論黃河流域濕地生態環境修復的政府責任

鄧文昊

（北方工業大學北京社會治理法治研究會，北京 100144）

隨著城市擴張與經濟發展，如何修復經濟發展造成的黃河流域濕地環境損害，成為了黃河流域地方政府需要面臨的重點問題。在《黃河保護法》《濕地保護法》等法律規范中，以及《全國濕地保護規劃（2022—2030年）》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》等規劃文件中，均明確要求政府承擔黃河流域濕地生態環境修復的主體責任。政府作為黃河流域生態環境保護的法定主體，其生態環境修復責任的規定和落實，關系著是否能夠真正實現“推動黃河流域生態保護和高質量發展”和“健全現代生態環境治理體系”的宏觀目標。然而，實踐中部分地方政府并未準確理解環境修復政府責任的具體內容，無法落實履行環境修復政府責任的實踐舉措，使得黃河流域濕地保護區域內的私搭亂建、傾倒垃圾、違法采礦等行為仍屢見不鮮。為推動黃河流域政府部門積極落實環境修復責任，有必要重新審視黃河流域濕地生態環境修復的政府責任，明確其規范依據與實踐困境，完善黃河流域濕地生態環境修復的政府責任體系。

1 政府承擔生態環境修復責任的規范依據

我國積極推進生態文明建設和生物多樣性保護，自1992年加入《濕地公約》后，就持續推進濕地生態保護的法治化進程，并建構了以憲法規范為引領，以環境保護法律體系為一般性規范，以濕地保護法和黃河保護法為特殊性規定的黃河流域濕地生態環境保護法律規范體系：

1）憲法規范要求政府承擔生態環境修復責任。《憲法》第26條第1款規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。第89條第6項規定，國務院行使“領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設”的職權。憲法明確了國務院和各地方人民政府是承擔生態環境保護的責任主體，為后續制定法律將生態環境修復的政府責任具體化提供了原則性指引。

2）以《環境保護法》為統領的環境保護法律規范體系，要求政府落實生態環境修復責任。譬如《環境保護法》第32條規定，“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度”，對政府承擔生態環境修復的法定責任予以明確。《水法》第12條規定，國家對水資源實行流域與行政區域管理相結合的管理體制，縣級以上地方政府負責行政區域內水資源的管理和監督工作。

3）《濕地保護法》和《黃河保護法》明確了政府承擔黃河流域濕地生態環境修復責任的特殊性、具體性規定。《濕地保護法》第37條規定，“縣級以上人民政府應當加強濕地修復工作”，明確了濕地由縣級以上人民政府及其所屬部門實行統籌分類保護治理。《黃河保護法》第31條規定，“黃河流域縣級以上地方人民政府應當采取措施，加強黃河流域濕地保護與修復”，明確了黃河流域內的政府生態環境保護責任，劃定了承擔黃河流域濕地生態環境修復責任的法定主體。

2 政府承擔黃河流域濕地生態環境修復責任的實踐困境

2.1 政府責任的承擔主體交錯

黃河流域濕地構成復雜多樣，流域范圍廣闊，涉及9個地區的政府部門。黃河流域濕地生態環境的修復責任，因產權不清、立法沖突等原因，存在其責任主體相互交錯及地方立法規范沖突的問題。

1）黃河流域跨行政區劃濕地的產權主體和權屬界限模糊不清。黃河流域濕地的產權主體和權屬界限是決定管理主體和責任主體的關鍵。然而，在黃河流域生態環境治理實踐中，多個跨行政區劃的濕地，管理授權不夠明確，政府責任的承擔主體相互交錯，濕地環境在管理上還處于一個被割裂的狀態。譬如，河南省雖然印發了《河南省委、省政府及有關部門生態環境保護責任清單》，但在中央督察時卻發現，實踐過程中黃河流域地方政府并未形成“齊抓共管”局面。究其原因，不僅是因為行政機關的單一區域法定管理職責，使得環境修復的整體性特點被忽視，而且還關乎于每個區域政府責任能力的差異性，使黃河流域濕地生態環境修復過程中出現標準不一、難以協同的情況。

2）濕地生態環境修復責任的地方立法存在與上位法相沖突或陳舊滯后的問題。盡管《黃河保護法》與《濕地保護法》能夠在黃河流域濕地生態環境修復工作中起到一定的統領作用，但各地的濕地保護地方立法仍然存在未與上位法相統一的情況。從現有的黃河流域濕地生態環境保護法律規范來看，現行的規范體系存在著主體交叉、原則性規定難落實、制度不健全等規范內容與上位法存在沖突的問題（付達寬, 2022）。譬如《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》與《山東黃河三角洲國家級自然保護區條例》等均未根據《黃河保護法》作出相應修改。

2.2 政府責任的認定標準模糊

黃河流域濕地生態環境修復政府責任的認定標準，是判斷濕地生態環境治理中某事項是否屬于政府責任的出發點，黃河流域濕地治理政府責任體系中的制度、原則等都建立在此問題的基礎之上。然而，由于黃河流域政府對生態環境修復政府責任認定標準的理解不足，尚未建立完整的政府責任清單制度，且未明確黃河流域濕地生態環境修復的政府責任范疇，濕地生態環境修復的政府責任難以得到完整有效的履行。

1）黃河流域濕地生態環境的修復責任范疇具有寬泛性。較高層級的法律規范僅能較為宏觀地確定修復責任的大體方向，而無法將其具體細化，導致黃河流域濕地修復的政府責任認定標準未能統一。濕地的區域差異性強、濕地類型多，這些問題都會導致濕地環境修復標準統一起來比較困難，且由于差異性，不同濕地的修復策略也存在不同（崔芳,2015）。譬如對于青海、寧夏、河南、陜西四個行政區劃而言，就會分別從發源地修復、流域修復、生態補償等多方面，采取各不相同的修復舉措。

2）黃河流域濕地生態環境的修復責任范疇具有發展性。客觀上生態環境條件處于不斷變化的狀態，在生態環境狀況變化時，修復責任的內容將隨之變化，導致政府責任的認定范疇需常態更新。尤其在黃河流域濕地生態環境受到損害后，如市縣級人民政府部門等單一主體，難以通過宏觀視角對環境修復產生的實際作用做出全面客觀的評價（張少華等,2022），使單一部門履行的政府修復舉措具有一定的局限性。

2.3 政府責任的擔負形式和追究舉措不清

黃河流域政府通常將濕地生態環境修復工作視為政策任務而非法定責任，故通常采取較為宏觀的行政舉措，以控制生態環境修復任務的具體方向。但由于缺乏制度化、法治化的規范依據，其政府責任的擔負形式和追究舉措均未予明確。

1）政府責任的擔負形式不夠清楚。現行規范體系中，尚未建立對于黃河流域濕地生態環境修復的政府責任清單。在建立黃河流域濕地修復制度過程中,無論是制定的法律還是地方性法規，都僅將具體修復辦法和管理機制的規范內容停留在原則層面。對于如何完成黃河流域濕地生態環境修復任務，實現退田還湖等修復工作尚未予細化。

2）政府責任的追究舉措不夠清晰。對于黃河流域地方政府的追責體系不健全，擁有黃河流域生態環境治理職權的政府，存在規避生態環境保護責任，怠于行使法定職責的現象。根據生態文明建設的要求以及我國行政決策體制現狀，現有政府責任的責任主體不能涵蓋作出影響環境或造成環境損害的行政決策的所有責任主體（唐瑭, 2018）。例如《河南省濕地保護條例》僅規范了主管人員的刑事責任，而未予細化相關內容，且缺少直觀的規范與警示作用。此外，我國以往政府環境責任追究呈現出“重個人、輕整體”的特征，簡單地以個人問責的形式對黃河流域政府履職效能進行監督，也無異于變相減輕了黃河流域的政府責任。

3 政府承擔黃河流域濕地生態環境修復責任的完善舉措

3.1 明確黃河流域濕地的產權主體和權屬界限

黃河流域濕地的產權主體和權屬界限，需要依法予以明確。根據《黃河保護法》《濕地保護法》《河道管理條例》等規定，黃河流域濕地應由當地人民政府負責管理，并由縣級以上人民政府的水行政主管部門或河道管理部門負責實施。同時，依法由省級林業部門牽頭組織，由市縣級地方人民政府具體實施，邀請專業技術單位全程參與技術指導，對濕地進行勘查、勘界、繪圖、調查、權屬證明收集等技術工作，依法查清濕地資源本底、厘清權利主體、劃清權利邊界，建立完整的濕地資源數據庫。登簿形成包括濕地斑塊基本信息表、濕地產權登記目錄、濕地自然資源所有權、用益物權登記信息表等確權文件，通過明確濕地產權主體，確定濕地生態環境修復的責任主體。

若濕地產權跨越多個行政區劃，則應建立中央、地方和濕地三類管理事權體系。當多個行政管理職責邊界在濕地產權的自然資源邊界上交匯時，中央政府和中央政府職能部門對濕地產權擁有重大事項決策權和重大事務協調權，各省級人民政府擁有該濕地產權所屬自身行政區劃內的基礎事務決策權和執行權，國家林業和草原局應作為該濕地產權整體的主要協調機構（周圣佑, 2023）。此外，還需明確濕地的權屬爭議解決機制，確立解決方式和處理程序。先由上級行政機關通過行政內部協調的方式進行處理，通過按照土地確權登記發證等有關規定的確權登記依法進行判斷，確保權屬關系的明晰和合法性。若由上級行政機關行政內部協調不成的，再上報至該級水行政主管部門，依法明確權屬界限與責任主體。

3.2 建構黃河流域濕地的政府責任清單制度

環境修復責任具有特殊性，需要通過構建以“監督責任—主體責任—兜底責任”為架構的黃河流域濕地的政府責任清單制度，實現對政府生態環境修復責任的具體界定。

1）在濕地生態環境修復中，政府應當承擔監督責任。依法處罰破壞濕地生態環境的行為，追究行為人法律責任。政府應當以法律為依據，對濕地生態環境破壞行為進行監督和管理，確保破壞主體承擔其應有的法律責任。在民事主體有能力對生態環境破壞的先前行為承擔生態環境修復義務時，政府要落實包括對該民事主體破壞行為的查處、對破壞主體的責任追究等法律監督舉措，使民事主體將濕地生態環境恢復原貌。

2）在濕地生態環境修復中，政府應當承擔主體責任。黃河流域濕地生態環境的損害，使得整體性環境公共利益處于危險之中。政府作為公共利益的代表，必須依法承擔修復責任，承擔起濕地生態環境修復的主導角色，與其他相關部門和社會組織密切合作，制定或委托制定受損流域濕地生態環境修復的具體工程計劃，保證環境修復工作的穩步有序開展。

3）在濕地生態環境修復中，政府還應當承擔兜底責任。兜底責任是政府責任清單制度的最后一環，也是確保濕地生態環境修復工作得以順利進行的重要保障。環境修復工作一般需要專業指導和較大的資金支持，在多元化主體的參與生態環境修復工作過程中，政府應當擔負起兜底責任。譬如在承攬修復任務的企業因破產等原因無力完成濕地修復工程時，政府應及時接管并繼續完成修復工程，承擔黃河流域濕地修復的兜底責任。

3.3 界定黃河流域濕地的政府責任形式構成

宏觀的國家立法難以對黃河流域地域的差異性進行細致規定。因此，需要以黃河流域整體性保護為立法目標，在地方立法中明確黃河流域濕地的責任構成形式，將政治責任、行政責任、法律責任、道德責任四部分內容層次化地納入到政府責任形式構成中，滿足黃河流域9省區環境保護修復多樣性的需求。

1）政治責任是政府未能履行法定職責、未能維護廣大人民根本利益所需承擔的責任，是不利后果最嚴厲的責任形式。黃河流域濕地政府責任的落實，需要地方政府部門堅持黨的領導，依法落實黃河流域濕地的相關規劃，才能維護好黃河流域的生態利益。

2）行政責任是政府作為行政機關體系的組成部分，因行政行為的否定性后果所承擔的責任，是不利后果具有內部性法律效力的責任形式。對于不依法履行環境修復義務政府部門的主要責任人進行行政問責，依據《黃河保護法》《濕地保護法》等黃河流域濕地保護規范，結合《公務員法》《行政監察法》等行政監督法律體系，使其依法承擔行政責任。

3）法律責任是政府行為未能正確依法履行生態環境修復義務時，所應承擔的法定不利后果，是不利后果具有外部性法律效力的責任形式。對于違反法律規定、違背法定程序、罔顧生態規律，未落實修復責任的政府部門，依法追究其負責人的法律責任。

4）道德責任是政府行為未能良好有效地回應社會需求時，所要承擔的負面性輿論后果，是非法定性的責任形式。將道德責任納入黃河流域濕地的政府責任形式構成，能夠作為政治責任、行政責任、法律責任的補充內容。

3.4 建立黃河流域濕地的政府責任追究機制

對于黃河流域濕地生態環境修復工作而言，責任追究機制的建構并非目的而是手段。在政府責任追究過程中，要使相應主體承擔負面性評價的同時，落實黃河流域濕地生態環境修復政府責任，使黃河流域濕地受損部分經修復后，生態環境整體水平恢復至良好水平。

1）形成政府責任的行政追究機制。政府責任的行政追究機制具有履責監督效率高、推進濕地生態環境修復落實快的特點，是政府責任追究機制的首要環節。首先，將修復工作納入到當前的政績考核體系規則之中。若出現生態環境修復不力現象，對相關責任人員較之前要給予內部處罰，并要求該流域地方政府作出修復計劃，保障政府責任得到有效追究的同時，使環境修復工作落到實處。其次，強化行政體系的縱向監督，督促責任主體落實濕地修復責任。對于因人力、技術、財政等客觀條件限制而難以完成既定修復任務的，上級政府應給予相應幫助，通過人員借調、技術指導、財政撥款等舉措，協同下級政府積極正確履行修復責任。最后，落實黃河流域濕地政府責任的主要領導人負責制。對于屢次不能完成黃河流域濕地環境修復計劃任務的，該流域地方政府的主要領導人應承擔目標任務未完成的主要責任，并對該流域修復工作的主要領導人予以調整。

2）形成政府責任的司法追究機制。政府在擔負黃河生態環境修復責任時，要創新思路，使生態環境保護與地方經濟發展結合并進，將行政公益訴訟納入到政府責任外部監管體系之中。在司法追究機制的建構中，一是通過行政執法專項監督的方式，解決黃河流域行政執法不作為、亂作為等問題，倒逼黃河流域政府全面提升水行政執法工作效能；二是運用行政公益訴訟手段，倒逼政府落實濕地環境修復責任，政府追求當地經濟發展的慣性，使其難以避免地對生態環境修復這類“非效益性”目標予以忽視；三是運用紀檢監察監督手段，嚴格落實問責追責，妥善查處環保問題線索，嚴肅問責領導干部。黃河流域各縣市的各級紀檢監察機關把保護黃河流域生態環境作為一項重要政治監督內容，通過下發紀律監察建議、督辦通知、工作提醒函等方式，督促相關縣區和部門及時整改（牟雪潔等, 2022）。

3）形成道德責任的輿論監督機制。在對黃河流域濕地生態環境修復工作進行政務公開的基礎上，搭建信息溝通平臺，邀請當地媒體、社會公眾對地方政府的責任落實舉措進行關注與評價。這不僅能夠保障公眾對流域管理享有知情權，并確立公眾對流域管理的監督權、質詢權，使輿論成為政府履行道德責任的監督者；而且還能夠以對違反道德規范的行為進行監督和揭露的方式，倒逼政府決策與政府舉措保持較高的道德水準，使得政府的決策與舉措不偏離維護公共利益根本目標、不悖離社會公眾的期待，避免濕地流域環境修復中政府為完成政績目標而作出不合理的決策與行為（成輝, 2022）。

4 結語

黃河流域濕地是人類社會長期保持可持續發展的重要環境資源。黃河流域濕地生態環境修復工作已經取得了相當成果，然而目前存在的政府責任問題，成為了桎梏黃河流域濕地生態環境修復的重要因素。為解決政府責任主體交錯、責任標準模糊、責任形式和責任追究舉措不清的問題，需進一步完善地方立法保障，明確黃河流域濕地的產權主體和權屬界限、建構黃河流域濕地的政府責任清單制度、界定黃河流域濕地的政府責任形式構成、形成黃河流域濕地的政府責任追究機制，使政府真正落實黃河流域濕地生態環境修復責任，擔負起環境修復的主力。以政府為主體帶動企業單位、公民個人對于推動黃河流域濕地生態環境修復與保護的理念認知，推進黃河流域生態文明建設的高質量發展。