我國衛生行業社會組織政策文本量化分析及完善建議

張磊 羅怡 王文華 袁瀟瀟 王雪

摘要：該文使用Nvivo11軟件，對我國衛生行業社會組織政策文件進行編碼和統計分析。共梳理分析20份政策文件，從政策工具視角編碼306條，從政策環節視角編碼184條。研究發現，我國衛生行業社會組織政策的施行，側重于供給型和環境型政策工具的運用，因此要強化需求型政策工具的運用，加大“發展資源獲取”“活動開展”諸環節政策的供給。

關鍵詞：衛生行業；社會組織；政策文本；政策分析

隨著社會組織在國家治理現代化方面的作用逐漸增強，我國對社會組織的重視程度也越來越高。醫療衛生行業是重要的公共服務領域，衛生治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，衛生類社會組織在我國衛生行業治理過程中作用日益凸顯[1]。2017年，原國家衛生和計劃生育委員會印發的《業務主管社會組織管理辦法（試行）》（國衛人發〔2017〕32號）提出，要按照積極引導發展和嚴格依法管理并重的原則，加強社會組織黨組織建設，引導社會組織完善內部治理結構，充分發揮社會組織在衛生事業改革與發展中的作用。2021年，國家衛生健康委員會分別就社會組織的分支機構管理、論壇年會等活動管理、黨的建設等工作發布相關實施辦法和通知，進一步規范衛生行業社會組織運行管理。此后，浙江、廣東、湖北、北京、四川等地衛健部門相繼發布業務主管社會組織管理制度，規范管理職責和組織建設、業務辦理、監督指導等工作。

我國社會組織數量在逐年增加。一項數據顯示，截至2021年底，全國共有社會組織901870個，同比增長0.86%，其中衛生行業社會組織42833個，占社會組織總量的4.75%[2]。目前，學界對衛生行業社會組織的研究還比較有限，尤其缺乏對衛生行業社會組織的政策分析研究。本文通過梳理、分析國家和省級衛生行業社會組織政策文本（不含港澳臺，下同），對社會組織的建設、管理、發展進行全面、深入的研究，旨在為未來的政策完善和管理實踐提供參考。

一、研究準備

（一）研究框架

政策工具是政府為達成特定目標而選取的方法，是內容分析法的重要類目[3]。本研究運用羅斯韋爾和澤貝爾德分類方法，結合衛生行業社會組織特點和發展規律，構建X-Y二維分析框架（見圖1），對政策進行文本量化，分析衛生行業社會組織政策結構的問題與特點，為完善衛生行業社會組織政策提供經驗證據和理論參考。

其中，X維度是政策工具，分別是：供給型政策工具，包括制度建設、組織建設、經費管理、能力建設；需求型政策工具，包括政府購買、交流互動、職能委托；環境型政策工具，包括發展目標、監督管理、政策宣傳。各類政策工具定義詳見表1。

Y維度是政策過程。根據衛生行業社會組織活動的特點和規律，社會組織發展要經歷從成立到獲取發展資源、開展活動提供服務，然后接受服務對象、社會公眾的監督、評價、反饋等過程，部分運行不規范的衛生行業社會組織要被注銷退出。因此，本文將衛生行業社會組織活動分為“成立與退出”“發展資源獲取”“活動開展”“評價與監督”等四個階段。其中，“成立與退出”指的是衛生行業社會組織成立、變更、換屆、年檢、注銷等環節。“發展資源獲取”是指衛生行業社會組織從外界接收存續所需的人財物資源。“活動開展”包括舉辦研討會論壇活動、評比達標表彰活動和開展合作活動等。“評價與監督”是指政府和社會對衛生行業社會組織及開展的活動進行評價與監督。

（二）資料來源

通過訪問國家、省級、相關地市、區縣衛健委（局）官網，分別以“社會組織”“社會團體”“行業協會”“民辦非企業”“基金會”“慈善組織”“民營醫院”“民辦醫院”“社會服務機構”為關鍵詞獲取相關政策文件。納入標準：正式的政策文件（如意見、通知等）。排除標準：與“社會組織”關聯性較弱的政策、政策解讀、領導講話及新聞稿等。最終納入20份衛生行業社會組織政策文件。

（三）研究方法

基于政策工具分析視角，采用內容分析法，選取國家、省級出臺的衛生行業社會組織政策文本，對政策內容進行客觀、系統和定量描述，分析所含的信息及其變化規律。該方法是政策分析的主要方式，是對文獻內容進行客觀、系統以及定量描述的研究方法，能夠有效彌補定性研究方法邏輯性上的不足[4]。本研究采用Nvivo11軟件編碼功能，先對20份政策文本進行編碼，然后對數據節點作類別、頻數統計，最后利用“查詢功能”對編碼結果進行可視化呈現并分析，最終得出研究結論，提出建議。

二、研究結果

（一）詞頻分析

政策文本中詞語出現的頻率可以直觀反映政策趨勢導向，也能夠反映政策的受重視程度。將20份衛生行業社會組織政策文本導入NVivo11軟件，生成政策詞云圖（見圖2）。出現頻次較高的詞匯有社會、組織、衛生、管理、團體等詞（見表2）。

“社會”“組織”“衛生”等作為出現頻率最高的詞匯，表明國家對衛生行業社會組織的發展較為重視。黨的二十大報告指出，要“加強新經濟組織、新社會組織、新就業群體黨的建設”，“引導、支持有意愿有能力的企業、社會組織和個人積極參與公益慈善事業”。民政部《“十四五”社會組織發展規劃》部署了“十四五”期間推動社會組織高質量發展的八項主要任務，提出要發揮社會組織動員社會力量、鏈接各方資源、提供專業服務等方面優勢，更好地服務大局、服務基層。“管理”“團體”等詞也有較高的頻率，表明衛生行業社會組織管理是較為核心的問題，社會團體在社會組織中占有重要的地位。

（二）衛生行業社會組織政策X維度分析

本研究對20份政策文件進行編碼，共編碼306條。其中，供給型政策工具195條（占比63.73%）、需求型政策工具18條（占比5.88%）、環境型政策工具93條（占比30.39%）。這表明政策制定者考慮到了衛生行業社會組織的供給、需求和環境三個方面，但在政策制定時偏好于供給型，這類政策工具條款，明顯多于需求型和環境型。環境型政策的制定和實施，可以為社會組織營造良好的發展環境，需求型政策的制定和政策工具的運用同樣十分重要。因為，這也是“十四五”期間促進衛生行業社會組織高質量發展的關鍵，可以通過政府購買服務、職能委托、劃撥專項資金等方式，強化衛生行業社會組織服務資金保障，也可以搭建交流平臺，開辟社會組織合作渠道等[2]。

供給型政策工具中，使用最多的是制度建設方面的工具（103項，占比33.66%），其次是經費管理和能力建設工具（均為32項，占比10.46%），使用最少的是組織建設方面的工具（28項，占比9.15%）。這表明衛生部門較為重視對社會組織管理制度規范的建立，通過確定歸口指導部門及職責，實現對衛生行業社會組織的有序引導及規范管理。截至2023年10月，全國共有19個省份在政策文件中明確了衛生行業社會組織的管理部門。在部門職能劃分方面，北京、上海、河北、湖南、廣東、云南確定了具體的職能部門及對應的管理職責。在牽頭部門確定方面，河北、遼寧、云南、四川牽頭部門為省衛健委科教處，湖南、黑龍江、廣東為省衛健委人事處，北京、上海（上海市楊浦區）、廣西為市區衛健委辦公室，新疆為區醫管中心，湖北為醫學評價與繼續教育辦公室（衛生界學會辦公室），浙江、海南為醫學學術交流管理中心。

需求型政策工具中，職能委托方面的工具（9項，占比2.94%）運用最多，其次是交流互動方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是政府購買方面的工具（4項，占比1.31%）。職能委托表示政府傾向于將一些業務性、技術性工作以委托形式交由社會組織承擔，發揮社會組織功能作用，體現了政府部門讓渡社會空間，為社會組織賦能的政策導向[5]。另一種表現為購買服務。例如某省艾滋病防治協會申請艾滋病患者隨訪管理及關懷救助項目，為HIV感染者提供定期隨訪關懷服務，收到滿足群眾需求、提升服務能力、優化政社關系的多重效果。交流互動方面，表現形式有組織涉外學術研討、開展國際及港澳臺交流合作、組織社會組織之間業務交流以及衛生工作者之間學術交流等。對加強社團間溝通聯系、構建衛生工作者交流平臺等工作，多采取倡導性政策措施，涉外合作方面則以明確責任主體、要求履行報批手續等限制性措施為主。

環境型政策工具中，監督管理方面的工具（85項，占比27.78%）運用最多，其次是政策宣傳方面的工具（5項，占比1.63%），最少的是發展目標方面的工具（3項，占比0.98%）。當前衛生行業社會組織管理總體上重視規制監督，由省衛健委作為業務主管單位，對社會組織從成立到注銷全流程事項進行日常審查監督，并著重對重大事項進行監督管理。目前，已有14個省份建立了重大事項報告制度，通過“嚴進寬出”的舉措確保衛生行業社會組織健康發展。在政策宣傳方面，福建省明確要求加強對老年協會優秀典型的宣傳，營造支持老年協會建設的良好氛圍。部分省份要求社會組織在宣傳時嚴禁發布虛假信息和夸大的宣傳報道，要求不得隨意發布意識形態方面的敏感信息等。總體上，在規范有序宣傳與營造良好輿論氛圍之間，還需要業務主管部門把握政策導向，采取更多有效舉措。在發展目標方面，個別省份在文件中明確提出社會組織的功能定位和目標，如遼寧省規定，“各社會團體要充分發揮好學術交流、科普宣傳、業務培訓和行業智庫等作用，為全省衛生事業發展作出貢獻”。然而，大部分省份關于社會組織發展目標的規定卻較為缺乏。其主要原因在于目標規劃制定一般為中央層級，規劃時段一般都較長遠，因此省級層面相對較少。省級層面的目標規劃及相關政策發揮的引領作用也是不可或缺的。當前，目標設定作為政府在社會組織發展過程中的支持型手段，還有一定增加的空間。各項政策工具具體使用情況見表3。

（三）衛生行業社會組織政策Y維度分析

由圖3可見，184條政策在社會組織發展的不同環節發揮著作用。從總體數量上看，112條政策作用于“成立與退出”環節，數量相對其他環節居于首位，占60.87%；34條政策作用于“評價與監督”環節，占18.48%；30條政策作用于“活動開展”環節，占16.30%；8條政策作用于“發展資源獲取”階段，占4.35%。

衛生行業社會組織“成立與退出”環節政策中，供給型、需求型、環境型政策分別有58條、9條、45條。需求型政策數量最少，原因在于社會組織從成立到退出的整個生命發展過程中以單線的行業監管為主，與橫向其他社會組織交流互動以及政府職能委托等行為相關性不大。

衛生行業社會組織“發展資源獲取”環節政策數量相對其他環節明顯較少，其中供給型、需求型、環境型政策分別有5條、1條、2條。總體上看，衛生行業社會組織發展資源尤其是資金來源途徑政策數量有限，多為社會組織會費收入、捐贈資助、工作經費等[6]。

衛生行業社會組織“活動開展”環節政策中，供給型、需求型、環境型政策分別有21條、5條、4條。其中，在衛生行業社會組織活動開展環節供給型政策數量最多，主要是關于衛生行業社會組織在舉辦大型活動時業務主管部門履行審批職責的相關政策條目，需求型政策主要體現在衛生行業社會組織開展合作活動、承擔行政部門職能活動中要接受相關部門的審查備案及指導，環境型政策主要是指衛生行業社會組織通過財務工作報告、會費收支等信息公開措施接受社會公眾監督。

衛生行業社會組織“評價與監督”環節政策中，供給型、需求型、環境型政策分別有7條、3條、24條。其中，供給型政策措施主要包括建立衛生行業社會組織監督管理體制、成立管理機構、設置巡查抽查環節等；需求型政策措施包括對社會組織委托企業開展咨詢服務的監督管理舉措以及履行內部民主議事程序等措施；環境型政策措施是指協助開展執法檢查及查處違法行為，通過設置一些不合格條件或情形，實現對衛生行業社會組織的有效監管。總體上看，社會組織評價與監督環節主要依靠環境型政策措施明確運行紅線，實現有效監督管理。

三、存在的問題

（一）衛生行業社會組織政策制度化水平有待加強

總體上看，我國衛生領域社會組織的管理制度仍然處在持續發展完善的過程中。從政策發布年份來看，截至2023年，全國19個出臺衛生行業社會組織管理制度的省份中，發布時間最早的年份為2008年（江蘇、甘肅、廣西），最遲為2023年（上海楊浦區、四川、新疆）。12個省份將堅持黨的全面領導、加強社會組織黨建寫入管理制度，仍有十多個省份未檢索到衛生行業社會組織的管理辦法等制度文件。

（二）側重“供給型”“環境型”政策工具運用，“需求型”政策運用不足

目前，我國衛生行業社會組織政策側重供給型政策工具，占比超過60%，環境型政策工具運用也超過30%，而需求型政策工具則不超過6%。這表明衛生行業在充分動員社會組織資源、發揮社會組織潛力、優化公共產品服務供給方面的政策工具運用還有一定的提升空間。具體表現為衛生行業社會組織承接政府轉移職能、政府購買服務項目數量依然較為有限，尚未形成成熟的運行模式與經驗。主要原因在于衛生行業提供服務的主體依然集中于專業的醫療機構，社會組織更多是在健康教育、健康脫貧、疾病防控、健康老齡化等領域發揮作用，在規范性、專業性和權威性方面，其社會認同度仍然不夠。另外，有關社會組織參與衛生領域重要活動的相關法規制度不健全，也導致社會公眾對社會組織的信任程度不足。這些，都有待于今后尋找政策的突破點，以激發衛生行業社會組織的運行活力。

（三）政策工具集中在“成立與退出”環節，“發展資源獲取”政策供給不足

從社會組織整個發展過程視角看，我國衛生行業社會組織政策側重“成立與退出”環節政策工具，占比超過60%，“評價與監督”環節政策數量次之，再次是“活動開展”環節政策，而“發展資源獲取”環節政策占比不足5%，明顯處于劣勢。這表明衛生行業社會組織作為社會組織中的一個專業領域，在發展成熟度上仍然處于初期起步階段。衛生行業社會組織在資源獲取尤其是在經濟資源獲取、硬件設施建設、信息技術支持、行業培育塑造等方面支持政策數量有限，加之專業人才不足也制約了組織能力的提升。關于衛生行業社會組織工作人員住房、醫療、教育、戶籍等保障政策的出臺也比較遲緩，同樣不利于社會組織的高質量可持續發展。

四、完善衛生行業社會組織政策的建議

（一）結合地方實際，持續完善衛生行業社會組織政策體系

衛生行業社會組織發展受到國家政策導向、社會文化背景、行業自身特點等多重因素的影響。在后續制定及更新完善政策過程中，應重點按照國家政策導向，結合相關省份的政策經驗、本省經濟發展及社會狀況等特點，制定促進衛生行業社會組織培育和發展的支持類政策，推動本省社會組織的良性發展。一方面，要繼續完善社會組織黨組織建設與功能發揮政策要求，全面增強黨對衛生行業社會組織的領導[7]。另一方面，必須緊密結合國家發展的階段性中心任務確定衛生行業社會組織功能定位，按照積極引導發展和嚴格依法管理并重的原則，把握好激發活力與風險管控的力度，引導衛生行業社會組織完善內部治理結構，增強主觀能動性，推動衛生行業社會組織通過專業服務參與基層社會治理，發揮在衛生健康事業改革與發展中的積極作用[8-9]。

（二）借鑒國內外經驗，加大需求型政策工具供給力度

目前，我國衛生行業社會組織要加強需求型政策工具供給。衛生行業社會組織作為介于政府和市場之間的第三部門，具有行業專家眾多、行動高效靈活等優勢，能夠在特定領域彌補政府治理或市場治理的不足[10]。要借鑒國內外實踐經驗，繼續出臺相關政策，保障衛生行業社會組織在承接政府職能轉移中的優先地位和政府購買服務的可持續性。另外，要切實改變需求型政策運用方面國際合作交流政策工具運用嚴重不足的狀況。當前，國家政策發展趨勢，尤其是“一帶一路”影響的擴大都有利于國際間的交流與合作。因此，推進衛生行業社會組織參與國際交流相關政策的設計應逐步增多，以適應行業與社會發展的趨勢。

（三）補齊政策環節短板，促進衛生行業社會組織健康有序發展

根據前文分析，我國衛生行業社會組織目前仍處在初期發展階段，需要政府給予一定財稅政策、人才培養、硬件保障等方面的扶持，以激發衛生行業社會組織發展活力。一方面，應加大“發展資源獲取”環節的政策供給，加大稅收優惠政策力度，加強人力資源培訓與人力資本開發，改善工作人員醫療、住房、養老保障條件，強化硬件設施建設及信息化轉型支持。另一方面，在“活動開展”環節，運用更多的政策工具，參與到提供服務的過程中[11]，加強衛生行業社會組織能力建設。還要做好服務提供過程中的流程管控和質量把關，保證服務的規范性和專業性；同時要發揮政府職能，包括搭建資源對接平臺、組織培訓學習活動、及時發布信息等，鼓勵衛生行業社會組織開展專業化、差異化、個性化服務，形成更多有競爭力的服務品牌，吸納聚集更多社會資源，獲取廣泛回應和信任[12]，獲得可持續發展的長久動力。

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