城鄉義務教育教師交流輪崗政策演進：問題審思與優化路向

摘要：教師交流輪崗政策是促進義務教育均衡發展和實現教育公平的重要舉措。教師交流輪崗政策經歷了鼓勵引導為主的起步探索、規范初步建立的制度形成、強化政策落實的制度完善三個發展階段。目前，政策設計依然存在一些問題，主要包括：重政策制定輕政策執行導致各地教師交流輪崗實踐進度不一，實施力度有強有弱；交流輪崗教師的選拔標準較為籠統，“誰去交流”的隨機性較大；激勵保障機制不健全，教師主動交流輪崗的意愿較弱；重流動輕流動后的管理，降低了教師交流輪崗政策的最終成效。未來，需加強政策執行力度，明確各地教師交流輪崗制度化、常態化的時間表和路線圖；明確全員流動的輪崗規則，建立科學合理的交流輪崗教師選拔機制；健全激勵保障機制，提高教師主動交流輪崗的意愿；加強教師流動后的監管工作，切實提高教師交流輪崗成效。

關鍵詞：義務教育；教師；交流輪崗；教育均衡

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0508

收稿日期：2024-02-02

基金項目：本文系2022年國家社會科學基金教育學一般項目“縣域交流輪崗教師在流入校教育教學狀況調查及優化政策研究”（BFA220183）的階段性研究成果。

作者簡介：楊衛安，男，河北保定人，教育學博士，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農村教育發展研究院教授、博士生導師，研究方向為農村教育、教育政策，E-mail： yangwa461@nenu.edu.cn。

教師交流輪崗政策從出臺之初便被賦予重要的價值和使命，它是緩解我國農村邊遠地區師資短缺、質量不高難題，促進義務教育均衡發展和實現教育公平的重要舉措。國家既希望通過教師的流動解決農村學校尤其是農村小規模學校師資不足的問題，也期許通過優質輪崗教師專業能量的擴散帶動農村學校的發展變革和整體改進，最終實現義務教育的優質均衡發展。2021年，我國2895個縣級行政單位全部實現縣域義務教育基本均衡發展【《2895個縣級行政單位實現縣域義務教育基本均衡發展》，《人民日報》2022年5月7日，第1版。】。在此背景下，義務教育優質均衡發展成為新的發展目標，全國多地也開啟了新一輪的教師交流輪崗改革熱潮。我國教師交流輪崗政策已經歷了近30年的發展歷程，這項事關學校、教師和學生發展的緊要政策是如何演變至今的？在全國各地的落實狀況如何？政策設計還存在哪些問題和不足？新時期又該如何進一步優化改進？這些都是未來深入推進教師交流輪崗政策改革亟需探究的重要問題。

一 城鄉義務教育教師交流輪崗政策的演進歷程

隨著城鄉教育發展戰略的不斷調整和鄉村教育生態環境的不斷變化，我國教師交流輪崗政策也經歷了一個不斷發展、修正和完善的過程，政策實施不斷由“鼓勵引導”走向“規制約束”，旨在引導城鄉教師合理流動，均衡城鄉師資配置，促進城鄉義務教育均衡發展和質量公平。

（一）鼓勵引導為主的起步探索階段（1996-2005年）

1996年，原國家教育委員會在《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》中明確指出：“要積極進行教師定期交流，打破在教師使用方面的單位所有制和地區所有制，促進中小學教師在學校和地區之間的交流。”【《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》，《中華人民共和國國務院公報》1997年第6號，第242頁。】教師“定期交流”的主張首次出現在國家教育政策中，鼓勵教師從城市到農村、從強校到弱校任教。1999年，《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》強調，“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市（鎮）學校教師以各種方式到農村缺編學校任教”，“城鎮中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學校或農村學校任教經歷，才可聘為高級教師職務”【《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，《中華人民共和國國務院公報》1999年第21號，第876頁。】，教師的職業發展生涯開始與交流經歷相掛鉤，以職稱晉升來激勵城鎮教師到農村任教。

2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，要建立“城鎮中小學教師到鄉村任教服務期制度”，“區域內城鄉‘校對校教師定期交流制度”【《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》，《中華人民共和國國務院公報》2003年第31號，第9頁。】。教師交流政策得到國家進一步的重視和支持，逐漸向制度化、規范化邁進。2005年，教育部在《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》中提出，“采取各種有效措施，建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、城鎮教師到農村學校任教服務期等項制度，積極引導超編學校的富余教師向農村缺編學校流動”【《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，《中華人民共和國教育部公報》2005年第7/8號，第55頁。】。政府開始探索更加靈活的教師流動方式，在編制總量緊缺的情況下統籌協調區域內現有的教師資源，著力解決農村學校教師數量短缺、結構失衡和質量不高的問題。

這一時期是我國城鄉義務教育教師交流政策的起步階段，重在幫扶農村學校和薄弱學校的發展，強調通過傾斜性舉措來吸引、調動城市教師到農村任教，但有關教師流動的具體規定和安排不夠系統和規范，多零星分散于各種教育政策文件之中。

（二）規范初步建立的制度形成階段（2006-2014年）

2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第32條規定，“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”【《中華人民共和國義務教育法》，《中華人民共和國國務院公報》2006年第23號，第10頁。】。教師流動上升為強制性要求，被納入我國的法律條文之中，從此獲得了合法地位和法律保障。與此同時，也在法律上明確了縣級教育行政部門對教師流動的統籌管理，確立其政策執行的主體地位和相關責任。同年，《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》指出，為不斷優化和提高農村教師隊伍的結構和素質，開展“校對校”對口支援、“縣域內城鎮教師定期到農村任教”、“特設崗位計劃”、“高校畢業生支援農村”、“師范生實習支教”、“走教”、“聯聘”等支教活動【《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》，《中華人民共和國教育部公報》2006年第7/8號，第27頁。】。教師流動的形式越來越多元化，全國各地也開始紛紛探索并付諸實踐。該文件還對城鎮教師支援農村教育的具體工作進行了詳細部署，相較于之前的政策法規，是一個全面系統化的指導性文件。

2010年出臺的《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》強調，要“健全城鄉教師交流機制”，“完善城鎮教師到農村學校任教服務期制度”【《教育部關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2010年第20號，第27-28頁。】。該文件不僅注重城鎮教師到農村學校交流，而且對流動后應發揮的作用和效果作出規定，期望通過優秀校長和骨干教師的示范、輻射和帶動作用引領農村學校的發展。同年7月，中共中央、國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，“建立健全義務教育學校教師和校長流動機制”【《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，《人民日報》2010年7月30日，第15版。】。城鄉教師交流工作出現在國家教育改革和發展的戰略性文件中，表明國家通過城鄉教師交流均衡配置區域師資、實現教育公平的重大決心和長遠規劃。

2012年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》提出，建立縣域內公辦學校校長、教師交流制度，建設農村艱苦邊遠地區教師周轉宿舍，完善相關政策措施以促進縣域內校長、教師交流【《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2012年第26號，第41頁。】。該文件除了規定教師流動的方式和職稱評審約束之外，還對教師流動的生活保障條件作出相關安排，從流動前的激勵和流動后的保障兩方面著手來推動城鎮教師流動，確保政策執行的有效性。

這一階段出臺的最全面具體的文件是2014年頒布的《教育部 財政部 人力資源和社會保障部關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《交流輪崗意見》）。該文件對校長教師交流輪崗的工作目標、人員范圍的確定、具體的方式方法、激勵保障機制、工作落實的責任主體及義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革等進行了系統規劃【《教育部 財政部 人力資源和社會保障部關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，教育部網站，2014年9月3日發布，2023年2月1日訪問，http：//m.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/201408/t20140815_174493.html。】，是直接針對教師交流輪崗工作的專門性文件，目的是通過頂層制度設計推進交流輪崗工作的制度化、規范化和常態化。

總之，我國城鄉義務教育教師交流輪崗制度在這一階段得到正式確立，政府將其視為促進義務教育均衡發展的重要抓手，并對各個方面進行通盤設計，政策執行也逐漸由鼓勵引導轉向規制約束。

（三）強化政策落實的制度完善階段（2015年至今）

2014年《交流輪崗意見》頒布以后，教育部多年來的工作要點和其他許多重要教育政策文件都把“推進教師交流輪崗”作為重要工作內容。2015年，《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》指出，“全面推進義務教育教師隊伍‘縣管校聘管理體制改革，為組織城市教師到鄉村學校任教提供制度保障”【《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，《中華人民共和國國務院公報》2015年第17號，第8頁。】。該文件是對鄉村教師進行支持的專門性文件，提出對鄉村教師進行支持的八大措施，這些措施有利于發揮協同效力促進教師交流輪崗政策的執行。文件還首次提到“縣域內重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗，鄉鎮范圍內重點推動中心學校教師到村小學、教學點交流輪崗”【《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，《中華人民共和國國務院公報》2015年第17號，第8頁。】。教師交流開始呈現分層次、分片區逐步推進的特征。2016年出臺了《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，除了全面推進教師“縣管校聘”改革，統籌調配編內教師資源，推動城鄉教師交流外，同時鼓勵和引導鄉村志愿支教活動【《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，《中華人民共和國國務院公報》2016年第21號，第8-9頁。】。區域教師資源的統一調配，是保障城鎮優秀教師向農村學校流動的關鍵，能夠有效緩解鄉村教師結構性缺員的問題。

2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》頒布，強調“實行義務教育教師‘縣管校聘。深入推進縣域內義務教育學校教師、校長交流輪崗”，“推動城鎮優秀教師、校長向鄉村學校、薄弱學校流動。實行學區（鄉鎮）內走教制度，地方政府可根據實際給予相應補貼”【《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2018年第5號，第20頁。】。國家在秉持義務教育均衡發展的前提下針對交流輪崗實踐中的具體問題不斷修正和調整政策，該文件強調在評職評優之外還應給予輪崗教師一定的經濟補貼，以增強城鎮教師到農村學校交流輪崗的動力。

2019年，《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》提到，“加大縣域內城鎮與鄉村教師雙向交流、定期輪崗力度，建立學區（鄉鎮）內教師走教制度”【《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2019年第20號，第8頁。】。與以往重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗不同，這一文件強調了加大縣域內城鎮與鄉村教師雙向交流、定期輪崗力度。2020年，《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》提出暢通城鄉一體教師配置渠道，重申要采取多種途徑和方式，重點引導城鎮優秀校長和骨干教師向鄉村學校流動。城鎮教師、校長在鄉村交流輪崗期間，按規定享受當地相關補助政策。同時城鎮學校要專設崗位，接受鄉村教師入校交流鍛煉。【《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》，《中華人民共和國教育部公報》2020年第9號，第32-33頁。】

2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》，強調“實施校長教師有序交流輪崗行動計劃”，“完善交流輪崗保障與激勵機制”【《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見〉》，《中華人民共和國國務院公報》2023年第18號，第5頁。】。同年，《教育部 國家發展改革委 財政部關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》強調，“推動教師有序交流輪崗”，“對培養、輸送優秀骨干教師的學校給予獎勵支持，對作出突出貢獻的校長教師在各級評優表彰工作中予以傾斜，按照國家有關規定予以表彰獎勵”【《教育部 國家發展改革委 財政部關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》，《中華人民共和國國務院公報》2023年第27號，第47頁。】。

這一時期的交流輪崗政策不斷趨于完善，教師交流的方式和途徑也日漸多元化，并以經濟補貼、評優表彰等多種方式不斷激勵城鎮教師到農村任教，同時也強調持續推進“縣管校聘”改革，為交流輪崗政策的深入開展掃清了障礙。

二 城鄉義務教育教師交流輪崗政策的問題審思

我國城鄉義務教育教師交流輪崗政策雖不斷趨向完善，政策實踐也取得了初步成效，但2014年《交流輪崗意見》規定的“用3至5年時間實現縣（區）域內校長教師交流輪崗制度化、常態化”【《教育部 財政部 人力資源和社會保障部關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，教育部網站，2014年9月3日發布，2023年2月1日訪問，http：//m.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7151/201408/t20140815_174493.html。】的目標還遠遠沒有達成。政策的制定和總體設計仍存在一些漏洞和缺陷，阻礙了教師交流輪崗政策的深入推進，影響了政策執行的最終效果。

（一）重政策制定輕政策執行導致各地交流輪崗實踐進度不一，實施力度也有強有弱

多年來我國教師交流輪崗政策的內容和條目雖依據實踐中出現的問題不斷得到修正和充實，但國家對各省各地的政策落實情況缺乏具體要求和硬性規定。從全國來看，目前教師交流輪崗政策整體實施進度不一，實施力度上也強弱不齊。從實施進度上看，在2014年《交流輪崗意見》出臺之前，一些省份就已經開始探索并推行教師交流政策。如浙江省嘉善縣在2010年就率先開展義務教育學校校長教師交流改革，2013年省教育廳便正式出臺指導性文件并擴大改革試點。這些地區起步早并積累了一些實踐經驗。部分省份在教育部出臺政策之后也開始積極跟進，逐步建立制度化、常態化的教師交流輪崗政策，并在縣域范圍內全面推行。但也有一些地區近幾年才認識到推進教師交流輪崗政策的迫切性，著手制定政策文件并啟動教師交流輪崗工作。在實施力度上，根據我們的調研，部分省市的教師交流輪崗工作已取得了較好成效，不僅緩解了當地農村學校師資緊缺的難題，也有力促進了縣域師資的均衡配置，但也有一些地區的政府和教育行政部門雖然很認可該政策的價值所在，但在實際執行時仍然有所保留，擔心交流輪崗會降低全縣整體教育水平，不敢大幅度調動重點學校的優質師資，而往往采取保守策略，選擇在較小范圍內推行。甚至個別教育行政部門官員對交流輪崗政策持觀望態度，認為這種做法是“削峰填谷”，不符合市場競爭法則【司曉宏、楊令平《西部縣域校長教師交流輪崗政策執行中的問題與對策》，《教育研究》2015年第8期，第76頁。】。交流輪崗政策的實施還潛伏著一些風險問題，如頻繁地更換教師會引發學生的成長和適應問題，優質師資的流動會招致城鎮家長的不滿和反對，經常更換任教學校會降低教師的歸屬感并對其安心從教造成一定影響。以上問題若得不到妥善解決，便會激發新的沖突和矛盾。面對公信力可能會下降的風險，部分主管領導會退而求其次，選擇維持現狀或形式化執行，即在校長教師交流輪崗政策執行中，僅是發文件喊口號，不制定切實方案，導致政策流于形式，未能深入執行【石火學《教育政策執行偏差的表現、原因及矯正措施》，《教育探索》2006年第1期，第51頁。】。

（二）交流輪崗教師的選拔標準較為籠統，“誰去交流”的隨機性較大

對于交流輪崗對象的選拔，國家和地方政策文本僅將輪崗比例、在同一學校任教年限作為篩選交流輪崗教師的條件，而在這些符合條件的教師中如何進一步確定具體人選，遴選的標準、操作流程和詳細規則等都沒有明文規定，導致政策執行的操作空間較大。根據2023年11月東北師范大學中國農村教育發展研究院的調研數據顯示，有40.51%的教師選擇主動自愿參加交流輪崗，原因多是為了評職稱加分、輪崗學校離家近、方便照顧子女等，其交流輪崗選擇是由教師個體需求邏輯而非政策需求邏輯決定的，他們考慮更多的是個體利益與發展，而非出于幫助農村學校和薄弱學校發展的責任感和使命感。當主動自愿參加交流輪崗的教師人數達不到國家規定的輪崗比例時，地方教育行政部門和學校便采取多種方式加以干預。調研發現，由教育行政部門或學校直接派出的教師占46.14%，經學校動員后參加輪崗的教師占13.34%【2023年11月，課題組依托東北師范大學中國農村教育發展研究院采用自制問卷對全國東、中、西部地區5省6縣（市）做了縣域交流輪崗教師在流入校教育教學狀況的調查。】。由于交流輪崗教師的選拔缺乏統一、明確的標準，“誰去交流”的問題最終便取決于學校領導的權力，從而為“權力尋租”埋下潛在風險【黃啟兵《教師輪崗制度分析》，《中國教育學刊》2012年第12期，第24頁。】。校長或學校領導不僅能夠決定派誰去參加輪崗，還能操控具體輪崗到哪所學校。如此，便引發暗箱操作、末位淘汰等一系列不良行為。教師為了逃避交流或被安排到條件好一些的學校交流就可能會通過不正當的手段拉攏學校領導來達到自己的目的。而校長也很有可能利用手中的權力來經營自己的關系網，幫助一些教師擺脫被交流的困境，或給他們安排好的相對便利的學校。

另外，交流輪崗政策的初衷是為了均衡城鄉師資力量，鼓勵并要求城鎮學校派出一定數量的骨干教師，但在重點學校建設和追求升學率的背景下，“派誰去交流”成為困擾校長的一大難題。學校為了維護自身的發展和利益，通常不會把耗費多年時間和精力培養出來的骨干教師、優秀教師交流出去，而那些教學水平一般、不好管理和富余的學科教師便成為了交流輪崗的人選。一些地區在實際執行交流輪崗政策時采用的就是末位淘汰制。部分接收學校也反映交流過來的教師不是他們所需要的，不僅專業不對口，水平上也不達標，既難以解決他們師資緊缺的燃眉之急，也為學校的教育教學和日常管理帶來了麻煩和問題。

（三）激勵保障機制不健全，教師主動交流輪崗意愿較弱

從制度設計的理想狀態來看，城鄉教師交流輪崗制度應以教師自愿為基本原則【葉飛《城鄉教師交流的“異化”及其對策分析》，《中國教育學刊》2012年第6期，第17頁。】。但調研發現，教師雖普遍對交流輪崗政策持肯定的態度，認為推行得好能推動區域內教師資源均衡配置和促進教育公平。但是，僅有40%左右的教師選擇主動自愿參加交流輪崗，一半以上的教師交流輪崗意愿較弱。這與教師交流輪崗激勵保障機制不健全密切相關，76.05%的教師認為交流輪崗后的收入、福利待遇等變化會影響自身的輪崗意愿。城鎮教師到農村學校交流意味著將面臨工作環境、生活質量、工資福利、團隊力量等方面的一系列變化，并且這種變化多為負向的。在政策成本由教師個體承擔的情況下，教師并不會主動選擇到其他學校進行交流輪崗【袁媛《“縣管校聘”體制下教師交流輪崗的機制建構》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2021年第3期，第130頁。】。

在我國城鄉教師交流輪崗政策實際執行的過程中，輪崗教師的主體意愿、個體需求和個人利益在一定程度上受到忽視。調研數據顯示，58.84%的教師反映所在地區并未給予交流輪崗教師優惠待遇，59.14%的校長和50.96%的教師認為當前交流輪崗政策實施的主要問題是缺乏有效的激勵機制。在訪談中，教師也提到從家到輪崗學校的路程太遠，每月交通費用很高，又沒有相應的經濟補貼，而且早出晚歸也很難照顧子女老人等。雖然部分地區會在教師職稱晉升等方面給予加分政策，但目前這種補償無法抵消交流輪崗教師的實際損失，并且它也不能完全替代經濟補償。即使一些地區城鎮教師在鄉村交流輪崗期間，按規定享受當地相關補助政策，也會因為交通等額外支出成本增加和“雙減”政策實施后在鄉村工作課后服務費遠低于城鎮而導致總收入并沒有增加，甚至有些地方教師收入反而減少。這造成交流輪崗教師的剝奪感增加，交流意愿和工作積極性都隨之降低。

除此之外，激勵保障機制不健全，簡單以評優表彰、業績考核、職稱晉升等作為激勵教師到鄉村交流輪崗積極性的手段，對于職稱晉升無望或者無欲無求的老師，以及從鄉村調入城鎮任教，或者已經有過到鄉村交流輪崗經歷的教師，就難以起到激勵作用。

（四）重流動輕流動后的管理，降低了教師交流輪崗政策的最終成效

科學完善的監管機制有助于交流輪崗教師的價值和效能發揮到最大化。我們的調查結果顯示，34.29%的校長和30.39%的交流輪崗教師認為當前的交流輪崗政策缺乏嚴格的監督體系，政策執行中存在“重過程輕結果、重派出輕監管、重到崗輕使用”等問題，現實中教師交流的淺表化、形式化和功利化現象普遍存在。45.5%的教師在交流輪崗期間更換了原來的授課學科，教非所學，新學科授課需要從頭探索；部分教師還被當成教學“苦力”，承擔多門學科的教學任務，難以保證各科的教學質量。86.49%的教師指出交流輪崗學校的文化氛圍會影響他們交流輪崗的意愿，一些骨干教師反映輪崗學校整體缺乏教研氛圍，也未能給他們提供發揮指導、引領和帶動流入校教師發展作用的平臺和機會，專業能量得不到完全發揮，造成優質教師資源的浪費，同時還會影響到其他骨干教師的輪崗積極性。此外，政策文件中缺少對教師流動后的教育教學行為進行監督評價的規定，交流輪崗教師應達到怎樣的教學質量并沒有明確要求，41.15%的交流輪崗教師指出所任教的學校未針對交流輪崗教師制定相應的考核標準或考核標準流于形式。調研中發現，交流輪崗教師未到崗，原單位和輪崗學校兩邊跑的現象也有存在，流入校甚至安排本校教師和交流輪崗教師同上一門課，輪崗教師不到崗時便由本校教師來接替任教，這樣的交流輪崗儼然已流于形式，達不到政策目的。同時，一些地區的政策文件規定教師交流輪崗的期限為三年，但不少教師只在流入校任教一年便回原單位了，流入校對此也表示無奈。還有一部分教師因交流結束后自己的去向不確定而缺乏歸屬感，影響其在流入校的工作狀態和工作投入。

三 城鄉義務教育教師交流輪崗政策的優化路向

為破解教師交流輪崗政策設計及實施中的難題，持續推進縣（區）域內教師交流輪崗政策改革，未來應從政策執行力度、教師交流輪崗選拔機制、激勵保障機制和流動后的管理四個方面進行改進和優化。

（一）加強政策執行力度，明確各地教師交流輪崗制度化、常態化的時間表和路線圖

加強政策宣傳和引導，切實讓各級政府認識到教師交流輪崗制度是落實國家共享發展理念，合理配置教師資源，實現縣（區）域內義務教育均衡發展的必由之路。應明確將教師交流輪崗確定為我國教育發展的一項長期政策，要求各省必須嚴格執行。落實地方政府責任，分省份制定教師交流輪崗政策實施規劃，進一步明確各省推進教師交流輪崗制度化、常態化的時間表和路線圖，確定可操作、可達成的漸進性階段發展目標，并簽訂義務教育教師交流輪崗政策實施備忘錄，形成中央部門和地方政府共同推進的新機制。鑒于不少省份各縣（區）基礎不同，實施水平參差不齊的狀況，各省可采取分層分批次的推進策略，分層施策，分類指導，分批達標。同時，由教育部會同各部委成立專門的教師交流輪崗政策實施情況的督導機構，對縣級政府的實施情況進行督導檢查，督導檢查結果作為對縣級政府獎懲、問責的依據。要對義務教育教師交流輪崗政策落實情況好、成效顯著的縣，予以獎勵；對工作執行不力、成效不大的縣，進行問責，追究責任。

（二）明確全員流動的輪崗規則，建立科學合理的交流輪崗教師選拔機制

將交流輪崗確定為全體教師的法定義務和基本職責，要求除特殊情況之外所有教師必須流動，同時各地應根據教師隊伍結構和教師資源分布的實際情況合理測算每輪教師的輪崗比例。全員定期輪崗意味著參與交流的教師人數最多，政策執行的成本均攤到每位交流輪崗教師身上，可以減少教師的抵觸情緒和派出學校的觀望心理，從而最大程度地保證政策實施的公平性。定期為農村學校提供持續的、能夠達到一定規模和結構的城鎮教師，還有利于集中改善農村學校的微觀教育教學生態，提高農村學校的教育教學和科研水平，增強政策執行的最終效果。同時，應制定清晰的交流輪崗教師選拔流程，保證教師定期流動的公開透明。首先，由縣級教育行政部門制定教師定期流動的實施方案、工作方針及細則，包括教師交流輪崗的宗旨和要求、輪崗對象的標準、輪崗范圍的劃定及具體操作程序等；其次，由全體教師填寫并提交輪崗意向調查表，其中包括意向的學校等；最后，在綜合考慮學校實際教學需求、教師本人意愿和全員輪崗原則的基礎上決定具體的輪崗人選。在具體選派交流輪崗教師時，還應按照地域靠近、人崗相適、專業相近等原則，綜合考慮學科、職稱、年齡、性別等因素，把握好每年教師交流輪崗的“流量”和“流向”，對教師在全縣范圍進行科學調配和合理安排【操太圣、盧乃桂《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期，第62頁。】，確保派出的教師既能滿足農村學校尤其是農村小規模學校課程“開齊、開足、開好”的需求，也能通過優質輪崗教師的示范引領作用帶動農村學校的整體改進和發展。

（三）健全激勵保障機制，提高教師主動交流輪崗意愿

激勵保障機制是交流輪崗制度必不可少的一部分，補償激勵的程度直接影響教師參與交流輪崗的積極性和工作投入程度。除已有政策的激勵保障措施外，建議設立教師交流輪崗專項經費，對交流輪崗教師進行補償激勵。首先，補償標準的制定應綜合考慮交流輪崗教師的實際經濟損失、輪崗學校的艱苦偏遠程度、學科教師緊缺程度和教師教育教學水平等。實際經濟損失應包括兩部分：一是因交流輪崗所導致的交通、食宿等實際增加的生活成本；二是因交流輪崗所帶來的間接損失，如因交流期間不能履行贍養老人、照顧子女等而產生的額外支出。實際補償還應根據輪崗學校的艱苦偏遠程度區別對待，輪崗教師流動到的學校條件越艱苦，距離城鎮越偏遠，面臨的損失和挑戰也會越大，相應地給予輪崗教師的補償也應增加，避免單一化補償帶來的學校選擇性偏好。另外，農村學校急需的是一批高水平教師和緊缺學科教師，補償標準也應與教師個體的教學能力、學科專業發展成本相匹配，相應提高骨干教師、學科帶頭人、外語音體美等學科教師的補助，增強政策補償對這部分教師的激勵作用。其次，設立專門的交流輪崗教師貢獻獎勵金，除基本的政策補償之外，根據教師在輪崗學校的教育教學質量、工作投入程度和實際貢獻分等級發放獎勵金，激勵教師“輪有所為”，并確保輪崗教師“勞有所得”。最后，以職稱晉升和評優表彰等專業或榮譽方面的激勵作為經濟補償的補充，多管齊下，共同提高教師參加交流輪崗的意愿和積極性【袁媛《“縣管校聘”體制下教師交流輪崗的機制建構》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2021年第3期，第131頁。】。

（四）加強教師流動后的監管工作，切實提高教師交流輪崗成效

交流輪崗政策的最終成效不僅在于教師“流得動”，更在于輪崗學校“怎么用”、“怎么管”，對交流輪崗教師科學合理的使用有助于帶動流入校教師的發展，激發學校內部的發展潛力。因此，首先應深入推進“縣管校聘”改革，將交流輪崗教師的使用、管理和考核權力轉移到輪崗學校，并要求輪崗學校出臺詳細的交流輪崗教師管理和使用辦法，具體應包括輪崗教師所承擔的職務、工作內容、專業培訓和考核評價等。其次，縣鄉兩級教育管理機構要對流入校管理和任用交流輪崗教師的狀況進行監督，摸清其對輪崗教師的工作支持情況，如為輪崗教師提供的專業培訓和發展機會，給予優質教師發揮引領帶動作用提供的職位和權力等，同時將交流輪崗教師的評價和滿意度作為考核流入校的重要依據。最后，交流輪崗教師“教得好”是衡量交流輪崗成效的根本指標，應制定明確的交流輪崗教師工作評價標準，涵蓋學生成長、教學質量、流入校教師帶動等維度，由流入校校長、教師和學生基于各項評價指標對輪崗教師進行多元評價，并將考核結果與評優評先、職稱晉升相結合，對消極怠工、不能履行輪崗職責的教師取消評優評先的資格，對在農村學校作出突出貢獻的輪崗教師給予物質和精神獎勵，并將其樹立為先進典型供其他交流輪崗教師學習和借鑒。

［責任編輯：羅銀科］