕地紅線》，《檢察日報》2023年9月12日。