日本“ 新安保三文件” 下的強軍計劃論析

王瑞

摘要：隨著岸田政府在２０２２ 年１２ 月出臺“新安保三文件”，日本的軍力建設迎來重大轉變。日本打破了國防預算“ＧＤＰ １％”原則以及“專守防衛”原則，試圖大幅提升國防預算并全面強化軍力，以期成為“能戰”的軍事強國。“新安保三文件” 的出臺動因有多方面，包括日本對周邊國家“ 威脅認知”的偏差，日本配合美國的軍事戰略、加強日美安全合作的需要，以及日本國內更加重視國家安全問題。在發展前景上，日本強軍計劃并非完全樂觀，其國防預算增長計劃有可能無法得到全面落實、“和平主義”思潮以及“募兵難”問題也會對日本的“軍事大國化”起到一定程度的制約作用。

關鍵詞：岸田政府；“新安保三文件”；自衛隊；強軍

中圖分類號：Ｄ８３／８７ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０２－００２９－１４

２０２２ 年１２ 月１６ 日，岸田政府召開內閣會議，正式出臺了由新《國家安全保障戰略》《國家防衛戰略》以及《防衛力量建設計劃》組成的“新安保三文件”。① “新安保三文件”徹底打破了“專守防衛”原則，② 是二戰后日本安全理念以及國防方針發生的一次重大變化。文件中的強軍計劃，如大幅提升國防預算并發展進攻能力等，是這一重大變化的政策體現，也被日本認為是近幾十年來試圖從“經濟大國”“輕軍備”轉向“政治大國”“重軍備”的一次“重大勝利”。雖然日本仍未將“自衛隊”正式改稱為“軍隊”，也并未修改其“和平憲法”（憲法第九條），但隨著“新安保三文件”的出臺，日本的國防力量已徹底從“防衛力量”轉型成為兼具進攻與防御屬性的“軍事力量”。

因此，日本“新安保三文件”中所謂的“防衛力量建設計劃”在實質上成了“強軍計劃”。下文將使用“強軍計劃” “軍力” “強軍（軍力建設）”“國防預算”等來指代日本政府所謂的“防衛力量建設計劃”“防衛力量”“防衛力量建設”“防衛預算”等表述。

岸田政府的強軍計劃引起了日本國內外的普遍擔憂，①日本強化軍力也會對中國的國家安全產生很大程度的負面影響，因此有必要對其展開具體分析。但目前學術界對“新安保三文件”強軍計劃的分析仍不夠充分，已有研究雖然在一定程度上涉及到了“新安保三文件”中的強軍計劃，但均未對其進行深入、系統性的分析與考察。有鑒于此，本文將重點考察“新安保三文件”的強軍計劃、其出臺的動因及實施前景。②

一、日本“新安保三文件”強軍計劃的主要內容

１．１ 背景：日本“ 新安保三文件” 出臺及其“ 綜合國力”論

安倍政府在２０１３ 年首次出臺《國家安全保障戰略》并同時制定了第五次《防衛計劃大綱》以及配套的《中期防衛力量建設計劃》（２０１４—２０１８ 年度），這三份文件通常被稱為日本“舊安保三文件”。③ 《國家安全保障戰略》是日本在國家安全問題上的綱領性文件（以十年左右為基準），為外交、國防等與國家安全問題相關的政策提供戰略指導方針。《防衛計劃大綱》為防衛力量的建設與維持等提供指導方針，并設定未來十年左右的防衛力量建設目標。《中期防衛力量建設計劃》記述五年防衛力量建設計劃的具體內容。

與“舊安保三文件”相比，岸田政府出臺的“新安保三文件”體系有所調整。一方面，《國家防衛戰略》代替《防衛計劃大綱》，同樣以十年左右為基準，設定國防的目標并提出達成目標的路徑以及手段，且進一步為軍力建設的方向與內容提供指導方針。另一方面，《防衛力量建設計劃》代替《中期防衛力量建設計劃》，并融合《防衛計劃大綱》的約十年防衛力量建設目標部分，具體列出五年與約十年兩個時間維度的軍力建設目標、五年軍力建設計劃的經費總額以及主要裝備的建設數量等。④

“新安保三文件”的涵蓋范圍十分廣泛，囊括外交、國防、經濟以及科技等諸多領域，特別是其中的新《國家安全保障戰略》。新《國家安全保障戰略》提出了通過提升“綜合國力”以確保國家安全的戰略思路。“綜合國力”由“外交力量”“防衛力量”“經濟力量”“技術力量”和“情報力量”五部分組成，主要內容如下。第一，“外交力量”強調強化同盟關系（日美同盟）以及與其他“志同道合國家”的合作。具體是以日美同盟為基礎，加強構建美日印澳“四邊機制”和“自由開放的印度—太平洋”構想，并加強與澳大利亞、印度、韓國、加拿大、東盟各國、歐洲各國以及歐盟、北約等組織的安全合作。第二，“經濟力量”除加強貿易與投資活動外，首次明確納入“經濟安全保障戰略”，提出通過“自身努力”以及與盟國等的合作，以實現“經濟安保”相關法案的制定、強化供應鏈、確保情報安全以及對抗外國的“經濟威逼”等。① 文件同時表示需要維持與中國“適當的經濟關系”以促進日本的經濟發展。第三，“技術力量”提出強化國防產業以及國防科技基礎并進一步放開武器出口，并強調應充分利用民間的創新成果以及加強與其他國家的聯合研發。第四，關于“情報力量”，文件提出強化情報收集與保護能力，并將情報保護的范圍擴大到民間企業。最后，關于軍事力量，將在下文專門論述。

１．２ 日本“ 新安保三文件” 強軍計劃的主要目的、特點與階段目標

①主要目的：使日本成為在日美同盟體系下“能戰” 的軍事強國，實現由“專守防衛” 到“能攻能守”的軍力轉變，②并全方位加強各領域的能力以進行更全面、③高強度的作戰，從而威懾假想敵。“能戰”的具體標準是：在與美國以及其他安全伙伴的配合下，能夠匹配上主要假想敵的軍事能力以及新作戰方式的發展強度。

日本政府認為，之前的“防衛力量”面臨一些“短板”。如進攻能力較弱，無法在進攻任務上與美國進行深入合作；后勤能力較為欠缺，無法進行持續、高強度的作戰；無人裝備能力較弱，無法執行由大量無人裝備參與的作戰。因而，“新安保三文件”計劃針對這些能力進行全方位補充與強化。

日本雖無法通過“新安保三文件”的強軍計劃成為“完全獨立”的軍事強國，但希望借助美國的力量來擴大自身的各類軍事能力（特別是對外干預能力），以加速“軍事大國化”的腳步。

②主要特點：“新安保三文件”打破了“專守防衛”原則，試圖發展進攻能力并徹底拋棄國防預算“ＧＤＰ １％”原則，計劃將五年國防預算總額提升約１．５７ 倍。如此提升幅度與速度在當今世界極為罕見，之前的《防衛計劃大綱》均未有如此規模的預算增長計劃，顯示出日本試圖迅速成為“能戰”的軍事強國的“決心”。

③兩個階段性目標：日本“新安保三文件”提出了從２０２３ 年度開始的五年（２０２３—２０２７）以及約十年兩個階段的強軍計劃。五年計劃的總體目標為建設能夠在得到盟國等支援的情況下，以日本為主體，阻止、排除“他國對日本的進攻”的軍力。約十年計劃的總體目標是建設能夠更快速、在更遠距離上阻止和排除“他國對日本的進攻”的軍力。五年以及約十年強軍計劃的詳細目標（七大重點領域）可參見表１。

１．３ 日本強軍計劃中的國防預算增長與重點領域能力建設

日本“新安保三文件”還進一步提出五年以及五年后的國防預算增長計劃、五年重點領域能力建設的詳細計劃，④以及約十年后自衛隊部隊與各類裝備的數量建設目標。由于“新安保三文件”與２０１８ 年日本《防衛計劃大綱》列出的約十年數量建設目標區別并不大，⑤本文接下來只分別考察國防預算增長計劃和重點領域能力建設計劃。

（１）國防預算增長計劃

“新安保三文件”提出到２０２７ 年度將日本國防預算（“徹底提升防衛力量”預算）和“補完預算”的總和提高到“ＧＤＰ ２％”，并在２０２８ 年度后繼續維持每年約８．９ 萬億日元的國防預算。“補完預算”包括“美軍再編”經費、海上保安廳預算以及公共基礎設施建設等經費。其中國防預算為“五年（２０２３—２０２７）約４３ 萬億日元”①（包含人事費用②等總經費），是２０１８ 年《中期防衛力量建設計劃》“五年約２７．４７ 萬億日元”的約１．５７ 倍。③ 文件計劃中的“物件費”（武器裝備建設、后勤維護等經費）為“五年約４３．５ 萬億日元”，是２０１８ 年《中期防衛力量建設計劃》“五年約１７．１７ 萬億日元”的約２．５３ 倍。五年“物件費”的實際計劃支出為約２７ 萬億日元，剩余約１６．５ 萬億日元將以“分期后付”的方式在２０２８年度及之后再行支出。

（２）重點領域能力建設計劃

表１ 列出了七大重點領域能力建設計劃的詳細目標，下文集中考察五年計劃中較為矚目的內容。

①“防區外防衛能力”（“反擊能力”）①

雖然日本政府在２０１８ 年《防衛計劃大綱》中提出建設“防區外防衛能力”（建設防區外導彈），但并未在當年的《防衛計劃大綱》和《中期防衛力量建設計劃》中明確提出建設“對敵基地攻擊能力”（“反擊能力”的舊稱）。而“新安保三文件”提出以“動用武力（新）三條件”②為標準使用“反擊能力”，而且時任防衛副大臣井野俊郎在２０２３ 年３ 月１０ 日表示，并不排除日本發動“飽和攻擊”的可能性。可以看出，“反擊能力”的提出標志著日本開始進入可實際執行“反擊任務” 的階段，這嚴重破壞了“專守防衛”原則。

更加需要注意的是，“動用武力（新）三條件”不僅涉及日本受到攻擊后的應對，也與“集體自衛權”問題相關———即“與日本有密切關系的他國”受到武力攻擊后日本的應對。雖然“新安保三文件”提到使用“反擊能力”的前提條件是“發生了對日本的武力攻擊”，但若將重點放在“根據動用武力（新）三條件”上則可以推論：文件主張“反擊能力”也可以在日本并未受到攻擊的情況下以“集體自衛權”的名義使用。③ 實際上，在岸田首相向眾議院提交的答辯書（２０２２年５ 月１７ 日）中提到，“憲法上的理論”并不禁止日本在行使“單獨自衛權”時在他國“領域”內進行軍事行動（如攻擊他國的導彈基地），且此邏輯也適用于“動用武力（新）三條件”（包括“集體自衛權”）下的武力行使。④ 總之，日本完全可以通過執行“反擊任務”的名義來與美國等聯合干預周邊地區，這是特別值得警惕的動向。

②“跨領域作戰能力”（“多維度聯合防衛力量”）

“新安保三文件”提出繼續強化在太空領域的感知能力（如發射“太空領域感知衛星”），并計劃在與美國合作的基礎上構筑“衛星集群”系統（預計至２０２７ 年度發射約５０ 座小型衛星）。“衛星集群”系統能夠加強自衛隊對高超音速武器等的探測、追蹤能力，也是日本提高“海域態勢感知”的重要手段。⑤

在“新領域”中變化幅度最大的是網絡領域的戰略。之前日本的網絡防御體制是“被動防御”，即遭受攻擊后才能進行應對。而“新安保三文件”提出“主動網絡防御戰略”，計劃在尚未受到“武力攻擊”、但出現重大網絡攻擊危險之時即主動進行應對。“新安保三文件”還提出要在網絡領域大規模“擴軍”。至２０２７ 年度，日本要“爭取” 將網絡防御部隊人數從約８９０ 人（２０２２ 年度末）擴充至約４ ０００ 人，并將網絡防御相關人員總數擴充至約兩萬人。⑥ 如果能夠實現，日本將一舉躍升為網絡戰強國。

③指揮控制與情報相關功能

首先，“新安保三文件”提出設立“統合司令部”（即聯合司令部）。① 其次，文件強調日本要提升包含“認知領域” 在內的“信息戰” 能力。具體措施包括加強“情報本部”的情報收集、分析以及對外發布等能力，使用人工智能對各國的信息進行收集與分析，自動收集社交網絡上的信息以辨別各國發布信息的“真偽”，加強對未來的預測能力等。

④持續作戰能力

日本自衛隊重視建設“前線裝備”（如坦克、戰斗機、艦艇）而忽視“后方支援”（如彈藥、各類相關設施等）的傳統可追溯至冷戰時期。“新安保三文件”提出從根本上加強自衛隊的持續作戰能力。岸田政府并未只停留在“喊口號”的階段，日本２０２２、２０２３ 以及２０２４ 年度②國防預算（不包括補充預算） 中彈藥經費分別是約１ ６６０、８ ２８３ 以及９ ２４９ 億日元。

二、“新安保三文件”出臺的動因

２．１ 日本對周邊國家“威脅認知”的偏差

冷戰后，日本視中國、朝鮮以及俄羅斯為國防上的主要“威脅”（假想敵）。近年來日本對外“威脅認知”的偏差愈發增強，對假想敵的軍事發展表現出了過重的“擔憂”，而且其中不乏日本政府的主動宣傳與渲染。

第一，是所謂“中國威脅”。日本故意將中國正常、正當的軍力發展與軍事活動渲染為“威脅”。日本認為朝鮮的“威脅”主要集中于核武器以及導彈方面，而中國是更加本質與全方位的、正在大幅增長的“威脅”。近年來，日本提出“自由開放的印太戰略（構想）”，積極參與構建美日印澳“四邊機制”，向情報組織“五眼聯盟”靠攏并積極介入臺海、南海等事務，這些行動背后針對中國的意圖不言自明。

日本政府不遺余力地制造所謂“中國威脅論”。從官方文件來看，在描述日本面臨的安全環境時，２０１８ 年《防衛計劃大綱》將之前的《防衛計劃大綱》所采用的“朝鮮—中國—俄羅斯”的次序調整為“中國—朝鮮—俄羅斯”，“新安保三文件”延續了“中朝俄”的次序。《防衛白皮書》每年也會使用大量篇幅來“觀察”中國的軍事動向。自民黨在２０２２ 年４ 月２７ 日向岸田以及時任防衛大臣岸信夫提交的建議書更加變本加厲地鼓吹中美之間正在發生所謂“第二次冷戰”，并稱雙方在政治、經濟以及軍事等方面的緊張關系高漲。建議書宣稱中國的軍事動向是“對包括日本在內的地區以及國際社會在安全上的重大威脅”。③ 雖然“重大威脅”這類表述最終并未出現在“新安保三文件”中，但可以看出日本對中國的“威脅認知”的偏差愈發增強。

“新安保三文件”稱中國目前的對外姿態以及軍事動向是日本以及國際社會的“嚴重關切事項”，并將中國定位為“迄今最大的戰略挑戰”。文件宣稱中國在東海（包括在中國固有領土釣魚島）、日本海、西太平洋以及南海等海域的軍事活動正在增多，并污蔑中國“正在提高對臺灣地區的軍事壓力”，還無端指責中國在２０２２年８ 月４ 日向日本自稱的“專屬經濟區”內發射彈道導彈。文件同時認為中國的各項軍事能力正在增長，包括海空戰力、在太空以及網絡等“新領域”的能力、核戰力、導彈能力（包括陸基中程導彈、反艦彈道導彈、中程對地巡航導彈以及高超聲速滑翔飛行器等）、無人裝備以及所謂“反介入／ 區域拒止”（Ａ２／ ＡＤ）能力等。前文所述日本軍力強化的諸多內容都與文件總結的中國軍事能力的增長有較為對應的關系，日本針對中國進行強軍的傾向十分明顯。如日本大量建設中程導彈的主要目的是縮短與中國的“導彈差距”，①增加戰斗機數量的主要目的是為“應對”中國日益增多的各類軍機以及相關活動。

第二，是所謂“朝鮮威脅”。經過日本政府多年的宣傳，所謂“朝鮮威脅論”在日本獲得了極高的“正當性”，也成為近年來日本擴軍的主要借口之一。之前日本的官方文件一直稱朝鮮為“重大且緊迫的威脅”，而“新安保三文件”認為朝鮮的軍事動向對日本的國家安全來說是“比之前更加重大且緊迫的威脅”。文件認為朝鮮的大規模殺傷性武器以及彈道導彈的發展十分迅速，特別是朝鮮正在研發低空可變軌彈道導彈、高超聲速滑翔飛行彈頭以及能夠打擊到美國本土的洲際導彈等，且朝鮮的導彈發射平臺較為多樣。

第三，是所謂“俄羅斯威脅”。近年來日本對俄羅斯的“威脅認知”偏差也在持續增強。在此前提下，２０２２ 年初俄烏沖突的爆發為日本進一步宣揚所謂“俄羅斯威脅論”提供了絕佳“契機”。俄烏沖突發生于岸田政府決定制定“新安保三文件” 之后，其對岸田政府的行動起到了“推波助瀾”的作用。俄烏沖突爆發后在日本社會出現了大量關于“俄羅斯威脅”的討論，為“新安保三文件”強軍計劃奠定了社會輿論基礎。

岸田政府敏銳抓住了“俄羅斯威脅論”這一趨勢。日本在之前的官方文件中有關俄羅斯的部分一般使用“有必要注視其動向”的表述，該表述較日本對“中朝威脅” 的描述更“溫和”。而“新安保三文件”轉而公開大肆攻擊俄羅斯，認為俄羅斯對烏克蘭的所謂“公然侵略”動搖了“戰后國際社會構筑的國際秩序的根本”。而且“新安保三文件”還在與俄羅斯相關的部分提及中國，稱“俄羅斯在包括日本在內的印度—太平洋地區所進行的對外活動以及軍事動向等與中俄的戰略合作相互結合，（這對日本來說）是安全保障上的強烈關切”。

２．２ 日美同盟

岸田政府制定“新安保三文件”也是為配合美國的戰略調整。近年來美國對亞太地區的介入不斷深化。拜登政府大力推進“印太戰略”，將中國視為“唯一既有重塑國際秩序的意圖，又有日益增多的經濟、外交、軍事以及技術力量來推進這一目標的競爭對手”，②并繼續深度介入臺灣問題、南海問題等地區熱點問題。日本作為美國在亞太地區的重要盟友，自認為也需要通過強化軍力來配合美國的戰略。“新安保三文件”強軍計劃的幾個關鍵方面皆與美國有較深的關系。日本配合、模仿美國軍事戰略的傾向十分明顯，而且美國的支持以及對日本的壓力也起到了較大作用。

第一，美國多年來一直對日本施加壓力，要求日本提高國防預算并購買美國武器。“新安保三文件”提出的“ＧＤＰ ２％”指標最直接的來源就是美國。當然美國提出該指標并非只針對日本，也包括北約國家等。在俄烏沖突爆發后北約國家相繼計劃增加國防預算的背景下，作為美國最堅實盟友之一的日本也面臨較大壓力。雖然日本并非只因美國的壓力而決定增加國防預算，但這是一個重要的“背景因素”。日本可通過強軍計劃有效應對美國壓力并加強日美同盟緊密程度。在２０２３ 年１ 月１３ 日舉行的日美首腦會談中，拜登總統滿意地表示，“我們正在基于日本歷史性的國防預算增長以及新的國家安全戰略來使我們的同盟現代化”。

第二，日本在日美同盟的大框架下才能有效建設并使用“反擊能力”。一方面，日本并不會擁有系統化的“反擊能力”，在衛星偵查以及制空權等方面只能依靠美國。③ “新安保三文件”也明確表示需要與美國在“反擊能力”上進行合作。另一方面，美國方面也對日本發展“反擊能力”持積極支持的態度。時任美國海軍陸戰隊司令大衛·伯杰（Ｄａｖｉｄ Ｈ． Ｂｅｒｇｅｒ）在２０２２年１２ 月７ 日表示全面支持日本擁有“反擊能力”。在２０２３ 年１ 月１２ 日舉行的日美防長會談中，雙方一致表示就日本強化“防衛力量”（包括“反擊能力”）的問題進一步深化合作。在次日舉行的日美首腦會談中，岸田向拜登介紹了日本建設“反擊能力”的決定，拜登表示了全面的支持。

第三，近年來美國大力推進“一體化防空反導”（ＩＡＭＤ）構想等，得到日本模仿和追隨。該構想旨在“將所有防御性的、進攻性的、主動的、被動的、動能的、非動能的（如網絡空間戰的、定向能的、電子戰的）力量，整合為一個能抵御任何進攻性空中武器和導彈武器的嚴密聯合協同的力量”。① 日本的“聯合防空導彈防衛能力”模仿美軍“一體化防空反導”構想的痕跡十分明顯（特別是與“反擊能力”進行融合）。這有利于自衛隊與美軍在防空反導方面展開更深入的合作。② 日本在“新領域”等方面的能力建設也有配合美國的戰略意圖。③

２．３ 日本國內政治與社會因素

岸田政府在２０１８ 年《防衛計劃大綱》出臺后僅僅四年便制定“新安保三文件”，在這背后日本國內政治與社會因素起到了很大作用，具體表現為國家安全問題在日本的政治與社會中占據的地位越來越高，而自民黨內部關于國家安全問題的競爭也推動岸田政府制定新政策。

第一，近年來國防問題在日本政治與社會中受到了更高程度的重視。自冷戰結束后，日本的戰略文化逐步向“現實主義”轉型，④日本出現了明顯的“右傾化”傾向，“和平主義”⑤思潮衰退也較為明顯。王廣濤指出，目前國內外學術界對近年來日本政治右傾化傾向基本取得了共識，其政策表現有強化軍力、修憲、歷史修正主義以及愛國教育等；而日本社會右傾化的衡量標準雖有模糊性與隱蔽性，但在社會運動（歷史修正主義運動、宗教活動等） 以及媒體輿論（如肯定民族主義、丑化鄰國）等方面可以看出日本社會的右傾化傾向。⑥ 而且冷戰后，日本傳統的“和平主義”思潮逐漸衰退，并“改頭換面”為“積極和平主義”。“積極和平主義”表面重視“國際合作”“地區穩定”以及“全球安全”等規范，⑦實際是以這些“口號”為偽裝，脫離傳統的“和平主義”，支撐右傾化的國防政策。

在此背景下，更多的日本民眾開始支持加強國防力量。根據日本內閣府所進行的輿論調查，近年日本民眾支持增強自衛隊規模的比例逐年上升，已由２００８ 年度的１４．１％上升至２０２２年度的４１．５％。⑧ 在這種大環境下，岸田政府通過制定“新安保三文件”來彰顯自身政權重視國防問題的動機不言自明。

第二，自民黨內部關于國家安全問題的競爭也是岸田政府急于制定“新安保三文件”的動因之一。在２０２１ 年９ 月舉行的“自民黨總裁選舉”中，岸田的主要競爭對手皆表示出對國防問題的高度重視。在幾位主要候選人的“選舉海報”中，擔任過外務大臣以及防衛大臣的河野太郎表示要修改《國家安全保障戰略》并加強“防衛力量”；安倍晉三支持的高市早苗主張強化國防力量，特別是網絡安全、衛星、海底線纜以及電磁波防御、無人機以及高超音速武器防御等；岸田的選舉海報中外交、國防問題所占比例最高，他表示要加強導彈防御能力并修改《國家安全保障戰略》。①岸田也沒有“食言”。在自民黨為岸田上臺后的初次眾議院選舉（２０２１ 年１０月）公布的“政權公約”中，明確提出制定新的《國家安全保障戰略》以及《防衛計劃大綱》，從２０２２ 年度開始大幅強化“防衛力量”并將國防預算（應包括“補完預算”）“以ＧＤＰ ２％以上為目標”進行增加。《朝日新聞》認為這些內容“滲透”了前首相安倍支持的高市早苗的主張。②

三、“新安保三文件”強軍計劃的實施前景

筆者認為，日本的軍力會在接下來有較大幅度的增強，同時其發展也面臨一定程度的制約，主要制約因素是作為日本強軍計劃基礎的國防預算增長面臨一定阻礙和日本的“和平主義”以及“募兵難”問題。

３．１ 國防預算的落實問題

日本２０２３、２０２４ 年度國防預算（不包括“美軍再編”經費等）分別較前一年度增加了約２７．４％、約１７％，③而且預計今后數年日本的國防預算會繼續實現持續增長。但“五年約４３ 萬億日元”的目標能否真正落實仍有待觀察。岸田政府計劃主要以財政支出改革（籌措約３ 萬多億日元）、“決算剩余金”④（支出約３．５ 萬億日元）、新創設“防衛力量強化資金”（籌措約４．６～５ 萬多億日元）以及增稅（“防衛增稅”）這四種方式來籌措５ 年強軍計劃的約１４．６ 萬億日元預算缺口；并在２０２８ 年度后，為保持每年度約８．９ 萬億日元預算，再通過上述四種方式每年度新籌措約３．７ 萬億日元。⑤ 但“新安保三文件”提出的國防預算增長計劃的落實將面臨如下困難。⑥

（１）“防衛增稅”的實施面臨困難

“防衛增稅”問題在日本成了重要的政治議題，其實施面臨諸多困難。第一，在政黨層面，除了在野黨的反對外，執政黨內部也爆發了激烈的爭論。在岸田政府提出“防衛增稅”后，作為自民黨內最大“派閥”的“安倍派”表示強烈反對。⑦ 安倍在生前曾主張通過發行國債（“防衛國債”）而非增稅的方式來增加國防預算，“安倍派”的議員也多持此觀點。⑧ 而且對“防衛增稅”的反對不僅停留在“安倍派”。作為岸田政府現任閣僚的經濟安全保障擔當大臣高市早苗也反對“防衛增稅”，并在２０２２ 年１２ 月１３ 日表示“即使（因此）被罷免也沒有辦法”。岸田在“新安保三文件”出臺前一周的２０２２ 年１２ 月８日才正式提出“防衛增稅”。岸田的表態較為突然，且想要通過首相“自上而下”的施壓來實現“防衛增稅”，這引起了自民黨內部的不滿。由于反對聲音過大，岸田政府于１２ 月２３ 日通過“內閣決議”發布的《令和５ 年度稅制改正大綱》將“防衛增稅”的實施日期延后到“２０２４ 年以后的適當時期”。① 日本有分析認為，岸田在年末才提出“防衛增稅”是一種“邊緣政策”，但這最終引起了執政黨以及在野黨的聯合反對，從而造成了政治混亂。②

進入２０２３ 年后，有關“防衛增稅”的爭議持續發酵。自民黨內有很強的聲音要求減少“防衛增稅”的額度并推遲實施增稅的日期。③ 自民黨的“防衛關系費財源探討特命委員會”④于６月９ 日向岸田首相提交的建議書認為，可以將“防衛增稅” 推遲到“２０２５ 年以后的適當時期”。⑤ 岸田政府在６ 月１６ 日出臺的《經濟財政運營與改革基本方針２０２３》中正式決定將“防衛增稅” 進一步推遲到“２０２５ 年以后的適當時期”。⑥ 之后岸田首相于１０ 月下旬提出討論在一定時期內降低所得稅，而自民黨與公明黨內均有聲音質疑降低所得稅與“防衛增稅”的一致性。⑦ 在１１ 月有日本媒體報道稱，在自民黨、公明黨內有聲音擔心若２０２５ 年進行“防衛增稅”，會影響到２０２５ 年７ 月的參議院選舉，因此應將增稅日期推遲到２０２６ 年以后。⑧ 在２０２３ 年１１月，日本政壇爆發自民黨政治資金丑聞，這進一步擾亂了岸田政府的“防衛增稅” 計劃。加之“決算剩余金”與“外匯資金特別會計”均實現較大額度盈余（后文詳述），自民黨于１２ 月初決定不在２０２４ 年的通常國會中提交“防衛增稅”相關法案，這意味著“防衛增稅”實質上被推遲到２０２６ 年以后。⑨ 最終，在岸田政府于１２ 月２２日通過“內閣決議”發布的《令和６ 年度稅制改正大綱》中，并未明確記載“防衛增稅”的開始日期。

第二，“防衛增稅”也關系到眾議院選舉問題。自岸田政府提出“防衛增稅”起，在自民黨內就有聲音認為應舉行眾議院選舉來讓日本國民對“防衛增稅”進行判斷。 而岸田首相明白，如果舉行眾議院選舉且選舉結果對自民黨不利，則日本更難通過“防衛增稅”的方式來增加國防預算。因此岸田在２０２２ 年末表示可能在開始“防衛增稅”前舉行眾議院選舉后迅速轉變了態度。他在２０２３ 年１ 月４ 日表示自己之前提到在增稅之前舉行選舉，這只是在說日程上的一種可能性。

雖然之后岸田并未完全否認解散眾議院的可能性，但在２０２３ 年全年內閣支持率一直未能實現持續性上漲的情況下，岸田并未貿然選擇解散眾議院。在２０２３ 年日本通常國會（會期：１月２３ 日至６ 月２１ 日）召開前的１ 月１４ 日，正在美國訪問的岸田表示，要通過“國會論戰”（即不解散本屆眾議院）來向國民徹底解釋國防預算的“財源”問題。在６ 月的通常國會會期結束前，岸田首相再次直面眾議院解散的問題。岸田在６ 月２１ 日的記者會中表示，雖然有在野黨討論提出“內閣不信任案”，但《防衛力量財源確保特別措施法》在本次國會會期中（６ 月１６ 日）成功通過，因此暫時不會考慮解散眾議院。① 在２０２３ 年后半年，岸田原本計劃通過改組內閣、解散“世界和平統一家庭聯合會” （原“統一教會”）等方式提升支持率，從而進行眾議院選舉，以為２０２４ 年秋天的“自民黨總裁選舉”奠定基礎。但在物價上漲、對“防衛增稅”的批評增多、多位政府高官相繼辭職等不利情況下，內閣的支持率不斷下滑，岸田因而放棄解散眾議院。②加之２０２３ 年末自民黨政治資金丑聞爆發時恰逢岸田政府推進２０２４ 年度政府預算案的關鍵時期，岸田政府目前正忙于推進預算案以及收拾政治資金丑聞殘局。在當前的局勢下，岸田政府短期內不會貿然舉行圍繞“防衛增稅”問題的眾議院選舉。當然，若未來隨著局勢的變化其能夠實現，則會對“防衛增稅”本身產生決定性影響。

第三，目前日本社會輿論對“防衛增稅”的反對較大。日本共同通信社在２０２３ 年５ 月發布的輿論調查結果顯示，反對“防衛增稅”的比例為８０％，而支持率僅有１９％；反對４３ 萬億日元國防預算計劃的比例為５８％。③ 可以看出，目前日本民眾對于“大幅度”增加國防預算的支持度不高，而對于“防衛增稅”的反對則較為統一。另外，日本民眾對于“防衛增稅”的一些細節也抱有懷疑的態度。如岸田政府打算轉用部分“東日本大地震”的“復興特別所得稅”到國防預算上，④這引起了受災地選區議員、民眾以及在野黨的一致反對。⑤

綜上所述，自岸田政府提出“防衛增稅”后，執政黨、在野黨內均存在不少反對、擔憂的聲音，且岸田政府很難通過舉行眾議院選舉來推進“防衛增稅”，日本民眾對“防衛增稅”的支持度也很低。這些因素都導致“防衛增稅”的預計實施日期一拖再拖。筆者認為，岸田政府在短期內很難突破日本政界與民間對“防衛增稅”的反對；若日本最遲在２０２６ 年依然無法實現“防衛增稅”，日本國防預算增長計劃的實施將面臨較大風險。

（２） 其他幾種籌措國防預算方式面臨的風險

第一，“決算剩余金”的額度并不穩定。雖然日本財務省在２０２３ 年７ 月公布，２０２２ 年度的“決算剩余金”達到２．６２９４ 萬億日元，大幅超過每年度１．４ 萬億日元的平均預想額度，且自民黨內有聲音認為“決算剩余金”是籌措國防預算的核心。但“決算剩余金”受到經濟、財政狀況的影響過大，不是穩定的“財源”。有財務省的干部擔心，“對不穩定的財源給予過高的期待，這是不負責任的行為”。⑥

第二，“防衛力量強化資金”的長期不穩定性。該資金為基金化后的“稅外收入”，且其地位已通過國會立法（《防衛力量財源確保特別措施法》，２０２３ 年６ 月１６ 日）的方式確立下來。該資金的計劃總額為５ 年約４．６～ ５ 萬多億日元，其中的４．５９１９ 萬億日元已于２０２３ 年度預算制定過程中得到初步保障。⑦ 具體名目包括“外匯資金特別會計”的轉入金３．０９５２ 萬億日元，“財政投融資特別會計”的轉入金６ ３６７ 億日元，“新型冠狀病毒相關經費”中返還的４ ４３６ 億日元以及變賣政府不動產的４ １６４ 億日元等。①

但這些資金的落實或面臨長期的不確定性，或是一次性資金。其中所占比例最大的“外匯資金特別會計”為“管理和運營外匯儲備的專門賬戶”，②“財政投融資特別會計”則為政府投融資賬戶。這些賬戶均非穩定的“財源”，即使短期內實現較高盈余，③未來（特別是２０２８ 年度后）額度也可能出現浮動。例如，自２０２３ 年６月起，自民黨開始正式討論拋售日本政府持有的日本電信電話公司（ＮＴＴ）的３３．３％的股份，以補貼國防預算、降低“防衛增稅”的額度壓力。④但此舉面臨諸多法律、政治障礙，短期內實現的可能性較低。而且“新型冠狀病毒相關經費”的返還以及政府資產的變賣是一次性的，并不具有可持續性。前述自民黨的“防衛關系費財源探討特命委員會”提交的建議書也承認，目前政府還未確保２０２８ 年度后的“防衛力量強化資金”的“財源”，只是按照目前的經驗來說屆時“也不是不可能”找到每年度約９ ０００ 億日元的“財源”。⑤

（３）財政與人口制約

日本的財政以及人口狀況不容樂觀。第一，日本的“債務余額占ＧＤＰ 比例”的狀況在主要發達國家中是最糟糕的。⑥ 如果日本政府最終選擇在此基礎上繼續以大量發行國債的方式來增加國防預算，勢必導致日本政府的債務狀況更加嚴峻。⑦ 第二，目前岸田政府正在計劃同時推動被稱為“預算三兄弟”的國防預算、綠色轉型預算以及“少子化對策”預算的大幅增加。綠色轉型預算的長期穩定“財源”要到２０３０ 年代后才能開始征收，因此日本選擇通過發行“橋梁債券” （國債） 來確保綠色轉型預算的“財源”。岸田政府已于２０２４ 年２ 月開始發行“綠色轉型債”（２０２３ 年度共發行１．６ 萬億日元）。⑧岸田政府還提出了“少子化對策”預算的“加速計劃”，并于２０２３ 年１２ 月２２ 日制定《兒童未來戰略》，正式計劃至２０２８ 年度籌措約３．６ 萬億日元預算。⑨ 總之，目前日本整體財政預算的壓力較大，其他領域預算的增加很可能會影響到國防預算增長計劃的實施。第三，從長遠來看，未來日本的勞動年齡人口會進一步下滑，而且養老壓力也會持續增加。 隨之而來的就是各類社會福利相關預算需求的大幅增長。在這種情況下，日本政府無論是通過增稅還是減少社會福利預算的方式繼續增加國防預算，都很難得到日本社會的廣泛認可。

（４）小結

綜上所述，目前日本的國防預算落實雖然存在有利因素（“決算剩余金”與“外匯資金特別會計”暫時實現超額盈余），但又存在如下制約。第一，短期內很難實現“防衛增稅”。第二，許多資金是受到經濟、財政狀況影響過大的不穩定資金（如“外匯資金特別會計”）、或是一次性資金（如變賣政府不動產），它們很難從更長期的角度支撐國防預算的持續增長（特別是２０２８ 年度后的預算）。第三，日本的整體財政以及人口狀況壓力較大，且日本政府又將本該用于經濟政策的預算（如“決算剩余金”）轉用于國防預算，這無異于“殺雞取卵”“拆東墻補西墻”，可能傷害日本未來的經濟增長。這些因素均可能從更長期的角度制約國防預算的增長。

３．２ “和平主義”思潮與“募兵難”問題的制約

第一，雖然前文講過日本的“和平主義”思潮正在衰退，但不能簡單地認為“新安保三文件”出臺后“和平主義”對日本軍力建設的制約會完全消失。在“和平主義”的制約下，日本暫時不會提出裝備核武器、洲際導彈、戰略轟炸機以及核潛艇等更具戰略進攻意義的武器。而且，“和平主義”在制約日本發展太空攻擊能力方面也起到了作用。在２０２０ 年４ 月１６ 日的參議院會議中，時任防衛省防衛政策局長槌道明宏表示，日本在利用太空之時使用殺傷力與破壞力要符合“動用武力（新）三條件”，不然就會產生與憲法相關的問題，并稱“當前我們不認為要使用衛星作為直接的殺傷力與破壞力”。①“新安保三文件”也并未提出日本要在太空領域直接發展“殺傷能力”。

“和平主義”還在一定程度上制約“主動網絡防御戰略”的實施。岸田政府在２０２４ 年１ 月決定，暫時不向２０２４ 年通常國會（于１ 月２６ 日開始）提交該戰略的相關法案。② 而其主要障礙是日本憲法第２１ 條保障的“通信秘密”（即保障通信自由）。岸田政府的決定背后的重要因素之一是“和平主義”的制約———日本在野黨多次在國會中就“主動網絡防御戰略”可能侵害“通信秘密”的問題向岸田政府提出質詢。筆者認為，岸田政府依舊會積極推進該戰略，只是其過程會受到一定阻礙。

第二，日本民眾“參軍”的意愿較低。目前，在自衛隊的自衛官總定員（截至２０２３ 年３ 月底共２４７１５４ 人）并不龐大的情況下，其總滿員率為９２．２％。③ 近年來，在日本唯一的士官學校“防衛大學校”畢業后選擇不進入自衛隊的學生比例正在增加，且作為自衛隊重要兵源的“一般曹候補生”（普通士官候補生）以及“自衛官候補生”的報考人數也有所降低。在陸上自衛隊自身兵源已捉襟見肘的情況下，“新安保三文件”依然計劃將大約２ ０００ 名陸上自衛隊的“常備自衛官”調配至“共同部隊”（聯合部隊）以及海上、航空自衛隊。從中也可以看出目前自衛隊人員短缺的現狀。

日本“募兵難”有兩方面原因。一是“和平主義”思潮仍然在起作用。根據“世界價值觀調查”的數據（２０１７—２０２２ 年），對“如果發生戰爭你會為國而戰嗎”這一問題的“肯定”回答中，日本的數據（１３．２％）最低。④ 二是如前所述的人口問題。根據日本《防衛白皮書》公布的數據，在２０２３ 年度日本的適齡募兵人口約１ ７４５ 萬人，預計到２０３３ 年度將降低至約１ ５９１ 萬人。即使近年來日本政府采取了一些對策（如提高募兵年齡上限），但都無法從根本上改變“募兵難”問題。⑤ 雖然武器裝備的自動化能夠在一定程度上緩解兵源不足的問題，但長遠來看，兵源難以支撐軍力增長的問題對日本來說仍是一個長期存在的“慢性病”。

四、結 語

“新安保三文件”的出臺標志著戰后日本的國防政策迎來巨大轉變。日本的國防預算預計會實現較大幅度的持續增長。“反擊能力”“主動網絡防御戰略”等具有進攻性的新戰略徹底打破了“專守防衛”原則，加強了日本的對外干預能力。日本正加速擺脫“戰后體制”并大步邁向“軍事大國”。

中國是日本“新安保三文件”中強軍計劃的主要針對目標。“新安保三文件”明確將中國定位為“迄今最大的戰略挑戰”，這顯示出日本在安全上與中國展開全面競爭的戰略意圖，且日本也并不避諱直接“挑明”這種意圖。日本在所謂“西南方向”的軍事作戰能力會大幅增強。特別在臺灣問題上，近年來日本大肆制造“臺灣有事就是日本有事”的輿論，且不斷試圖發展進攻能力、解禁“集體自衛權”并加強與美國的捆綁。日本對中國各類導彈的攔截能力也會增強，可能助力美國破壞中美之間的戰略核平衡。預計日本還會不斷升級在太空領域對中國的監視，干擾中國在太空領域的指揮通信等。

“新安保三文件”強軍計劃的實施面臨一定程度的制約，但中國仍不能輕視其產生的影響，需要對其后續進展進行客觀分析。可以看到，雖然“新安保三文件”提出的強軍計劃未能突破日美同盟這一大框架，但日本借助美國的力量以實現其“軍事大國化”的傾向十分明顯。

責任編輯 鄧文科