黨領導人大制度空間的理論建構與實踐演進研究

內容摘要：黨對人大工作的領導已經實現了制度化規范化，逐步形成了有機的制度體系。全面領導制度、黨委制、黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度和請示報告制等都是黨領導人大制度體系的重要組成部分。從理論邏輯來看，這些制度之間有著嚴密的邏輯聯系；從實踐過程來看，這些制度都經歷了實踐演進的歷程。總體上來說，黨領導人大制度體系的建構過程體現了漸進性、開放性和嵌入性等特征。從這些特征出發，可以管窺黨領導人大制度空間的未來演進方向，可以透視中國政治發展的未來進程。

關鍵詞：黨領導人大制度；制度空間；嵌入性；開放性

黨領導人大工作，有哪些制度支撐？這些制度是如何產生的？又是如何演進的？這些制度之間的關聯是怎樣的？這就是黨領導人大的制度空間及其演進研究需要關注的主要問題。調研表明，全面領導制度、黨委制、黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度和請示報告制等都是黨領導人大工作的重要制度基礎。針對“黨領導人大的最主要制度有哪些”的問題，受訪者給出了答案。選擇最多的是黨委人大工作會議制度，有76.7%的受訪者選擇，黨組制和請示報告制緊隨其后，都有72.17%的受訪者支持。黨管干部制度、全面領導制度和黨委制，也都獲得了超過半數以上的支持，分別是68%、62.96%和54.78%①。這表明，這些都是黨領導人大工作的主要制度基礎，正是在這六大制度的支撐下，讓黨領導人大的工作得以順暢運轉。當然，這并不是說，這就包含了黨領導人大工作的所有制度，只是相對而言，這些制度更為大家所熟知。事實上，除了這些制度，還有一些其他制度也非常重要。

制度結構主要是指制度內部或制度之間的一種比較穩定的關系形式。因此，制度結構首先是指一系列的制度或規則，其次還包括這些制度之間的關系。構成制度結構的每一項制度或規則，也稱為制度要素②。制度之間的關系會體現出一定的層次性，所以制度結構的另一個重要方面是制度層次。下面分別從黨領導人大制度的制度要素和制度層次略作分析。

一、黨領導人大工作的制度要素

（一）全面領導制度。黨對人大的全面領導制度是黨的領導制度的最新發展。習近平在黨的十九大報告中強調：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”這是黨的最高層次會議上首次對黨的全面領導制度予以明確規定。這也標志著黨的全面領導制度正式確立。全面領導制度的內涵主要是：中國共產黨在各個工作領域對一切組織所實施領導的體制機制的總稱。從主體層面來說，實施全面領導的是中國共產黨，包括黨的各級組織，尤其是各級黨委是領導核心，中共中央是全黨全國的領導核心。從客體層面來說，全面領導的對象包括“工、農、商、學、兵、政、黨”等所有國家和社會組織，全面領導涉及的范圍涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態、國防、黨的建設等所有工作領域。從表現形式的角度來說，全面領導制度包括黨的領導的根本原則、基本原則以及具體的體制機制等。[1]

（二）黨委制。黨委是黨的各級委員會的簡稱。黨委制的內涵盡管有很多界定，但是總體上大家的認識還是比較一致的。中國共產黨的黨委制，就是“指中國共產黨在民主集中制原則的基礎上，對國家政權和社會實施領導的原則、體制、方式、制度的總和”[2]。這是一種廣義上的理解。從狹義上來看，中國共產黨的黨委制是“黨內民主的實現形式和組織載體，是建立在科學的組織結構和規范的權力關系基礎之上的，包括成員組成、授權、決策、執行、監督等在內的各環節、各要素互相銜接、互相作用的一種領導體制”[3]。總體上來說，黨委制是一種實行集體領導與個人分工負責的集體領導制度，本質上是一種委員會制。

（三）黨組制。黨組制就是中國共產黨通過黨組進行領導的一系列制度規定的總稱。具體來說，其基本內容有兩方面：“一是關于黨組的設立、職權職責、運行程序和機制等靜態的定性規定；二是關于黨組與黨委、黨組與國家機關、黨組與人民團體等的關系，涉及黨組的實際運行過程。”[4]所以說，黨組制背后體現了一系列的重要政治關系，關乎黨組的實際運作如何展開。黨組制在中國共產黨執政的過程中發揮著重要的作用。丁遠朋認為，黨組制是“中國共產黨領導和執掌國家政權的重要制度資源”[5]。這是切合實際的一種評判。

（四）黨管干部制度。簡言之，就是中國共產黨對干部實施管理的有關制度。從管理內容上來說，“黨管干部是指黨直接負責各級各類領導干部的培養、選拔、任用、監督以及考核測評等工作”[6]。從管理對象上來說，“黨管的干部既涵蓋黨政領導干部，也包括國家權力機關、司法機關、國有企事業單位的黨員領導干部”。黨管干部制度決定了所有的領導干部都是由黨組織來管理的，這直接體現了黨組織的干部管理權限。通過黨管干部制度，可以“構建權威和生成秩序”[7]。

（五）黨委人大工作會議制度。就是各級黨委專門召開有關會議，研究人大工作問題的制度。黨委人大工作會議制度最早在地方產生。2021年，中央人大工作會議召開，這“在黨的歷史上、人民代表大會制度史上都是第一次，在我國社會主義民主政治建設進程中具有里程碑意義”[8]。隨后，黨中央印發了《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度" "加強和改進人大工作的意見》，明確要求省、自治區、直轄市黨委每年聽取同級人大常委會黨組的工作匯報，每屆至少召開一次人大工作會議[9]。這是從全國層面正式確立省一級的人大工作會議制度。

（六）請示報告制。就是有關請示、報告的一系列規則的總稱。請示一般是指下級或下級機關向上級領導或上級機關請求批準或指示的行為，而報告是指下級或下級機關向上級領導或上級機關“匯報工作、反映情況、提出建議”的行為[10]。請示報告制度最早在中國共產黨建立伊始就出現了，后來請示報告制度的最終確立則與毛澤東同志在1948年親自起草的《關于建立報告制度》的指示有關。這個指示標志著請示報告制度的正式確立[11]。新中國成立后，請示報告制度也在黨政軍系統全面建立起來了。

二、黨領導人大制度結構的理論建構

如上所述，這些制度要素是黨領導人大制度的重要組成部分。那么，這些要素之間具有什么樣的邏輯關聯呢？借助合法性—合理性制度結構分析框架[12]，我們可以從理論上對此予以深入分析。

（一）合法性制度：人民主權制度。1954年新中國第一部憲法第二條明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。這就從憲法層面對人民主權予以確認和規定。也就是說，人民主權制度是有憲法保障的。該憲法第二條還明確規定，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，這表明人民主權被授予人大機關來行使。而人大機關作為國家權力機關是要受中國共產黨的領導的。所以，從法理上來說，這既是我國人大制度的合法性來源，也是我們黨執政的合法性來源。黨對人大的領導從根本上來源于人民主權制度。我們經常說，黨的領導地位是歷史的選擇，人民的選擇。人民選擇我們黨執政的根本，還是在于一切權力屬于人民。

（二）中介性制度：黨的領導制度。從人民主權制度到黨領導人大制度的發展，還有一個重要的中間環節，就是黨的領導制度。黨的領導制度是在革命和建設中形成的。在我國近現代的革命建設歷史中，人民選擇了我們黨，我們黨擁有了領導地位。五四憲法沒有明確宣示黨的領導地位，但在序言中提到了中國共產黨的領導[13]。憲法第一條明確宣布，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家。因為中國共產黨是無產階級先鋒隊組織，所以一般也認為工人階級的領導就是中國共產黨的領導。

七五憲法明確規定了黨的領導地位。七五憲法第二條規定，中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。第十六條規定，全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關。所以，和五四憲法不同，七五憲法直接宣布了黨對政權的領導。這就以憲法條文的方式第一次明確了黨領導人大制度。七八憲法和七五憲法一樣，對黨的領導地位直接作出了規定。而八二憲法改變了這種做法，又回到了五四憲法的話語方式，在序言中以較為間接的方式提到了黨的領導。

（三）合理性制度：民主集中制。一般認為，民主集中制是人大的根本組織原則。它是將制度組織起來、運作起來的制度。五四憲法第二條規定，全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。七五憲法、七八憲法和八二憲法也作了類似的規定。九大黨章、十大黨章和此后的黨章都明確規定，黨的組織原則是民主集中制。可見，從制度規定的層面來說，作為組織原則的民主集中制一直得到了堅持。作為組織原則的民主集中制，也體現在黨與人大的關系中。這是由黨和人大在國家政權中的地位共同決定的。如果說請示報告制主要體現了民主集中制集中的一面，那么集體領導制度則主要體現了民主的一面。

（四）延伸性制度。集體領導制度和請示報告制度都是對民主集中制的延伸，此外，黨委制和黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度等，也是根據民主集中制建立起來的一系列制度，是民主集中制的延伸性制度。這里主要對集體領導制度、請示報告制和黨管干部制度稍作展開闡釋。一是集體領導制度。什么是集體領導制度？事實上，集體是有特定含義的。“廣義上，所謂適當的集體，包括黨員大會、代表大會和黨的委員會及其常委會，由這些集體的成員平等地共同地決定重要問題。由于在這些集體中，經常地從事領導活動的，主要是黨的委員會及其常委會，所以，狹義上黨的集體領導，主要是指黨委會及其常委會的集體領導。”[14]因此，黨委制是落實集體領導制度的一個重要制度基礎。有學者指出，“黨委制是黨的領導制度體系中的關鍵制度安排，是認識和理解當代中國政治不可或缺的政治概念。”[15]這是對黨委制在黨的領導制度體系中重要性的充分肯定。黨委制的組織基礎是各級黨委，各級黨委是同級人大機關的領導機構。在黨組制逐步建立起來以后，人大常委會機關黨組或人大常委會黨組建立起來以后，黨組制和黨委制一起共同構成了黨委領導人大的兩大重要制度支撐。

二是請示報告制。請示報告制是對民主集中制的重要發展[16]。請示報告制主要體現了民主集中制的集中方面，已經成為黨領導人大制度的一項重要基礎。請示報告制是各級黨委對人大常委會黨組進行領導的重要制度機制。各級人大及其常委會工作要通過其黨組對黨中央或相應層級的黨委請示報告。黨的十八大以來，根據黨對人大全面領導制度的要求，人大常委會黨組要經常向黨委請示報告工作，黨委也要定期聽取人大常委會黨組的工作匯報。這些都是黨的領導制度的自然延伸。

三是黨管干部制度。從領導內容的角度來看，黨的領導是全面的領導，其中一個重要的方面就是對領導干部的領導，其對應的制度就是黨管干部制度。黨管干部制度的“實質是堅持黨對干部人事工作的領導，保證黨對干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權，也就是黨組織引導、支持人民選拔、管理、監督干部”[17]。人大干部也屬于黨管干部的范圍。所以，黨對人大的領導，很重要的一個途徑就是在人大干部的選拔、管理、監督中堅持黨管干部制度。這是黨的全面領導制度的應有之義。

因此，黨領導人大制度的制度結構可以初步概括為如圖1所示：

三、黨領導人大制度結構的實踐演進

黨領導人大制度是黨的領導制度的自然延伸，是黨的全面領導制度的重要組成部分。黨領導人大的制度體系內容也是十分豐富的，限于篇幅，這里僅從幾個重要的制度方面展開論述。

（一）黨的全面領導制度的演進。黨的十八大以來，黨的領導制度也發生了關鍵性變革與發展，這就是黨的全面領導制度的提出與確立。習近平在黨的十九大報告中強調：“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[18]這是黨的最高層次會議上首次對黨的全面領導制度予以規定。隨后，2018年八二憲法的最新修正案明確規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。具體到黨領導人大方面，2019年，全國人大常委會原委員長栗戰書在紀念地方人大設立常委會40周年座談會上的講話中明確指出，各級人大是黨領導下的政治機關，要堅定堅持黨的全面領導，堅決貫徹落實黨中央決策部署和同級黨委的任務要求。堅持黨的全面領導，最根本的是堅持以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導[19]。2021年召開的中央人大工作會議上，習近平在講話中指出：“加強黨對人大工作的全面領導。人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領導人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題。要支持人大及其常委會依法行使職權、開展工作，指導和督促‘一府一委兩院’自覺接受人大監督。”[20]這就將黨領導人大制度的具體內涵進一步充實了。

（二）民主集中制的演進。人大制度一產生就與民主集中制建立起密切的關聯。早在1945年，人大制度還沒有正式建立的時候，毛澤東就指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才能既表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力，又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。”[21]所以，毛澤東同志早在構想人大制度的時候，就將民主集中制作為人大制度的根本組織原則了。作為政權組織原則的民主集中制，主要包括三個層面：作為國家機構組織原則的民主集中制，人民代表大會與其他國家機關關系中的民主集中制，國家政權體系中中央和地方關系中的民主集中制[22]。實際上，不僅如此，人大與人民的關系，全國人大與地方人大的關系，黨與人大的關系，人大內部的關系等，也都體現了民主集中制[23]。此外，人大制度中的民主集中制，還體現在人民代表大會組織和運行中，包括人大代表的選舉產生、人大會議的召開、黨對人大的領導等都體現了民主集中制，甚至包括人大的立法、監督、人事任免、重大事項決定等等，也都體現了民主集中制。所以，民主集中制在人大制度建設的過程中，其制度空間得到了廣泛拓展。

（三）集體領導制度的演進。集體領導制度，顧名思義，就是依靠一個集體實施領導行為的制度。具體而言，集體領導制度是“黨領導革命和社會主義建設中建構的關于規約領導集體活動的制度、體制、機制、原則規范體系的總和”[24]。1927 年中共五大通過的《組織問題決議案》指出， “中央應該強毅地實行集體的領導，從中央省委以至部”，可以說，這是黨內第一次正式提出了黨的集體領導制度[25]。毛澤東同志對于集體領導制度的建立與發展做出了重要貢獻，奠定了集體領導制度的基本框架。一是集體領導與個人分工負責相結合的制度。1948 年 9 月，他提出 “集體領導和個人負責，二者不可偏廢”的論斷[26]，這為建立起“集體領導與個人分工負責相結合的制度”指明了具體方向。二是黨委制是集體領導制度的一個重要實現形式。毛澤東指出，“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”[27]。所以，黨委制是集體領導制度的一個重要內容。三是“四個服從”制度是集體領導的原則性制度。“個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央”，這“四個服從”的原則是確保黨中央集體領導制度得以實現的重要制度基礎。黨的集體領導制度拓展到人大系統，這些制度也是適用的。一方面黨委對人大系統的領導既有集體領導，也有個人分工負責的問題，另一方面，在人大系統內部，人大機關的領導集體也會實行集體領導與個人分工負責。黨委制在人大系統中，一方面黨委會對人大系統實施領導，另一方面，人大系統內部也會成立人大常委會黨組，其在人大系統內的領導地位也相當于黨委的作用。“四個服從”的原則對人大系統內的黨組織和黨員也是一樣適用的。這三個方面既涉及國家治理層面，也涉及執政方面和具體工作層面。在具體工作層面，從集體領導行為的方式上來看，集體領導制度還包括集體學習制度、集體調研制度、集體決策制度等[28]。

黨的集體領導制度在新中國成立初期得到很好地貫徹和執行。但是1957年整風運動和1959年廬山會議之后，反右派斗爭嚴重擴大化，使集體領導制度的實施出現了轉折。直到“文化大革命”，這一時期，始終強調“一元化”領導，防止分散主義。這逐漸導致了各種權力集中于黨，黨政不分，甚至出現大包大攬的現象。黨委的權力集中在書記特別是第一書記身上，造成少數人決定重大問題[29]。所以，有人認為，在一定意義上來說，“文化大革命”的發起就是一個破壞集體領導原則的結果。1966 年8月召開的八屆十一中全會期間和會后，劉少奇、鄧小平等中央領導人相繼受到批判，“毛澤東的‘左’傾錯誤和個人領導實際上取代了黨中央的集體領導”[30]。“文化大革命”嚴重破壞了已經建立起來的黨的集體領導制度。在“大民主”的口號下，“踢開黨委鬧革命”，各級黨政組織被沖垮，出現無政府狀態，引起社會大動亂[31]。改革開放初期，鄧小平發表了《黨和國家領導制度的改革》的重要講話，指出原有黨和國家領導制度存在的主要弊端，強調要進行黨和國家領導制度的重大改革。從十一屆五中全會以后，黨和國家領導制度的改革全面展開[32]。黨的集體領導制度也逐步恢復正常并得到發展。1978年12月，十一屆三中全會召開。在黨的組織路線問題上，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規、黨法，嚴肅黨紀，規定少宣傳個人；黨內一律互稱同志，領導人的個人意見，不要叫“指示”；一切不符合黨的民主集中制和集體領導原則的做法應該堅決糾正，人人要遵守黨的紀律等。1980年8月，中央政治局召開擴大會議，會上鄧小平作了題為《黨和國家領導制度的改革》的講話。隨后，建立了中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央委員會定期報告工作的制度，適當增加中央全會每年召開的次數，使中央委員會更好地發揮集體決策作用，建立了中央政治局、政治局常委、中央書記處的工作規則和生活制度，使集體領導制度化，各地黨組織相應建立和完善了有關議事規則、表決制度和生活制度，以保證集體領導的正確實施[33]。

此后，1994年，十四屆四中全會決定提出，堅持和完善集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬方針政策性的大事、凡屬全局性的問題、凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央和地方黨委集體決定。重大問題的決定，要充分醞釀、協商和討論，并按照少數服從多數的原則表決。2001年，十五屆六中全會決定進一步明確指出，集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定是完善黨委內部的議事和決策機制，是實行集體領導和個人分工負責相結合的重要程序和方法。2007年，黨的十七大修改的黨章指出，“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，”必須“嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷”。可見，改革開放后，作為民主集中制的一項重要內容，集體領導制度一直受到中央的高度重視，并努力確保其切實執行。

（四）黨委制（黨組制）的演進。黨委制是委員會制的一種表現形式。中國共產黨自成立之初就采取了委員會制的形式。1921年，中共一大黨綱明確規定：“我黨采取蘇維埃的形式。”[34]1927年，人民軍隊誕生以后，黨委制就拓展到軍隊里面，是黨對軍隊領導的根本制度[35]。早在1948年，毛澤東就在《關于健全黨委制》一文中對黨委制的制度內涵做了集中概括，為新中國成立后的黨委制實施指明了方向。他指出，“從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區（軍分會或領導小組）、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題（當然不是無關緊要的小問題或者已經會議討論解決只待執行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，作出明確決定，然后分別執行”[36]。1954年各級人大組建以后，全國人大于1956年1月成立機關黨組。這標志著黨委制（黨組制）也在人大系統建立了起來。因為還沒有成立全國人大常委會黨組，所以，全國人大及其常委會都是通過全國人大機關黨組向黨中央報告工作。“文化大革命”開始不久，中共全國人民代表大會常務委員會機關黨組被迫停止工作。1966年8月，由康生、徐冰、劉寧一、周榮鑫組成全國人大常委會機關領導小組，主持常委會機關工作。這一段時間，黨委制（黨組制）的運作缺了一條腿。直到1978年5月，中共中央設立全國人大常委會黨組，以葉劍英為黨組書記，吳德為黨組副書記。同時，決定設置全國人大常委會辦公廳黨組。1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議決定成立由80多人組成的全國人大常委會法制委員會（1983年改為法制工作委員會）。同年9月，中共中央決定成立全國人大常委會法制委員會黨組。這時在全國人大系統，黨組的規格提高了，層次也增加了。尤其是1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過《關于修正中華人民共和國憲法若干規定的決議》和地方組織法規定，縣和縣以上的地方各級人大設立常委會。隨后，地方人大常委會也紛紛成立黨組。這意味著黨委制（黨組制）的制度體系延伸到地方人大系統。1982年，六屆全國人大期間，中共中央繼續在全國人大常委會分別設立機關黨組和法制工作委員會兩個黨組，分別由秘書長、副秘書長和法工委主任、副主任組成，以加強對全國人大常委會機關和立法工作的領導。但是，在“黨政分開”執政思路的影響下，1983年至1988年期間，全國人大常委會一級又取消了黨組設置。1989年政治風波發生之后，黨政分開的改革實踐基本上停了下來。1989年8月，中共中央發出了《關于加強黨的建設的通知》。七屆全國人大后，全國人大常委會恢復設立黨組，由委員長、副委員長和秘書長組成，黨組書記由委員長擔任。此后，人大常委會黨組、人大機關黨組以及辦公廳黨組和法工委黨組等又重新恢復。直到今天，黨委制（黨組制）在人大系統自上而下廣泛建立起來，為黨領導人大系統提供了堅實的組織支撐。

（五）黨管干部制度的演進。黨管干部原則最早可以追溯到中共創建時期，是適應戰爭的需要創立的。早期黨管干部制度主要是黨員管理制度、組織制度和領導制度[37]。實際上，黨管干部制度最早的文件記載是在新中國成立后的1951年第一次全國組織工作會議上，劉少奇在作報告時指出： “從原則上說，擔負最重要職務的干部，應集中由中央管理，地方組織加以協助。擔負次要職務的干部，由各中央局、分局和省委、區黨委分別管理，下級組織加以協助。擔任初級組織職務的干部（鄉村和基層組織的干部）則由縣委和市委管理。總之，從最初級到最高級的每一個干部，都要有一定的機關來管理，不應有任何一個干部而沒有地方管理他的。”[38]隨后在1953年的第二次全國組織工作會議上討論并通過了《關于加強干部管理工作的決定》，決定逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委組織部統一管理下的分部分級管理干部的制度[39]。這是黨管干部制度一個里程碑式的發展，標志著黨管干部制度從明確的制度規則層面正式確立。黨管干部制度經歷過一段時期的發展，但是在反右擴大化和“文化大革命”中也受到了沖擊。改革開放以后，黨管干部制度又逐漸恢復和發展。1980 年 5 月，中組部《關于重新頒發〈中共中央管理的干部職務名稱表〉的通知》，對黨管干部原則作了新表述：“一切干部都是黨的干部，都應根據他們擔任的職務，分別由中央和各部門的黨委、黨組或所在單位的黨組織負責管理。對干部的任免、提拔、調動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定，并按照干部管理權限，由主管的黨組織批準，不能由任何個人專斷。”[40]這就將黨管干部制度的作用范圍和環節進一步作出了拓展和界定。毫無疑問，新時代伴隨黨的全面領導，黨管干部原則會得到進一步加強。“貫徹落實黨管干部原則，是黨的組織領導的重要體現，是實現黨的思想領導和政治領導的組織保證。”[41]

（六）請示報告制度的演進。請示報告制度自中國共產黨建立之初就有了雛形。一開始是只有報告制。1921 年黨的一大通過的《中國共產黨第一個決議》中指出，黨中央委員會應每月向第三國際報告工作[42]。所以，報告制最早的實施對象是第三國際。這體現了共產國際早期對中國共產黨巨大的影響力。1922 年二大黨章規定：“地方執行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區執行委員會。”[43]這是黨內請示報告制度最早的適用事項。后來在革命戰爭中，請示報告制度逐漸在黨內和軍隊內部普遍建立起來。1948 年1月，毛澤東起草并作出《中共中央關于建立請示報告制度的指示》，對請示報告的“主體和報告內容、報告形式進行了明確的規范”，這標志著請示報告制度開始正式形成制度化規范，在請示報告制度的發展史上具有里程碑的意義[44]。1948 年 9 月中共中央政治局擴大會議審議通過了《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，具體規定區黨委、省委、軍黨委以至縣委和師（旅）團向上級請示與報告的制度，這標志著請示報告制度在全黨全軍的最終確立[45]。1953 年 3 月，中央通過《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》（草案），標志著請示報告制度在政權機關里面廣泛建立。當一屆人大組建完成以后，請示報告制度也延伸到人大系統當中。1956年 ，黨的八大通過的黨章明確規定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”這表明，新中國成立后的第一個黨章中對請示報告制度予以明確，這再次強化了請示報告制度在黨的領導制度中的重要地位。和其他黨的領導制度一樣，請示報告制度也一度受到了沖擊，在改革開放以后，也得到了恢復與強化。1988 年，中央印發《關于建立健全報告制度的通知》，這是改革開放以來首次著手建立健全黨內報告制度[46]。此后，請示報告制度得到進一步的強化。黨的十八大以來，請示報告制度在黨法黨規中得到進一步的規定和體現。2016 年黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，2017 年中辦、國辦印發《領導干部報告個人有關事項規定》和《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》，2018 年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》等，都對請示報告制度的適用作出了進一步的規定。2019 年中共中央政治局會議審議通過了《中國共產黨重大事項請示報告條例》，要求該請示報告的必須請示報告。請示報告制度已上升為“條例”，標志著這一制度在我國法治體系中的地位進一步提高。從人大工作的角度來說，請示報告制度一個重要的進展就是廣泛建立起各級人大常委會黨組向同級黨委報告的制度。有研究團隊對這種請示報告制度的實施情況進行了調研。調研表明，這種請示報告制度的實施效果良好，實施的范圍涉及的事項覆蓋面廣，包括“立法工作，監督工作，重大事項決定，代表工作，換屆選舉、機構設置及人事工作，年度工作報告和專題報告，日常重要事項等”，請示報告工作形式多樣，甚至有些地方還出臺了專門的請示報告制度[47]。這表明，請示報告制度在人大系統中實現了縱深發展。

（七）黨委人大工作會議制度的演進。相較而言，黨委人大工作會議制度是相對較晚產生的一項制度，是各級黨委領導人大工作的重要載體。黨委人大工作會議最早可以追溯到1984年9月重慶市召開的第一次市委人大工作會議。隨后，1986年、1990年、1994年四川省重慶市委分別召開第二次、第三次、第四次黨委人大工作會議。1998年重慶直轄后，當年7月首次召開了重慶市委人大工作會議，后于2003年、2009年、2013年、2018年、2022年前后共召開了六次市委人大工作會議。重慶市委人大工作會議已經形成了慣例，具備了實踐性的制度特征。黨委人大工作會議逐漸實現了橫向拓展與縱向發展，最終覆蓋了全國各地政權機關。2021年中央人大工作會議后，黨中央印發的《中共中央關于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強和改進人大工作的意見》明確規定，省、自治區、直轄市黨委每屆至少召開一次人大工作會議。這就從全國層面對省一級黨委人大工作會議召開的時間和頻率作出了相對明確的規定，標志著這方面的制度在全國范圍內正式確立。

四、小結與啟示

（一）黨領導人大的制度體系逐漸健全。隨著時間的推移，黨領導人大的制度體系越來越豐富化多元化。有研究者提出，黨的全面領導制度可以分為國家治理、黨的執政、具體工作三個層面。國家治理層面的黨的全面領導制度包括“政治建設制度體系、依法治國制度體系、依法行政制度體系、經濟建設制度體系、文化建設制度體系、社會建設制度體系、生態文明建設制度體系、黨的絕對領導制度、外交工作制度、國家監督制度體系等。”執政層面的黨的全面領導制度包括六個方面：“一是不忘初心、牢記使命制度；二是黨中央集中統一領導制度；三是具體工作層面的黨的全面領導制度；四是為人民執政靠人民執政制度；五是提高黨執政能力和領導水平制度；六是全面從嚴治黨制度”。而具體工作層面的黨的全面領導制度主要包括“完善黨在各種組織中發揮領導作用的制度、完善黨領導各項事業的具體制度、完善黨領導黨和國家所有機構履職全過程的制度等”[48]。這是對黨的全面領導制度的制度結構的一次探索性歸納概括。它表明，黨的全面領導制度已經逐漸形成了制度體系。而黨領導人大的制度是這一體系的重要內容，從國家治理、黨的執政、具體工作三個層面，黨領導人大制度也都逐漸得到健全和發展。從國家治理層面來看，黨領導人大制度屬于政治建設制度體系和黨的絕對領導制度體系。從執政層面來看，六個方面的制度在黨領導人大制度方面都有體現和發展。從具體工作層面來看，黨領導人大制度也有所涵蓋。所以，總體上來說，黨領導人大制度的內容已經逐漸豐富化，層次已經多元化。這從上文中的論述也可以得到體現。

（二）黨領導人大的制度體系是開放的。從黨領導人大制度體系的實踐演進也可以看出，黨領導人大的制度體系是開放的，是逐漸發展完善的，不是封閉僵化一成不變的。從黨的領導制度到黨委制、黨組制，從請示報告制到黨管干部制度、黨委人大工作會議制度等，這些制度的逐步發展與完善，都體現了這一制度體系的開放性。從黨的領導制度到黨的全面領導制度是一次重要發展，從全國人大機關黨組到全國人大常委會黨組也是一次重要的制度演進。黨管干部制度的范圍也在不斷發展變化，請示報告制的內容與運行機制也在不斷健全完善。這些都表明，黨領導人大的制度體系是開放性的，將來還會隨著制度實踐的發展而不斷健全完善。

（三）黨領導人大制度的構建是嵌入式的。從黨領導人大制度體系當中的各項制度來看，它們大都產生于人大制度正式建立之前。人大制度還沒有在全國范圍內正式建立之前，這些制度已經存在了，它們都是黨的領導制度的重要組成部分。當1954年人大制度在全國范圍內正式建立之后，黨的領導制度體系也全方位向人大制度體系滲透。1954年之前，黨對國家、軍隊和社會的領導制度已經廣泛建立了。當全國人大正式建立以后，這種領導也拓展到了人大系統。當然，嚴格說來，人大系統的建立也是在黨領導下完成的。黨委制、黨組制、請示報告制、民主集中制等也都是在全國人大正式建立之前就已經存在。所以，黨這些制度體系拓展到人大系統之后，這體現了黨的領導制度體系從外部向人大系統內部的滲透和嵌入，體現了一種嵌入性。當然，并不是說所有的制度都是如此。黨委人大工作會議制度是在地方人大常委會建立之后逐步演進而來的，它體現了一種互動性和內生性。

（四）黨領導人大制度體系的變遷反映了中國政治發展的進程。毫無疑問，黨領導人大制度體系的變遷是在現代中國政治演進的過程中實現的，從一定意義上來說，可以透視現代中國政治發展的進程。黨領導人大制度體系初步建立的第一個十年，也是中國政治發展較為平順的時期。當中國政治發展遭遇挫折的時候，黨領導人大的制度體系也同樣遭受了挫折。改革開放以后，中國政治發展重新步入正軌，黨領導人大的制度體系也步入發展的快車道，逐步得到健全和完善。

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基金項目：本文是2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領導的制度空間、實現機制與完善路徑研究”（20AZZ004）的階段性成果之一。

作者簡介：陳家剛，廣東行政職業學院（廣東青年職業學院）院長、教授，主要研究方向：人大制度、行政改革、執政方式。

①課題組問卷調查時間為2022年5-7月。問卷調查采用非概率抽樣的方式，通過問卷星發放問卷，共回收有效問卷575份。

②制度的要素包括規則、對象、理念和載體，也是在狹義上理解制度結構（參見辛鳴《制度論：關于制度哲學的理論建構》，人民出版社2005年版，第85－93頁），實際上談的是一項制度的構成要素。這里的制度要素是指構成制度結構的各項制度或規則。