低覆蓋、高成本的學生貸款

臺灣地區的學生貸款發放對象是中低收入家庭的學生，雖然貸款申請條件逐漸寬松且用途日益多樣，但貸款的覆蓋率較低，學生貸款的可得性明顯不足。與此同時，學生貸款運行中需要提供高額的利息補貼和還款救助資金，造成較高的公共財政負擔，某些情況下直接發放助學金成本可能更低。

臺灣地區學生貸款的發展

高等教育大眾化

重視教育是中華民族的優良傳統，在臺灣地區這個傳統得到發揚光大。20世紀后半葉以來，臺灣地區公共教育經費的增幅長期高于地區經濟增長的增幅，在推行九年制義務教育之外，臺灣地區大力發展高等教育。在推動高等教育發展過程中，臺灣地區多渠道籌措高等教育資金，鼓勵私立教育的發展，形成了私立教育占主要地位的高等教育態勢。2004年，臺灣地區的高等教育凈在學率首次超過了50%，正式進入高等教育普及化階段。之后高等教育凈在學率仍保持上升態勢（參見圖1），2022年高等教育入學率達到69.21%，在世界所有國家和地區中位居前列。

近年來，隨著臺灣地區少子化問題的沖擊，高等院校數量和學生人數均呈下降趨勢。其中公立高等院校和私立高等院校的數量均在減少，2022年公立高等院校和私立高等院校分別只有47所和101所，與2014年相比分別減少了4所和7所。2022年高等教育在校生總人數是114萬人，與2014年相比減少近20萬人。其中公立高等院校的在校學生人數是45萬人，與2014年相比增長了5.06%；私立院校學生人數是68萬人，與2014年相比下降了24.5%。

學生貸款的發展

為了幫助低收入家庭的學生能順利入學完成學業，臺灣地區很早就開始了學生貸款的探索。一些民間組織以及地方機構開始提供學生貸款，如高雄市第三信用合作社為社員子女提供助學貸款。1976年臺灣地區當局制定了《高級中等以上學生助學貸款辦法》（以下簡稱“辦法”），為非義務教育階段（高中及以上學歷教育）的學生提供貸款，以實現教育公平，不讓學生因經濟困難而不能上學。

該辦法自頒布以來，至今已經歷大小30次修訂。修訂內容除了放寬申請貸款條件、增加貸款可用范圍、延長還款期限和提供利率補貼之外，有兩個重要的修訂：一是為了突出助學貸款的債務屬性，避免學生從名稱上誤解助學貸款為一筆無須償還的資金，1994年將辦法名字中的“助學貸款”修訂為“就學貸款”；二是為了降低還款利率，2002年推行學生貸款信用保障機制，由臺灣地區教育管理部門及各學校主管機關撥專款，委托財團法人中小企業信用保證基金代辦學生貸款的信用保證及理賠作業，承擔借款人無法償還貸款風險的八成。

2009—2021年臺灣地區學生貸款發放金額與發放人數參見圖2。由于受少子化影響，臺灣地區高等教育學生人數逐年下降，臺灣地區學生貸款發放金額和人數也呈逐年下降趨勢。2021年臺灣地區給22.52萬在校生發放貸款184.76億元新臺幣，人均貸款金額為8.2萬元新臺幣。

臺灣地區學生貸款的基本要素

申請條件

貸款申請的主要條件是家庭收入，家庭年收入不超過120萬元新臺幣的學生可以申請貸款。此外，如果家庭有兩個及以上子女，不受家庭收入限制可以申請貸款。受傳染病疫情影響或其他特殊情況，經學校認定具有貸款必要性的學生也可以申請貸款。

貸款用途

學生貸款可以用于以下八個用途：學雜費、實習費、書籍費、生活費、住宿費、學生團體保險費、海外研修費以及計算機及網絡通信使用費，其中生活費僅對中低收入人群開放。各個用途的貸款額度如下：學雜費、實習費、學生團體保險費、計算機及網絡通信使用費按該學期實際繳納金額申請。住宿費，住校內則以實際繳納金額申請，住校外按學校宿舍最高費用申請。書籍費，高級中等學校按每人每學期1000元新臺幣，專科以上學校按每人每學期3000元新臺幣申請。生活費，低收入家庭學生或受傳染病疫情影響者，每人每學期最高可申請4萬元新臺幣；中低收入家庭學生，每人每學期最高可申請2萬元新臺幣。海外研修費，每人每年最高可申請44萬元新臺幣。除了醫學專業學生的總貸款額度是150萬元新臺幣外，其他學生的總貸款額度為100萬元新臺幣。

貸款機構

根據學生和學校所在地，學生貸款由臺灣銀行、臺北富邦銀行、高雄銀行及土地銀行四家機構發放。其中臺北市以外學校由臺灣銀行承貸；臺北市轄區由臺北富邦銀行承貸；高雄市轄區由高雄銀行、臺灣銀行承貸；高雄大學由臺灣土地銀行承貸。2019年，四家銀行中以臺灣銀行貸放余額最高，占比達82.66%，其次為臺北富邦銀行近15%，高雄銀行與土地銀行分別占3.04%、0.17%。

貸款利率

臺灣助學貸款的利率經歷了由高至低的發展過程（參見表1）。20世紀90年代，臺灣地區學生貸款利率比較高，在7%以上。在2002年，實行信用保障機制，由教育管理部門負責承擔借款人無法償還貸款風險的八成，銀行承擔風險的二成，降低了銀行的逾期風險，大幅降低了貸款利率。2003年助學貸款的利率由臺灣銀行基本貸款利率減0.25%計息修改為按中華郵政股份有限公司一年期定期儲蓄存款機動利率加1.5%計息。利率出現第二次較大降幅在2008年，降低了利率的加點，調整為按中華郵政股份有限公司一年期定期儲蓄存款機動利率加0.55%計息。2016年，進一步下調至現在水平，即加點0.15%。

2023年以前，如果家庭收入低于114萬元，學生在讀期間及畢業后一年以內不用承擔利息。家庭收入在114萬至120萬元之間，學生在讀期間及畢業后一年以內學生只須要承擔一半利息。2023年之后，家庭收入低于120萬元，學生在讀期間及畢業后一年以內不用承擔利息。如果有2個以上孩子的家庭，收入不超過148萬元新臺幣也不用承擔利息。如果有3個以上孩子，則不受家庭收入限制，學生在讀期間及畢業后一年以內不用承擔利息。

還款制度

還款方式和期限

學生貸款采用等額本息還款，可通過賬戶自動扣繳、網絡轉賬、臨柜繳款、商超繳款等方式還款。還款年限根據學生貸款申請學期確定，每申請一學期貸款，則有一年償還期限。例如，A同學在大學期間共申請8學期貸款，該筆學生貸款有8年償還年限。

一般學生畢業后滿一年后次日開始還款，在職專班學生畢業后次日開始還款。服兵役或者參與教育實習者，服完兵役或者教育實習期滿一年后還款。任意時間皆可提前還款且不收取違約金。

還款救助措施

2023年最新政策，若是學生貸款還款出現壓力，不能按期償還，可申請救助措施。救助措施主要分為兩類：一是減免利息和本金，二是延長還款期限。兩類救助措施根據申請人群的不同有一定的差別，針對月收入不足5萬元新臺幣、低收入和中低收入的還款人，有額外的放寬措施。對于收入門檻5萬元新臺幣，可根據養育子女數量進一步放寬，每增加養育1名子女，多放寬月收入門檻1萬元新臺幣，例如養育1名子女者，申請緩繳本息門檻放寬為月收入未達6萬元新臺幣；2名子女者，門檻放寬為月收入未達7萬元新臺幣，依此類推。

對于所有人均可申請的救濟措施為：一是緩繳本金只付利息。每次申請1年，最多可申請12次。二是申請還款期限延長1.5倍。每申請一個學期貸款，則有一年六個月償還期限。例如，A同學在大學期間共申請8學期貸款，原本還款期限為8年，申請延長期限后，該筆學生貸款有12年償還年限。

對于月收入低于5萬元新臺幣的畢業生，可以申請緩繳本金免交利息，緩繳期間的利息由教育管理部門承擔。每次申請1年，最多可申請12次。若是申請12次以后，還款人仍符合上述條件，可申請延長還款期限。其中低收入以及中低收入的還款人最長可延期2倍，月收入不足5萬元新臺幣者最長可延期1.5倍。除上述措施外，經認定為重大災難受害者，可申請緩繳本金且免息，每次申請1年， 共可申請3次。

臺灣地區學生貸款模式探究

貸款申請和救助措施逐漸放寬

臺灣地區學生貸款從推出至今，先后進行了多次修改，其貸款申請條件、貸款用途覆蓋范圍、還款救助措施門檻都在逐漸放寬。

申請條件放寬。一是收入條件放寬，從早期僅對中低收入家庭的學生開放到不再限制中低收入家庭，而是以明確的家庭收入金額為門檻，收入門檻為120萬元新臺幣。多子女家庭申貸的要求也逐漸放寬，從要求子女符合參與高等教育的條件變更為學齡前、就學即可。二是逐步取消成績與操行門檻。最初明確要求學生在校各科學業及體育成績需要全部及格、操行成績在乙等以上，逐步取消了所有的成績和操行要求（參見表2）。

貸款用途覆蓋范圍逐漸增加。最初貸款適用范圍僅包含學生就學期間的學雜費支出，在隨后的修改中，貸款適用范圍逐漸變廣，先后增加了實習費、書籍費、住宿費、學生團體保險費、海外研修費、生活費以及計算機及網絡通信使用費。

還款救助措施門檻放寬。在實施之初，學生貸款采用統一的還款期限。2005年考慮到還款人的收入水平，增設了針對月收入未達到2萬元新臺幣的低收入人群可申請緩繳本金3次（每次一年）的救助措施。2007年對所有還款人增設了還款期限可延長的救助措施。之后對低收入人群申請緩交本金的收入門檻以及申請次數進行了多次調整，收入門檻逐漸放寬，可申請次數增加（參見表3）。2023年還款困難救助措施最新政策將收入門檻放寬至月收入未達5萬元新臺幣均可申請，且每增加養育1名子女，再多放寬月收入門檻1萬元。另外，緩繳本息、只還息不還本的申請次數，增加至12次。

助學貸款覆蓋率偏低

雖然臺灣地區學生貸款的申請條件在逐漸放寬，但與澳大利亞、英國等相比，學生貸款的覆蓋率偏低。根據2021年的統計數據，臺灣地區高等教育在校生人數為118.58萬人，同年擁有助學貸款的人數為22.52萬人，助學貸款覆蓋率為18.99%，其中公立院校覆蓋率為12.31%，私立院校覆蓋率為23.12%。私立院校覆蓋率高于公立院校覆蓋率，其中一大原因是私立院校的費用高于公立院校，如學雜費私立院校約是公立院校的2倍，私立院校的學生對于學生貸款有更多的需求。

圖3為2014—2021年學生貸款覆蓋率的數據統計，從圖可看出，學生貸款的整體覆蓋率一直在下降，2014—2021年，學生貸款覆蓋率從22.51%下降至18.99%，減少了3.52個百分點，其中公立院校的覆蓋率從13.76%下降至12.31%，減少了1.45個百分點；私立院校覆蓋率從26.72%下降至23.12%，減少了3.6個百分點。

收入門檻金額的設置以及數額沒有調整可能是臺灣地區學生貸款覆蓋率低以及下降的原因。門檻金額限制了申請學生貸款的家庭數量，數額長期不調整導致符合申請條件的家庭在不斷減少。2007年學生貸款相關規定確定了申請學生貸款的收入門檻為120萬元新臺幣。120萬元新臺幣是根據當年臺灣地區居民住宅相關規定中公布的50%分位點家庭收入數額而確定。也就是說在臺灣地區只有一半的家庭符合申請學生貸款的條件。收入門檻數額在2007年確定后，沒有根據物價上漲、收入變高而動態更新，沿用至今，這導致申請貸款的收入門檻其實是在隱性收窄。根據家庭收支調查數據，2007年臺灣地區的平均每戶家庭收入為116.24萬元新臺幣，而2022年臺灣地區的平均每戶家庭收入上升至140.70萬元新臺幣。從數據可見，臺灣地區的每戶家庭收入一直在不斷上漲，沒有變更的學生貸款收入門檻金額，使得實際符合貸款申請條件的家庭變得更少，可能已不到一半。

公共財政負擔較高

臺灣地區學生貸款運行中，公共財政承擔較高的成本支出。一部分是信用保證基金代償逾期貸款80%的支出，另一部分是利息補助，包括在校期間和還款救助等補貼。

信用保證代償的貸款件數持續呈上升趨勢。表4為信用保證基金代償的貸款件數以及代償金額數據統計。從2015年至2021年，貸款件數從30.5萬余件增加至43.01萬余件，增長了41.01%。代償逾期金額雖有所下降，但仍有48.8億元新臺幣。

利息補貼成本較高。一是教育管理部門針對學生貸款的利息補貼利率高于學生承擔利息的利率。以202 2 年1 2 月的利率1 . 4 3 5 % 為例， 教育管理部門承擔的利率為2 . 5 3 5 % （ 1 . 4 3 5 % + 1 .1%），學生承擔的利率為1.5 2 5 %（1.435%+0.09%）。二是根據2023年最新政策，教育管理部門擴大了獲得利息補貼的人群，未來利息補貼會進一步增加。目前93%的學生貸款學生在學期間的利息是由教育管理部門全額補貼，其余7%的學生貸款學生自行承擔一半或者全部利息。圖4為2001—2021年每年利息補貼統計。從圖中可看出，自2011年開始，雖然因為貸款規模以及貸款人數的下降，利息補貼呈現下降趨勢，但每年利息補貼支出仍超過20億元新臺幣。2021年發放貸款金額184.76億元新臺幣，利息補貼占發放金額比超過10%。

此外，2023年改革后的還款救助措施明確免除符合條件經濟負擔重的貸款人一年本息，其中在校生為一年本金，正在還款人為一年本息。由此，未來公共財政支出將進一步增加。

貸款機構的參與意愿不足

臺灣地區學生貸款由四家商業銀行承辦。整體而言，商業銀行承辦學生貸款動力不足。商業銀行在承辦學生貸款期間，需要承擔多項成本。學生貸款的資金由銀行提供，銀行需要承擔資金的使用成本。根據學生貸款有關規定，雖然信用保證基金承擔了無法償還貸款80%的損失，但銀行仍需要自行承擔剩余的20%。此外，銀行需要承擔學生貸款的運營支出，包含了前期的貸款申請以及后期貸款的延期申請、逾期貸款的催收工作。學生貸款不同于其他貸款，具有金額小、筆數多、催賬不易、催賬成本高的特點，使得此類貸款運營成本高。

學生貸款的存貸利率差較小。一般銀行會通過存貸利率之差來覆蓋貸款資金融資成本、運營成本和違約成本。因學生貸款近80%由臺灣銀行提供，此處主要對比臺灣銀行定期存款和學生貸款的利率，發現學生貸款利率與1年定期存款利率之差為0.085%～0.09%，與3年定期的存款利率之差為0.075%～0.035%（參見表5）。現有的存貸利率之差很難覆蓋學生貸款的成本開支。

學生貸款逾放比遠高于銀行整體逾放比。2019年臺灣銀行披露的銀行整體逾放比為0.18%，遠低于學生貸款的逾放比0.57%。而在對比臺灣銀行其他貸款的利率（表6），信用卡循環利率以及基本貸款利率均遠高于學生貸款利率，從盈利角度出發，銀行更愿意發放其他類型的貸款。

結語

學生貸款政策的一個重要目的是降低公共財政負擔，將之前的公共財政承擔全部高等教育成本改為公共財政、社會和學生（及其家庭）共同承擔，學生在獲取高等教育帶來的未來較高收入的同時，承擔部分高等教育的成本。為促進教育公平，學生貸款被用來支持學生上大學期間需要承擔的費用。

臺灣地區學生貸款的對象仍定位于中低收入家庭，只有家庭收入低于120萬元新臺幣（多子女家庭除外）的學生才能夠申請，而且申請時需要復雜的擔保程序，人為降低了貸款的可獲得性，導致學生貸款覆蓋率長期在20%左右。事實上，對于中低收入家庭而言，雖然對學生貸款存在需求，卻由于種種限制得不到貸款。與此相對應的是，在瑞典、英國和澳大利亞，家庭無論貧富都可以申請助學貸款，助學貸款覆蓋率在60%以上。

臺灣地區學生貸款在運行過程中存在較高的成本。一是貸款的利息補貼，能夠獲得貸款的學生學習期間和畢業后一年都不需要支付利息，這部分利息都由公共財政承擔。另一部分是還款救助。目前月收入5萬元新臺幣（約合1.13萬元人民幣）的畢業生都可以申請緩交甚至免交本金和利息。對于違約的學生貸款，公共財政需要承擔八成的損失。由于近年來臺灣地區經濟不景氣，年輕畢業生的就業和收入都存在問題，學生貸款成為公共財政的負擔。

總之，臺灣地區學生貸款沒有達到預期的目標，在貸款覆蓋率上偏低，同時存在較高的公共財政成本。從另一個角度看，將學生貸款轉為助學金，可能更節約公共財政資金。

（張偉強為清華大學五道口金融學院副研究員，戴璐為清華大學金融科技研究院陽光互聯網金融創新研究中心研究專員。責任編輯/王茅）