論行政檢察一體化監督機制建構

郭勝習

(湖南師范大學法學院,湖南 長沙 410081)

一、問題的提出

2021 年 6 月中共中央出臺的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》(以下簡稱《意見》)指出,“法律執行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關法律監督職能作用發揮還不夠充分。”(1)參見《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》[EB/OL].(2021-08-02)[2023-10-20].https://www.gov.cn/zhengce/2021-08/02/content_5629060.htm.檢察機關加強法律監督職能,既是當前面臨的政治任務,也是履行我國憲法規定的法定職責。就行政檢察而言,《意見》強調全面深化行政檢察監督,行政檢察的職能在原來基礎上增加了三項:非訴執行監督、行政違法行為監督、行政爭議實質性化解,這意味著檢察機關開展行政檢察工作,面臨著更多的監督任務和更高的履職要求。與此同時,檢察機關開展行政檢察監督工作,還需要面對法院行政訴訟案件一審集中管轄改革帶來的一系列問題。

本文在全面深化行政檢察、法院行政案件一審集中管轄改革的雙重背景下,提出行政檢察一體化監督機制建構。一方面,回應法院行政案件一審集中管轄改革給行政檢察監督造成的影響,解決監督機制失衡、異地監督能力不足等問題;另一方面,在提升行政檢察監督能力的基礎上,進一步討論行政檢察的職能定位和未來發展,助推法治政府建設,完善黨和國家權力監督體系。

二、全面深化行政檢察帶來的新任務與新挑戰

全面深化行政檢察是黨中央關于加強法律執行和實施的重大決策部署,是推動國家治理能力和治理體系現代化的重要舉措,對完善黨和國家權力監督體系,促進行政機關依法行政,監督人民法院公正司法具有不可替代的法治價值。

(一)全面深化行政檢察增加了檢察機關的工作職能

《意見》出臺之后,我國部分省市黨委或者人大常委會相繼出臺了貫徹落實《意見》的相關規定(2)如,2021年12月,湖南省委審議通過了《中共湖南省委關于加強新時代檢察機關法律監督工作的實施意見》[EB/OL].(2022-01-27)[2023-10-20].https://www.163.com/dy/article/GUNBFMBH05148UCS.html;2022年5月,中共廣東省委印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的實施方案》[EB/OL].(2022-05-17)[2023-10-20].https://news.southcn.com/node_35b24e100d/297dff6620.shtml;2023年7月;江蘇省人民常務委員會通過了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》[EB/OL].(2023-07-27)[2023-10-20].http://www.jsrd.gov.cn/qwfb/jyjd/202307/t20230727_556207.shtml.。在全面深化行政檢察背景下,行政檢察職能進一步擴展,其監督理念、監督范圍、監督方式、監督任務等均發生了相應變化,這些變化對檢察機關開展行政檢察工作提出了新的要求和挑戰。

第一,行政檢察監督理念發生了深刻變化。相較于以往,行政檢察受限于“行政訴訟活動”場域,需要“借道”行政訴訟監督履職,發現行政違法行為,開展“穿透式監督”。在全面深化行政檢察背景下,當前的行政檢察監督更加注重系統性、過程性和預防性監督。行政檢察強化了行政訴訟全過程監督,包括訴前、訴中、裁判結果、訴訟執行監督等,形成對審判權監督的全覆蓋,還增加了“行政違法行為監督”,這意味著檢察機關可以擺脫原來的行政訴訟監督路徑,直接對行政機關的行政活動進行監督。從以行政訴訟監督為中心,轉化為直接對行政行為開展監督,行政檢察監督工作逐漸從消極監督向積極監督轉變,從事后監督轉變為注重行政權和審判權運行的全過程監督。

第二,行政檢察監督范圍進一步擴展。首先,新增行政非訴執行監督。法律的生命在于實施,法律的權威在于執行。然而,實踐中部分行政機關怠于申請人民法院強制執行,導致行政決定得不到有效執行,損害國家和公共利益,減損法律權威和公信力。對此,檢察機關需要與法院、行政機關形成合力,積極開展非訴執行監督活動,共同推動解決行政非訴執行難題,確保法律實施執行,維護法律權威。其次,新增行政違法行為監督。行政檢察改變了原來以行政訴訟監督為中心,增加了直面行政權運行的檢察監督,該項職能對于推動我國法治政府建設,完善黨和國家權力監督體系具有重要意義,當前行政違法行為監督已經成為行政檢察工作的新增長點,但行政違法行為監督本身的監督領域、職權邊界尚未確定,行政檢察與司法行政機關、監察機關等其他權力監督主體的分工配合、相互銜接還存在諸多問題尚待解決。最后,新增了行政爭議實質性化解。受起訴期限、原告資格、受案范圍等制約,部分行政案件沒有進入實體審理,行政爭議難以獲得化解,行政訴訟程序空轉問題較為突出。此時需要檢察機關利用自身優勢,通過公開聽證、司法救助、提起抗訴等方式,從實質上、根本上化解行政爭議,解決程序空轉問題,實現案結事了。

(二)全面深化行政檢察對檢察辦案提出了更高的履職要求

在全面深化行政檢察背景下,辦案人員面臨著繼續深化原有行政檢察監督職能、拓展深化新增行政檢察監督職能、應對行政案件一審集中管轄改革等多重挑戰,這些工作任務對行政檢察辦案人員提出了更高的履職要求。

第一,需要掌握更多的法律法規。行政檢察監督業務具有寬泛性、專業性、復雜性等特征,辦案人員不僅需要熟悉掌握行政執法、行政審判、訴訟與非訴執行等多環節、多領域的專業知識,還需要具備扎實的行政法學理論功底和行政法治實踐經驗,檢察機關開展行政檢察監督工作只有“技高一籌”,才能真正實現精準、有效監督。

第二,需要熟悉行政管理業務特征。行政檢察新增了行政違法行為監督職能,檢察機關直面行政權開展監督工作,這對行政檢察監督工作方式、監督技巧提出了更高要求。如何厘定行政檢察監督的廣度、深度需要辦案人員在法治實踐中摸索,行政檢察辦案人員必須了解和熟悉行政業務特征、行政權運行規律,才能真正做到善于監督、敢于監督。

第三,辦案人員綜合素質要求更高。行政檢察承擔著“一手托兩家”(3)“一手托兩家”是指行政檢察既要監督人民法院公正司法,又要促進行政機關依法行政。對于一手托兩家目前有不同理解,長期以來行政檢察監督主要圍繞行政訴訟展開,對行政機關依法行政也限于訴訟中所涉的違法行為展開監督。伴隨行政檢察公益訴訟的范圍拓展和行政檢察法律監督職能的強化,行政檢察不再局限于行政訴訟活動中,而是開始進入到社會治理領域,甚至有學者提出行政檢察應當直接面向行政權進行法律監督,重回憲法對檢察機關法律監督機關的定位,賦予檢察機關一般法律監督權。參見秦前紅、陳家勛.打造適于直面行政權的檢察監督[J].探索,2020(6):68-83.的重任,既要監督法院依法行使審判權,也要監督行政機關依法行政,還要承擔實質性化解行政爭議職責。行政檢察監督作為國家權力監督體系的重要組成部分,在履職過程中還要處理好與其他權力監督主體之間的關系。全面深化行政檢察,服務大局、司法為民,行政檢察辦案人員不僅要有扎實的業務素質,還必須具備較強的政治素質。

第四,一體化協作監督的要求更高。全面深化行政檢察,不僅是法律監督職能,還涉及行政爭議實質性化解,這對檢察機關開展一體化監督提出了更高的工作要求。異地實質性化解行政爭議需要上下級檢察機關、檢察機關與所在地法院和行政機關等多個部門進行協調配合,調動各方資源,這對檢察機關的一體化監督機制提出了更高要求。與此同時,全面深化行政檢察后,行政檢察的職能進一步拓展,尤其是行政檢察新增行政違法行為監督職能,這對于促進行政機關依法行政,推動法治政府建設,具有積極作用。但是,檢察機關開展行政違法行為監督,如何處理與行政公益訴訟監督、司法行政機關的法治督察等其他權力監督機制之間的關系,進而在整體上、宏觀上完善黨和國家的權力監督體系,需要進一步研究和探索。

三、行政案件一審集中管轄對行政檢察產生的影響

為了避免行政訴訟過程中法院受到本地政府不當干預,實現司法公正,解決行政案件分布不均等問題,2013年最高人民法院發布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》,決定在部分中級人民法院轄區內開展行政案件相對集中管轄試點工作(4)《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》[EB/OL].(2013-01-14)[2023-10-20].https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-5012.html.。2014年修訂后的《行政訴訟法》第18條在立法層面確認(5)《行政訴訟法》第18條第2款規定:經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。,目前已有多個省市檢察機關出臺了關于行政案件集中管轄后法律監督工作的實施方案(6)如2021年5月湖南省人民檢察院下發《關于做好人民法院一審行政案件集中管轄后法律監督工作的實施方案》《行政檢察一體化辦案工作暫行規定》《關于檢察機關向異地行政機關提出檢察建議工作規定》等3個文件。參見湖南省人民檢察院.做實案件集中管轄后的行政檢察工作[N].檢察日報,2021-09-08(007).青海省檢察院制定下發了《關于跨區劃受理行政訴訟監督案件的若干意見》,旨在對應省高級法院關于環境資源案件跨行政區域集中管轄和部分法院行政案件跨區劃集中管轄的相關規定,進一步強化檢察機關對行政訴訟案件的法律監督,確保檢察機關依法履行行政訴訟案件同級監督職責。參見李維、王麗坤、陳姝.行政訴訟監督案件跨區劃集中受理[EB/OL].(2020-08-27)[2023-10-20].https://www.spp.gov.cn/spp/dfjcdt/202008/t20200827_478005.shtml;河北省邢臺市人民檢察院為破解集中管轄給行政檢察監督帶來的種種難題,邢臺市檢察院探索運行了全市“行政檢察一體化審查”辦案模式。參見趙義倉、段曉陽.案件集中管轄對行政檢察監督的影響及應對[N].檢察日報,2021-04-28(007).。根據《行政訴訟法》第93條的規定(7)《行政訴訟法》第93條第2、3款:地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第91條規定情形之一,或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的,可以向同級人民法院提出檢察建議,并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議。,同級檢察機關開展行政檢察監督必須相對應作出管轄調整,以匹配銜接行政訴訟案件集中管轄改革。行政訴訟案件一審集中管轄改革,在確保人民法院獨立行使審判權、監督依法行政、保護公民的合法權利、維護法制統一等方面發揮了重要作用(8)楊建順.行政訴訟集中管轄的悖論及其克服[J].行政法學研究,2014(4):3-4.。從數據分析看……在異地管轄案件中,政府敗訴率遠遠高于非異地管轄案件;異地管轄案件當事人的上訴率也比較低……更多的案件當事人服判息訴,反映出一審法院的判決更加公正(9)浙江省高級人民法院課題組.行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開[J].法治研究,2007(2):44-58.。一審行政訴訟案件集中管轄,打破了原來行政區劃地理空間,增強了行政訴訟審判的公平公正,有利于提升司法公信力,具有積極意義,但集中管轄改革也造成了一定的負面影響,對檢察機關開展行政檢察監督工作帶來了一些工作困難。

(一)行政檢察的整體性監督職能被人為分割

檢察機關作為憲法規定的“法律監督機關”,承擔法律運行的整體監督職責。當下行政檢察監督主要圍繞行政訴訟活動展開,降低了行政檢察監督憲法定位,限縮了法律監督功能的發揮。同時,行政檢察監督本身還面臨著監督碎片化問題(10)秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權的檢察監督[J].探索,2020(6):68-83.,行政檢察監督的職能分離,不利于行政檢察的整體監督強化。從行政檢察監督整體觀來看,檢察機關應當賦予一般法律監督權方能夠有力承擔其“一手托兩家”和化解行政爭議的工作重任。目前,行政訴訟案件集中管轄地檢察機關行政檢察職能包括行政訴訟監督、行政公益訴訟、矛盾爭議化解、社會治理類檢察建議等;被集中管轄地檢察機關行政檢察職能只保留非訴執行案件監督和行政糾紛實質性化解,造成行政檢察監督內部職能相互分離,人為地割裂了行政檢察監督機制的整體性,引發了集中管轄地與被集中管轄地檢察機關之間的銜接配合問題,給集中管轄地檢察院對異地行政機關開展行政檢察監督造成了工作不便。

(二)辦案工作量與辦案人員配比失衡

行政訴訟案件集中管轄改革后,集中管轄法院受理了被集中管轄地法院的行政案件,根據同級人民檢察院履行法律監督職責的規定,集中管轄地法院對應的同級人民檢察院承擔了相應的行政檢察監督工作。由于法院與檢察院行政案件集中管轄不同步,法院在改革過程中沒有充分重視行政檢察與行政訴訟之間的緊密關聯,出現了工作任務不協調問題(11)沈福俊.基層法院行政訴訟管轄制度改革論析[J].東方法學,2014(2):59-64.,部分地區法院完成行政案件集中管轄后,檢察機關短時間內無法做好相關銜接工作,尤其是行政檢察辦案人員力量調配不到位,導致部分集中管轄地同級檢察機關的行政檢察監督工作負擔過載,被集中管轄地檢察院則情況相反,出現“旱澇不均”現象(12)趙義倉、段曉陽.案件集中管轄對行政檢察監督的影響及應對[N].檢察日報,2021-04-28(007).,辦案任務與辦案人員配比失衡,在很大程度上影響了行政檢察監督質效的提升。

(三)異地開展行政檢察監督能力不足

第一,被集中管轄地行政檢察監督職能弱化。長期以來,行政檢察監督承擔著“一手托兩家”和行政爭議實質性化解的工作任務,行政檢察監督事項與其享有的行政檢察監督職權緊密關聯。行政案件集中管轄后,行政訴訟監督職能相應地從非集中管轄地檢察機關的職能中剝離,被集中管轄地檢察院主要承擔非訴執行監督、社會治理類監督、行政爭議化解三個工作任務。被集中管轄地檢察院在被剝離行政訴訟監督職權后,行政檢察監督職權進一步弱化,被集中管轄地檢察院沒有行政訴訟案件監督管轄權,原本以行政訴訟為中心構建的行政檢察監督權能實質上被掏空,非集中管轄地檢察機關的行政訴訟監督工作將長期處于休眠狀態,繼而造成“強者愈強、弱者愈弱”的局面,長期勢必會影響該地區行政檢察業務的綜合平衡發展(13)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.。

第二,集中管轄地檢察機關異地辦案能力不足。由于時空地域的限制,檢察機關異地開展案件調查面臨著諸多困難,不熟悉異地環境,案件調查費時費勁(14)張雪情、龐遠麗.積極應對集中管轄帶來的影響與挑戰[N].檢察日報,2021-09-29(007).。除行政公益訴訟外,檢察機關并不會直接參與到行政訴訟活動過程中,開展行政訴訟監督主要依賴于訴訟當事人的申訴、控告、舉報等方式,案件線索、證據來源渠道比較單一。另外,檢察機關開展異地辦案調配資源的能力相對較弱,異地辦案不僅需要異地檢察機關進行配合,還需要異地行政機關、地方黨委和政府等其他主體協助配合,這些問題在某種程度上制約了行政檢察監督職能的發揮。

第三,檢察建議制發與跟蹤落實缺乏保障。對于集中管轄地檢察機關而言,囿于地域空間條件限制,檢察建議制發機關與被建議對象相互分離,異地開展行政檢察監督的銜接機制不完善,檢察建議跟蹤落實困難。集中管轄地檢察院對于異地情況不甚了解,制發檢察建議需要耗費大量時間精力去調查了解案件事實、詢問各方利害關系人,費時費力,檢察機關制發檢察建議動力不足。非集中管轄地檢察機關行政訴訟監督職能剝離后,主要聚焦非訴執行監督、社會治理、矛盾糾紛化解三大類事項,開展檢察監督案件線索來源途徑單一,缺乏相關的剛性職權保障,制發的檢察建議督促效力不足。對于檢察建議不反饋、不落實情況,因非集中管轄檢察機關自身無法提起行政公益訴訟方式或采取其他剛性手段,只能將相關案件移交集中管轄地檢察機關尋求幫助或向被建議機關上級主管部門通報檢察建議實施情況,通過內部問責、考核、處分等方式督促落實檢察建議。實踐中,非集中管轄地檢察建議督促落實寄托于其他機關,檢察建議落實的制度保障不足。

(四)異地化解行政爭議工作難度大

第一,增加了行政訴訟雙方當事人的訴訟負擔。一審行政訴訟案件集中管轄改革后,原來的屬地管轄被打亂,無論是當事人還是檢察機關都必須到集中管轄地法院參與行政訴訟活動,往返路程、時間、金錢等各方面的成本明顯增加(15)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.,這種改革違背了方便訴訟當事人的基本原則。據湖北黃岡基層人民法院測算,試點工作開展以前,審理常規行政訴訟案件的個案成本約為1500元;試點工作開展以后,集中管轄法院個案成本上升到3000元左右(16)楊登峰.行政案件跨區劃集中管轄改革試點中的選擇管轄[J].法學論壇,2020(3):55-63.。訴訟成本增長是原被告雙方共同面臨的問題,但作為權力機構的行政機關,其因應訴產生的一切費用均從國家財政支出,而相對人一方因異地訴訟多出的訴訟成本則須由其本人買單,原被告雙方經濟實力的落差,使得訴訟成本的分擔存在先天上的不平衡(17)李佩佩.湖南省行政案件集中管轄改革的現狀、問題與展望[J].湖南警察學院學報,2023(1):50-58.,不利于行政爭議的實質性化解。

第二,異地開展行政爭議化解容易引發消極情緒。行政訴訟案件的一般管轄原則是由行政機關所在地的人民法院管轄,行政案件集中管轄的本質是要去除地方化(18)郭娟.行政案件集中管轄制度的比較分析與模式選擇[J].2021(4):106-116.,其目的在于防止地方行政機關不當干預行政審判。但實踐中,因地方文化、經濟差異的影響,出現同案不同判、裁判與屬地行政機關普遍執法尺度不統一的現象,導致矛盾進一步激化,使檢察機關化解起來難度更大(19)張雪情,龐遠麗.積極應對集中管轄帶來的影響與挑戰[N].檢察日報,2021-09-29(007).。案件當事人訴訟請求一旦未被滿足,容易陷入抱怨、不滿的消極情緒,由于異地訴訟成本較高的原因,原告對于一些涉及利益不大的行政案件,往往只能選擇放棄權利,這在一定程度上降低了行政訴訟原告通過訴訟監督維護合法權益的積極性,也背離了行政訴訟管轄改革的初衷(20)周宏波.行政訴訟相對集中管轄背景下行政檢察工作的發展[J].中國檢察官. 2023(11) :59-62.;與此同時,對于集中管轄檢察機關辦案人員而言,不愿意長途奔波,缺乏辦案動力,調查取證難道更大,辦案需要考慮的各方因素更加復雜,化解行政爭議有心無力,在某種程度上不利于提高行政檢察監督工作積極性。

第三,異地化解爭議對檢察機關一體化辦案要求高。行政案件跨區域集中管轄使得爭議地點與矛盾糾紛解決地點出現了事實上的錯位,同級檢察機關在進行監督時與案件所在地的行政機關不在同一區域,常態化的溝通聯絡機制很難在短時間內建立,因此依托當地黨委、政府推動行政爭議實質性化解的難度無疑驟增(21)王煒,張源.因應集中管轄促行政爭議實質性化解[N].2021-11-29(003).。跨行政區域行政糾紛實質性化解,對于檢察機關系統內部各機關之間的銜接協調和外部資源調配能力都提出了更高要求,異地化解行政爭議需要耗費更多的人力、物力、財力。實質性化解糾紛矛盾并非簡單的法律適用或事實認定問題,也無法單純地通過曉之以理、動之以情的方式解決。矛盾糾紛的本質是利益糾紛,實質性化解糾紛矛盾需要從根本上協調各方利益,集中管轄地檢察院開展異地辦案時的資源協調能力有限,這在很大程度上限制了集中管轄地檢察機關化解矛盾糾紛的能力和效果。

總體而言,行政案件集中管轄改革雖然在某種程度上有利于提升司法公正,但突破了既有的地域管轄規則,增加當事人化解糾紛的成本,加大了檢察機關化解糾紛難度,給行政檢察監督工作帶來了一些問題。

四、行政檢察一體化監督機制的建立與完善

目前部分地區檢察院已經探索行政檢察監督與行政案件集中管轄同步集中,實現與法院行政案件一審集中管轄制度進行有效銜接,即集中管轄法院受理的行政案件,由同級對應的人民檢察院負責履行相應的行政檢察監督職能。檢察機關采取與法院同步集中管轄改革只是技術性策略回應的第一步,新時代全面深化行政檢察,重點在于構建一體化行政檢察監督機制,實現各方面資源協調配合。

(一)構建一體化行政檢察監督辦案機制

行政檢察監督銜接機制最關鍵的是實現檢察院系統內部協調統一,構建高效便捷的信息收集、人員調動、聯合辦案等一體化檢察監督辦案機制,實現優化集中管轄檢察機關、非集中檢察機關、集中管轄法院、當地行政機關多個主體之間的有效銜接,促進依法行政、合法權益保護、行政糾紛化解多重任務同步推進,全面提升行政檢察監督質效。

1.優化辦案數量與辦案人員配比

強化專業人才隊伍建設,配備專門的行政檢察監督辦案人員,調整人員編制和員額配比,實現辦案任務與辦案人員配比基本平衡。具體可通過兩種方式:一是建立檢察機關內部系統一體化人員調配機制,從系統內部各個檢察機關抽調辦案人員,組建臨時辦案小組。二是通過遴選、招錄專門的行政檢察監督工作人員,解決辦案人員不足問題。當然,在人員編制調整困難情況下,集中管轄地檢察院可以先行考慮從非集中管轄地檢察院遴選高素質的專業辦案人員組建辦案隊伍,不僅可以解決辦案人員不足問題,還能有效提升行政檢察監督辦案質量。

2.建立健全異地聯合辦案機制

由集中管轄地檢察機關牽頭負責,非集中管轄檢察機關配合協調,充分發揮各自的制度優勢、地理優勢、資源優勢,做好做實行政檢察監督工作。集中管轄地市級、基層檢察院需要向異地行政機關提出檢察監督建議的,可以先向同級異地檢察機關發函請求協助,委托異地檢察機關向其同級行政機關提出行政檢察監督建議,并對檢察建議的落實情況進行跟蹤監督,破解異地檢察監督疲軟乏力的問題;對于案情重大、復雜疑難案件,可以向共同的上級檢察院報告,請求上級檢察院、異地黨委和政府予以支持配合。當然,這種異地聯合辦案機制可能遭受某種質疑,即案件集中管轄后非集中管轄地檢察院仍然承擔相應的行政檢察監督職能,只是辦案名義由原來獨立辦理成為協助辦理,行政檢察監督仿佛失去了同步集中改革的必要性和正當性。

值得注意的是,改革本身意味著某種價值選擇,無論是以往的屬地管轄或是改革后的集中管轄,兩種不同的管轄模式都具有其自身的價值和優劣。管轄制度的設計和變革有其自身的目的追求,對于行政案件集中管轄改革而言,首要目的是要排除非法干預,最大程度上實現公平正義,要讓每個老百姓切實地感受到公平正義。為了實現這一目標或許要犧牲其他價值,比如導致當事人行政訴訟成本增加、檢察監督能力不足、檢察建議跟蹤落實困難等等。建立健全聯合辦案機制,既要確保行政檢察監督與行政訴訟案件集中管轄相互銜接,最大限度保障司法公正價值目標實現,又要充分發揮屬地管轄開展行政檢察監督的優勢,最終實現雙贏多贏。

3.優化檢察系統內部考評機制

要確保檢察系統內部的考評機制科學合理、協調統一,增強辦案人員工作動力。集中管轄后,非集中管轄地檢察機關沒有行政審判監督職能,非訴執行監督案件和行政爭議實質性化解是主要的考核指標,而集中管轄的檢察機關由于行政檢察監督職能不同,考核指標也不相同。在具體辦案過程中,可能出現非集中管轄地人員被抽調至集中管轄地檢察機關,此時應當根據辦案人員的具體工作量分別進行考核統計,不宜徑直適用抽調單位考核標準或者原機關考核標準。

(二)構建信息交互平臺與多功能系統

構建信息交互平臺與多功能系統,就是要打破地理限制,讓處于各地理空間的行政檢察監督相關主體實現無障礙便捷溝通,提升行政檢察監督效能。《意見》明確提出“檢察機關要加強信息化、智能化建設,充分運用大數據、區塊鏈等技術,推進檢察機關、審判機關、行政機關等跨部門大數據協同辦案,實現案件數據和辦案信息網上流轉,推進涉案財物規范管理和證據、案卷電子化共享。”(22)參見《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》第19項。

1.建立跨越式信息交互平臺

集中管轄地檢察院的線索來源,要克服行政訴訟監督路徑依賴,多途徑探索行政檢察監督線索來源。檢察機關履行法律監督職責是全局性的、整體性的、概括式的,進入到行政訴訟審判程序的僅為行政權運行的小部分,因此行政檢察監督不能局限于被動地依賴行政訴訟監督路徑,而是要積極主動探索監督線索,包括檢察院系統交辦、公民投訴舉報、依職權主動發現等多種途徑和方式,充分發揮行政檢察監督職能,全面促進依法行政。在此基礎上,要充分利用科學技術手段構建跨地域、跨部門信息聯合共享機制,破解行政檢察監督案源信息不通的問題,為檢察機關拓展案源線索來源,精準實施行政檢察監督提供支撐。實踐中,已有部分檢察院正在探索實施,如廣安市人民檢察院、上海市黃浦區檢察院等均建立了“行政執法與行政檢察信息共享平臺”,將平臺的數據資源服務于行政檢察監督和公益訴訟案件線索獲取,為行政檢察監督開展提供智能輔助。

2.建立案源信息管理與資源調配系統

檢察機關開展行政檢察監督,要樹立一種整體行政檢察監督觀,集中地與非集中地檢察院應當共同完成行政檢察監督工作。可以在上下級檢察院、各平行檢察院之間建立統一的案件線索管理系統,集中管轄地檢察機關根據案件線索的分布情況、各轄區的人員配備情況等統一調配案件線索,通過交辦、委辦、轉辦等多種方式,優化案件分配。一方面,可以集中管轄案件線索,科學合理分配辦案任務量,鼓勵非集中管轄地積極發現案源線索、提供相關證據材料,拓展行政檢察監督案源;另一方面,能夠調動非集中管轄地檢察機關隨時做好履行行政檢察監督職責,發揮屬地辦案的優勢,加強集中管轄地檢察院與各地方檢察院之間的溝通聯系,構建整體性行政檢察監督體系。

3.建立健全檢察建議跟蹤落實系統

行政檢察建議的制發、跟蹤落實問題,主要是由于監督機關與監督對象二者的空間分離引發的,通過技術手段和制度安排,建立多功能行政檢察監督綜合服務系統可以彌補不足。檢察建議跟蹤落實系統與檢察機關一體化辦案機制在設計思路上一脈相承,都屬于整體性、系統性的構建,強調集中管轄地與被集中管轄地檢察院之間的相互配合、相互銜接,但二者側重點不同。檢察機關一體化辦案機制是從宏觀上對行政檢察監督做出的整體性、內部性制度安排,而檢察建議跟蹤落實系統,主要是要強化集中管轄檢察院制發檢察建議后的落實、執行和反饋。檢察建議跟蹤落實系統,將集中管轄檢察院、屬地檢察院、被建議行政機關等主體納入系統中,檢察機關制發檢察建議可以隨時查看行政機關的落實情況,也可以請求屬地管轄檢察機關進行追蹤;當然,被建議的行政機關也可以在系統中主動反饋檢察建議落實情況、檢察建議落實存在阻礙和面臨的問題等。

(三)健全行政爭議實質性化解機制

加強法院、檢察機關和行政機關的協作配合,建立矛盾糾紛化解協同機制,增強化解合力。首先,加強對行政審判檢察監督,確保司法公正。集中管轄地檢察院定期到集中管轄法院進行批量調卷、閱卷,破解行政檢察監督線索短缺問題,對行政訴訟審判、非訴執行、審判人員行為違法等進行全方位的行政檢察監督,更加積極主動發現線索,及時糾正違法行為,將行政檢察監督貫徹于整個行政訴訟過程中,樹立法院裁判的司法權威,有效化解行政爭議。其次,創新行政爭議糾紛化解便利服務改革。集中管轄改革后導致當事人化解行政爭議的成本提高,而這些成本的增加并非當事人過錯導致,法院或者檢察院采取集中管轄應當配套提供相應的便利措施,增進行政爭議糾紛化解。最后,發揮屬地檢察機關矛盾化解優勢。集中管轄地檢察院在調配資源、收集證據、了解本地情況等方面均存在不足,屬地檢察院要協調配合集中管轄地檢察院,協助集中管轄檢察院和法院化解糾紛矛盾,充分發揮屬地檢察機關的地理優勢、信息優勢、資源優勢等,降低矛盾糾紛化解成本,提高矛盾化解成功率。

(四)加強與其他權力監督機制的銜接配合

行政檢察新增行政違法行為監督職能后,檢察機關開展行政違法行為監督,由原來“借道”行政訴訟的“穿透式”監督,轉變為在履職過程中直接針對行政違法行為開展法律監督,檢察機關被賦予了更加全面的法律監督權。但是,隨著行政檢察職能的深化擴展,行政檢察與既有的權力監督機制之間會產生職權重疊交錯,如何避免各種權力監督機制的沖突,形成一個良性的權力監督體系,需要檢察機關加強與其他權力監督主體之間的分工配合。

1.明確行政檢察與其他權力監督機制的分工

目前我國的行政權監督包括人大監督、審計監督、行政復議、行政訴訟、紀檢監察、社會監督等多種監督方式。本文的重點并不在于全面討論各種監督機制,而是集中討論與行政檢察工作緊密關聯的三種監督方式。

第一,行政檢察與行政公益訴訟的分工問題。從本質上看,行政公益訴訟制度應屬于廣義的行政檢察概念范疇,行政公益訴訟是檢察機關開展行政檢察監督的一種具體方式,行政公益訴訟是屬于“強化版”的行政檢察,主要表現為檢察機關提出檢察建議之后,對未回復或者未履職的行政機關可以采取“提起行政訴訟”剛性手段,從而在程序機制上“倒逼”行政機關自我糾錯和及時履職;而“常規版”的行政檢察監督,檢察機關在履職過程中發現行政違法行為的,只能提出檢察建議,缺乏剛性的保障性機制。在行政檢察與行政公益訴訟二者并列分設的現實背景下,行政檢察與行政公益訴訟在監督重點、監督強度方面應當有所區分:行政檢察監督主要作業于訴前階段,監督范圍宜采取廣泛監督,采取監督方式宜柔和多樣,監督強度隨著監督范圍擴大而遞減。行政公益訴訟主要根據法律規定,針對特定領域的重大問題、老百姓普遍關心的問題,監督強度要求更高,宜作為行政檢察監督的剛性效力保障手段。

第二,行政檢察與紀檢監察的分工問題。與紀檢監察相比,行政檢察的監督對象主要是行政機關對外作出的、具有法律效力的行政行為,即行政權的運行監督,包括具體行政行為和抽象行政行為;紀檢監察具有鮮明政治反腐特征,主要職能定位是開展反腐反瀆、查處違法違紀,其監督對象主要是公職人員或行使國家公權力的人。概言之,行政檢察監督的是“行政行為”,監察機關監督的是“公務員”,盡管“行政行為”與“公務員”具有緊密關聯性,但是二者的監督邏輯不同,需要進行明確分工,不可相互混淆。

第三,行政檢察與司法行政機關的分工。為了全面加強黨對法治中國建設的集中統一領導,健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制,更好落實全面依法治國基本方略,組建了中央全面依法治國委員會,地方各級政府也都隨之建立與同級政府相匹配的“委員會”,“委員會”辦公室設在同級人民政府的司法行政部門。為了確保法治政府建設與責任落實,從中央到地方,各級司法行政部門建立“法治督察制度”,對法律法規制定、實施進行督察問責,實質上承擔著行政權運行的監督職能。行政檢察和司法行政機關的法治督察,在監督行政權運行職權上存在一定范圍重疊,但是二者亦有不同的工作重點和特征。法治督察主要是根據同級政府黨委的安排開展年度法治督察,法治政府示范創建和評估,對重大專項進行督察問責,接受下級政府的重大決策和方案的備案等工作。盡管法治督察涉及一些行政執法案卷評查工作,但司法行政機關一般不直接辦理行政違法案件,而是在法治督察過程中發現問題后,開展督察問責,專項整治,作出交辦處理。檢察機關開展行政違法行為監督,一般是采取直接針對個案或者類案進行調查,制發檢察建議,督促進行自我糾正。二者在監督手段、監督路徑、處理方式等方面存在較大差別,需要在實際工作中相互區分,相互配合。

2.加強行政檢察與其他權力監督機制的配合

從權力監督體系角度看,不同的權力監督機制有不同的優勢特征,承擔不同的監督職能。行政檢察主要是監督法律的實施和執行,監督行政權的運行,維護客觀法,主要采取檢察建議方式進行監督;行政復議和行政訴訟主要是解決主觀權利救濟問題,雖然也承擔著監督行政機關依法行政,但是此兩種制度與行政檢察監督的啟動程序、監督側重點、監督方式等均存在較大差異。從完善權力監督體系和權利救濟體系雙重角度,應當充分發揮不同權力監督機制和權利救濟機制的優勢,實現功能互補。當然,除了行政訴訟和行政復議制度之外,檢察機關還應當加強與各級人大、司法行政機關、紀委監委的相互銜接,不僅可以擴展行政檢察的案件線索來源,還可以強化與其他權力監督機制的相互配合,形成更加完善的權力監督體系。

五、全面深化行政檢察的現實路徑與未來方向

行政檢察監督具有預防性、主動性、全面性、補充性等特征,全面深化行政檢察監督,必須明確檢察機關的法律監督地位,厘定行政檢察的監督職權范圍,才能真正發揮行政檢察的監督功能,促進行政機關依法行政,推動法治政府早日建成,實現完善黨和國家權力監督體系的改革目標。

(一)重新界定行政檢察的職權范疇

1.關于行政檢察監督的職權爭議

目前理論界和實務界對行政檢察監督職權范疇認知上存在較大分歧。總體而言,實務界總體持保守態度,如最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍認為,“行政檢察的核心是行政訴訟監督,貫穿行政訴訟活動全過程。”(23)張相軍.關于做好新時代行政檢察工作的思考[J].中國檢察官,2019(4)上:56-61.理論界的觀點相對激進,如秦前紅、陳家勛指出,當前的行政檢察過度依賴行政訴訟監督路徑,無法對行政權展開有效監督,因此要打造直面行政權的檢察監督,但同時也強調在直面行政權開展監督時要注意方法,回避行政權的“鋒芒”,滿足行政權運行的合理需求(24)秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權的檢察監督[J].探索,2020(6):68-83.。不少學者明確提出“行政檢察應當采取穿透式監督”(25)張永勝,張亮.以穿透式監督推動行政爭議實質性化解[N].檢察日報,2020-07-07(003).,即“檢察機關的行政檢察監督不應限于行政訴訟監督,還應當包括對行政機關的行政行為監督,對特定行政機關和工作人員監督”(26)湛中樂.三個層面構建科學的行政檢察監督體系[J].人民檢察,2015(2):49-50;唐粲.論行政行為檢察監督及其制度優勢[J].江淮論壇,2015(2):105-108.;還有學者提出,應當將行政檢察監督的定位回歸到憲法規定的“國家法律監督機關”(27)黃明濤.法律監督機關——憲法上人民檢察院性質條款的規范意義[J].清華法學,2020(14):18-33.,“法律監督是維護法律完整統一正確實施的國家憲制職能,監督對象應從法律實施層面出發,而不限于訴訟監督”(28)秦前紅.兩種法律監督的概念分野與行政檢察監督之歸位[J].東方法學,2018(1):170-189.。

實踐中,雖然已有部分省級檢察院出臺了相關文件,明確提出“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件,應當堅持全面監督、精準監督、穿透式監督的原則”(29)參見湖南省人民檢察院《關于檢察機關向異地行政機關提出檢察建議的工作規定》第1條。,但這并不意味檢察機關系統內部完全認可檢察機關可以直接針對行政權進行法律監督。關于行政檢察監督職權爭論不休,各地檢察機關行政檢察辦案人員無所適從,把握不準行政檢察監督行政權的限度和范圍,這在很大程度上制約著行政檢察監督工作的深化開展。

因此,有必要綜合討論目前存在的各類觀點,結合當前黨中央關于行政檢察監督的職能定位及憲法和《人民檢察院組織法》等規定,從多個角度厘定行政檢察監督職權與行政權之間的關系。

2.明確行政檢察監督的職權范疇

黨的十八屆四中全會決定明確:“完善檢察機關行使監督權的法律制度”“探索建立行政公益訴訟制度”。從現行立法規定層面看,憲法第134條規定(30)《憲法》第134條規定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。、《人民檢察院組織法》第2條和第20條之規定(31)《人民檢察院組織法》第2條規定:人民檢察院是國家的法律監督機關。第20條規定:人民檢察院行使下列職權:……(四)依照法律規定提起公益訴訟;(五)對訴訟活動實行法律監督;(六)對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督;(七)對監獄、看守所的執法活動實行法律監督;(八)法律規定的其他職權。,可以明確行政檢察監督的職權范圍為法律監督權。但根據《人民檢察院組織法》第20條第5款之規定對“訴訟活動進行法律監督”,盡管存在“法律規定的其他職權”兜底條款,但此項規定在很大程度上限縮了檢察機關的法律監督權。于是,2019 年2 月最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察建議工作規定》(以下簡稱《規定》),《規定》從檢察機關促進社會治理的角度對行政檢察監督職權范圍重新進行定位(32)《規定》第5條規定:檢察建議主要包括以下類型:(一)再審檢察建議;(二)糾正違法檢察建議;(三)公益訴訟檢察建議;(四)社會治理檢察建議;(五)其他檢察建議。,其中,社會治理類、行政違法類檢察建議極大地擴充了《人民檢察院組織法》所限定的“訴訟活動監督”范疇,“立法規范”層面行政檢察監督職權范圍開始逐漸回歸至“法律監督權”。2021年6月《意見》明確提出“全面深化行政檢察監督”,將行政訴訟監督、相對人合法權益保障、行政違法行為監督三大職責并列,確立了行政檢察“一手托兩家”的工作格局。《意見》關于行政檢察監督與行政權之間的關系分為兩個層次:一是行政檢察監督可以通過監督行政訴訟活動,采取穿透式監督方式,推動行政機關依法履職;二是檢察機關可以依職權主動,直接針對行政機關的行政權開展行政違法行為監督。

結合黨中央關于全面深化行政檢察監督戰略部署和最高人民檢察院出臺的《規定》,行政檢察監督職權范疇可以界定為:行政訴訟監督、行政行為監督、相對人權益保障、行政公益訴訟四大基本職權。需要注意的是,雖然最高人民檢察院內設機構改革后形成了刑事、民事、行政檢察、公益訴訟四大檢察工作格局,但四大檢察工作格局并不是從本質上對檢察機關法律監督權的內涵界定,而是檢察機關對行使法律監督職權的內部職責分工,在界定行政檢察監督職權時并不影響將行政公益訴訟職權包含其中。

(二)矯正對行政檢察監督的認知錯位

當前界定行政檢察監督職權過度依賴《行政訴訟法》,造成行政檢察監督核心職權限縮于“行政訴訟監督”和“非訴執行監督”的局面,嚴重束縛了行政檢察監督職能的發揮(33)秦前紅.兩種法律監督的概念分野與行政檢察監督之歸位[J].東方法學,2018(1):170-189.。實踐中,部分檢察機關囿于《人民檢察院組織法》第20條關于檢察院職權的規定,將行政檢察監督職權范疇局限于行政訴訟活動監督,將“法律監督機關”降格成為“訴訟活動監督機關”,這種對檢察機關法律地位的認知錯位,未能忠實于憲法關于檢察機關功能定位(34)喻中.如何理解檢察院是國家的法律監督機關[J].長白學刊,2009(3):72-76.。

界定行政檢察監督的職權范疇,應當正本清源,以實體法確認行政檢察監督職權范圍,不能顛倒邏輯,將《行政訴訟法》作為確立行政檢察監督職權的依據。行政檢察監督的職權范圍應當以《憲法》《人民檢察院組織法》為根本依據,在此基礎上再結合《行政訴訟法》《個人信息保護法》等其他單行法進行確認。新時代背景下,黨中央《意見》明確指出,“法律執行和實施仍是亟需補齊的短板,檢察機關法律監督職能作用發揮還不夠充分,檢察機關作為憲法規定的法律監督機關,必須充分發揮法律監督職能作用,為大局服務、為人民司法。”當下行政檢察“一手托兩家”的新格局已經形成,行政檢察監督既要對行政訴訟過程進行監督,也要對行政權的運行展開監督。目前的問題在于,檢察機關對行政權的監督主要局限于行政訴訟監督過程中發現的被告行政行為違法,而進入到行政訴訟審判的行政行為是極少數的,絕大部分的行政行為逃離了行政訴訟監督的場域(35)張步洪.行政檢察制度論[M].北京:中國檢察出版社,2013:6.。行政檢察監督無法對行政權進行全面覆蓋,這與《規定》中有關檢察機關就社會治理領域、行政行為違法作出檢察建議的一般性規定和《意見》中明確要求的“深化行政檢察改革”“促進審判機關依法審判,推進行政機關依法履職,維護行政相對人合法權益”不一致。當前開展行政檢察監督,應當從國家司法權、行政權、檢察權等權力配置角度展開,不斷拓寬行政檢察監督的范圍,糾正關于行政檢察監督的思維認知錯誤,做實做強行政檢察監督。

(三)重塑檢察機關的法律監督機關地位

任何制度設計都不能一成不變,必須要緊跟時代進行有益探索與創新。新時代加強檢察機關法律監督工作,做強做實行政檢察監督,必須跳出訴訟監督的錯誤認知,以法律監督權為核心革新行政檢察監督制度(36)蔣德海.控權型檢察制度研究[M].北京:人民出版社,2012:169.,讓檢察機關重新回歸憲法規定的“國家的法律監督機關”,激活檢察機關法律執行和法律實施的監督功能(37)王文生,徐岱,劉平.論檢察機關法律監督權能之回歸[J].當代法學,2008(5):30-37.。

1.明確檢察機關的法律監督機關地位

檢察機關是我國憲法明確規定的國家法律監督機關,《意見》的出臺為理解檢察機關的法律監督機關定位提供了新的契機。在全面深化行政檢察背景下,行政檢察在監督理念、監督領域、監督方式、監督效果等方面面臨著諸多新變化、新拓展、新要求、新挑戰。當前行政檢察監督工作更加突出依職權主動監督,充分發揮行政檢察監督制度的優勢;行政檢察監督領域更為廣泛,要逐步建立覆蓋行政權運行的行政檢察監督體系;行政檢察監督更加關注國家治理和民生民利,為大局服務,為人民司法。因此,檢察機關應當堅持法律監督機關之憲法定位不變(38)朱全寶.法律監督機關的憲法內涵[J].中國法學,2022(1):137-157.,在其憲制功能與規范內涵指引下,進一步探索行政檢察監督的職權配置,突破長期以來行政訴訟監督思維束縛,實現從被動監督到主動監督,從程序監督邁向實體監督、個案監督邁向類案監督,深化對民生民利的保障性監督,加強社會治理檢察監督創新,推動行政檢察制度不斷完善發展。總之,推進全面依法治國的法治征程中,檢察機關應當充分發揮檢察機關維護國家的法制統一,提升對行政權監督的質效,在法律監督新格局中切實捍衛社會的公平正義。

2.拓展行政違法行為監督

行政檢察監督的發展經歷了“訴訟監督、穿透式監督、直面行政權監督”三次轉變,而這三次轉變層層遞進,不斷深化。相較于以往圍繞行政訴訟展開行政檢察監督和依托行政訴訟過程開展的“穿透式”監督,行政違法行為監督是直面行政權的監督。作為新增加的行政檢察監督職能,行政違法行為監督必然在未來將成為行政檢察監督的核心職能之一,成為全面深化行政檢察監督工作的增長點。然而,目前行政違法行為監督在監督邊界和介入深度方面都有待明確,相關的辦案經驗也不足,這對全面深化行政違法行為監督提出了更高要求和挑戰。因此,檢察機關一方面要在辦案實踐中不斷地摸索行政違法行為監督領域、監督方式、監督限度,總結辦案經驗,形成行政違法行為監督制度成果,為全面深化行政檢察監督制度構建奠定基礎;另一方面要加強行政違法行為監督的理論研究,探討檢察機關開展行政違法行為監督的理論基礎、制度邏輯、監督范圍、介入標準、監督方式等。

3.探索抽象行政行為監督

目前我國已有學者開始探索研究檢察機關對規范性文件的監督問題(39)溫輝.規范性文件行政檢察初探[J].中國檢察官,2023(9):43-46.,但實踐中,由于我國權力機關建立了“備案審查制度”,檢察機關尚未依職權主動開展抽象行政行為監督。從審慎角度看,檢察機關是否可以對抽象行政行為依職權主動監督還需要進一步調研和論證。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關,這是從國家權力分工角度做出的制度安排,未來行政檢察將逐步從行政訴訟監督回歸法律監督。當前我國行政權的運行方式既包括行政主體作出的具體行政行為,也包括行政機關制定的其他規范性文件,即抽象行政行為。探索抽象行政行為監督,是源于行政檢察法律監督職權的應有之義,同時也是與人民法院開展規范性文件附帶性審查的緊密銜接(40)王文惠,袁江.針對行政規范性文件提出檢察建議研究[J].河北法學,2020(7):142-158.。從程序上看,法院開展規范性文件的附帶性審查,須以原告在提出訴訟請求時一并提出,對于當事人沒有一并提起附帶性審查的,此時檢察機關可以承擔補位角色,主動依據職權開展規范性文件的合法性監督審查,將相關意見反饋給規范性文件的制定機關。總之,檢察機關開展抽象行政行為監督,能夠更好地實現對行政權運行全覆蓋監督,具有積極意義和探索價值。

六、結論

在全面深化行政檢察監督的大背景下,當下最為緊要的是建立和完善行政檢察一體化監督機制,做好與法院一審行政訴訟案件集中管轄改革銜接,盡快通過修改《人民檢察院組織法》,明確行政檢察監督的職權范圍,重塑檢察機關法律監督機關的地位,厘清行政檢察監督與其他權力監督機制的相互關系等。未來行政檢察監督工作的開展,應當回溯設置行政檢察監督制度的初衷目的和價值追求,立足于完善黨和國家權力監督體系的戰略部署,不斷提升行政檢察監督能力。當然,行政檢察監督制度作為一項憲制意義上的制度安排,如何平衡檢察機關的法律監督權和行政權之間的微妙關系,仍然是一種智慧考驗。