行政事業單位預算績效管理的難點及對策

隨著我國經濟社會的發展，我國行政事業單位所面對的內外環境也在不斷發生著巨大變化。行政事業單位要強化自身的管理，才能更好地發揮其社會責任。預算績效管理是一項非常有意義的工作。當前，行政事業單位越來越注重財政部門的績效管理，財政預算績效管理的改革已取得了一定的成效，但在具體落實的過程中，仍有許多問題需要解決，有些關鍵的環節需要進一步完善。文章通過對行政事業單位預算績效管理中存在的問題及缺陷進行了剖析，并針對這些問題提出了解決辦法，以進一步健全財政預算績效管理制度，推動財政預算績效管理工作的順利進行。

一、預算績效管理的現實意義

全面預算績效管理積極意義主要有以下幾個方面。首先，優化預算管理模式。在傳統的預算管理模式下，各職能部門應承擔部門的預算工作，然后將其上報上級主管部門審核，然后再進行撥款，在這個過程中，很容易造成各部門之間的競爭，造成了資源的浪費。強化預算績效管理，把部門預算和業績指標有機地聯系起來，實行“誰申報、誰制定”的績效管理政策，突出績效目標和支出責任，對績效不高、績效低的部門責任進行問責，均衡部門的資金需求，以達到預算管理的創新。其次，提高工作透明度。在全面預算績效管理中，預算管理更加透明，使得公眾能夠對行政事業單位收支狀況和職能的落實狀況進行及時了解。引進第三方機構進行業績管理，并及時發布評估結果，以更好地反映公共服務和財政經費的利用，增強行政事業單位工作的透明度。再其次，優化單位資源配置。在全面預算績效管理的大背景下，機關單位必須從前、中、后三個方面著手，進行預算經費的合理配置。在編制預算時，要進行科學論證，降低高投入、低效率的預算，對那些具有較高期望的工程，尤其是那些能夠提高公共服務和滿足社會大眾需求的，要進行統一的規劃，這樣才能最大限度地優化資金配置，提高資金使用的效益。

二、行政事業單位預算績效管理目前存在的問題

1.預算績效管理意識不強。預算績效管理自全面實施以來，相關部門通過各種方式宣傳其重要性，但是一些單位主要領導人員仍然不太重視預算績效管理。首先，行政事業單位主要管理者把預算績效管理工作分配到財務部門中，由財務部門主導，業務部門只是配合，提供數據，在業務活動中沒有融入預算績效管理理念，預算績效管理流于形式，只是填填數據，報送報表。其次，單位部門之間溝通不流暢、數據共享不充分。由財務人員全程參與、主導預算績效管理工作，預算績效指標的分解、預算績效目標的設立、預算績效的評價等方面，業務部門人員很少主動、積極參與到預算績效管理中來。這一點在縣級預算績效管理中特別突出，由于預算績效管理在縣級財政實施的時間不長，相關人員缺少，單位預算績效編制、填報人員與項目管理人員存在業務鴻溝，負責編制預算績效的人員不了解項目具體情況以及項目績效目標，導致單位不制定預算績效目標或者雖然制定預算績效目標但績效目標不全面、不準確、不細化，項目管理人員沒有樹立預算績效管理的意識，影響財政資金使用效益和效果，預算績效管理工作沒有達到預期目的。

2.預算績效目標設計不合理。行政事業單位在編制預算績效指標與指標值時，存在目標設置不科學、不合理等問題。首先，指標值設置隨意，脫離實際制定績效目標。績效目標的編制應該與本地區或者本單位的總體規劃相符合、協調一致，在實際工作中卻出現了不符合、不協調的問題。項目實施的可行性、必要性論證不充分，項目績效目標的制定不夠明確或制定后難以有效衡量，沒有充分反映出本地區的規劃目標。其次，預算績效指標設置過于籠統，缺乏可量化性。在制定一些指標中，普遍使用持續增長、積極影響、有效增加、有效改善等表述。例如，在地方政府專項債券某項目效益指標中，經濟效益指標編制“顯著提高”，生態效益指標“有效改善”等，沒有設置增長比例、改善內容等具體、可量化的指標。再其次，過于強調產出指標，輕視效益指標。在設置績效指標時，應該把產出指標和效益指標同時考慮、同時設置、同時評價，這樣在績效評價時既能準確、全面反映項目完成情況，又能將項目對經濟、社會、生態、可持續影響的影響真實體現出來。例如，在政府專項債券項目中，制定績效目標是缺少效益指標，沒有考慮該項目對當地帶來的積極影響，不利于體現地方政府專項債券所帶來的長遠的積極影響。

3.考評及結果應用缺陷。目前，行政事業單位對預算的評估多為單位自身評估和財務部門評估。在對預算經費的使用進行評估時，常常是以財政收支明細表中的金額為主要指標，很難有效地評價預算資金的評估。但由于各部門建立的績效考核指標不夠科學，不能對考核單位的業績目標進行精確的分析，在執行預算的時候，也找不到任何問題。而財政部門的績效評估，則多以單位所提供的資料及輔助資料為主，評價方法和內容不夠嚴密，評價的結果不夠科學。但是，如果不嚴格、不科學化，這勢必會影響業績評價的效果，削弱目標導向、責任約束等功能，進而影響業績的實現。使評價報告的質量降低，對單位的決策和目標的調整產生不利影響。

4.預算績效管理制度缺失。行政事業單位預算績效管理應建立健全的行政體制。然而，根據調研，當前部分部門對預算績效管理工作的盲從，缺乏具體的績效管理和績效管理的具體要求，缺乏具體量化的績效評估指標，不明確績效管理的內容、流程、要點等，導致了績效管理的盲目性、隨意性。而當前，由于缺乏有效的協調與交流，導致了各單位之間的合作程度不高。另外，我國目前還沒有建立健全的預算績效評價體系，使得預算績效管理工作成為一種形式主義的做法，使得預算管理與績效評估的效果沒有參考性和可信度，從而制約了預算績效的有效運用。

5.缺乏專業的管理團隊。目前來看我國行政事業單位的數量也是比較龐大的，各級行政單位所執行的職能也越來越細分化和煩瑣化，為了能夠有效地提升行政單位的作業效率，實行預算績效管理已經成了各單位進行資金有效調配管理的重要途徑。但是受制于傳統的思想認識局限，部分行政單位在對預算開展績效管理時，并沒有組建專業團隊，沒有構建合理的領導體系開展績效管理工作。僅僅依靠財務部門人員對資金的支出與使用進行記錄，預算績效管理部門內部的作業人員沒有掌握專業的知識技能，且在工作中并沒有認識到績效管理的重要性，缺乏責任意識，無法全身心地投入到預算績效管理工作中去。要想有效地實現預算資金的科學管理，除了要有專業的管理部門對企業內部的資金進行合理規劃調配，還需要組建內控人才隊伍對整個資金的投入使用過程進行嚴格監管。然而在實際工作中，財務部門并沒有將財務工作人員與內控管理人員進行嚴格劃分，導致資金管理過程中員工的工作責任劃分界限不清，資金的使用沒有受到嚴格的監管，極易發生財政資金浪費的情況，降低了預算績效管理工作效率。

6.績效管理及內部控制信息化缺少系統性，監督不到位。從內部控制層面分析，當前行政事業單位預算績效管理的信息化建設水平普遍較低，并且缺少有效的監督，主要體現為以下兩個方面：其一，行政事業單位內部財務管理信息化系統的評價建設不到位，不能很好地適應行政事業單位預算績效管理的實際需求，在這一背景下，行政事業單位預算績效管理就會始終沿用以往傳統的人工管理模式；其二，行政事業單位預算績效管理工作人員對信息化管理模式的掌握程度較低，很多時候都是單位財務工作人員來兼職負責預算績效管理這項工作，其對于預算績效管理的技能掌握相對欠缺，特別是預算績效信息化管理技能較為薄弱，進而導致行政事業單位的資金難以有效運轉。

三、加強行政事業單位績效預算管理的對策

1.樹立預算績效管理理念。首先，行政事業單位要增強預算績效管理意識。主要領導人員要發揮帶頭模范作用，自己要認真學習、領悟預算績效管理相關知識，結合本單位工作實際，在業務開展中運用預算績效管理，在單位中推動預算績效管理工作順利進行。預算績效管理基本囊括了行政事業單位的主要部門、重要業務及相關崗位，所以，單位主要工作人員都需要積極參與其中，了解、熟悉、掌握及運用預算績效管理的理念和流程，結合自己的業務工作內容，提升本崗位的工作效率和效果。創造全員參與預算績效管理的良好氛圍，避免將預算績效管理工作流于形式。其次，加強對預算績效管理工作的監督和考核，通過監督和考核促進預算績效管理工作更加順利進行。制定完善的考核流程和制度，基于預算績效目標，細化預算績效考核的內容，深入了解行政事業單位預算管理現狀，科學、合理地進行預算績效監督。運用預算績效考核的結果，將預算績效開展好的單位和項目，優先安排資金；對于預算績效較差的，減少財政資金支出規模，甚至取消該項目。將預算績效考核結果與職務晉升、評優評先掛鉤，調到廣大人員的積極性。

2.改善行政事業單位績效目標制定。首先，提高編制預算績效的能力。強化對相關政策、文件的理解力、領悟力和執行力。關注本地區、本單位黨委政府和部門出臺文件，尤其是長期規劃、政府工作報告中涉及本部門的相關數據、指標及任務，落實到本單位的工作計劃中。組織相關人員進行培訓學習，突出學習近幾年出臺的重要文件，將文件制定的背景、原因等內容熟記于心，做好績效編制的基礎。其次，健全預算績效指標庫。將政府收支分類科目、部門工作職責和財政資金用途等相關因素考慮在內，在制定共性指標的基礎上，細化領域、行業、層次的預算績效指標體系的建設，為全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的建設提供重要基礎支撐。再其次，加強績效的審核，確保績效目標可行可信。在提高績效自評質量方面，通過編寫自評報告參考模板，明確報告內容要素，規范指標設置和分值評定，線上線下等多種培訓方式，全面指導自評工作。構建多方聯動機制。建立預算部門編報執行、財政組織指導、第三方專業復核和人大監督的績效評價機制。強化評價過程審核，委托第三方參與績效目標審核，邀請不同專業、不同領域的專家學者等權威人士進行審核，強化績效目標制定的客觀性、公正性。

3.加強預算績效考核結果的反饋應用。各機關單位根據其業績評價標準，將其業績評價結果上報有關主管部門。同時，在機構內部，應該建立基于考核的管理模式，通過績效評估，實現全年的年度預算目標，對超出預算的部分，進行人員、物資、資金等的裁減，并對關鍵人員進行問責。建立健全的獎勵和懲罰機制。其中，評價標準必須在有監控的情況下進行，既要兼顧科室的差異和獨立性，又要確保各部門和各單位的工作的完整性。

4.夯實制度基礎，建立健全行政事業單位績效管理機制。要積極構建預算績效管理體系，對各項規章制度進行梳理，健全相應的制度，以提升行政效能。要進一步完善體制機制，建立“四梁八柱”的績效管理，保證各個方面的工作都有條理和規范，強化預算績效管理的剛性約束。在預算績效管理中，要做到統籌、協調，形成規范、穩定的工作格局。要完善機關的業績考核制度。事業單位要建立并逐步健全績效管理體系，使之成為一種長期有效的、可持續發展的工作機制。在預算績效管理中，運用績效管理的方法，可以使預算績效管理更加規范，使其發揮更大的作用。加強制度建設、加強制度實施和監督、強化行政主體責任。把預算績效管理納入到年度目標責任考核中，對違反績效指標、績效不佳的單位進行考核，并將其與預算績效管理工作考評的得分掛鉤。

5.加強專業的管理團隊建設。通過對以往的改革模式的歸納，可以看出，行政事業單位的財政工作必須針對自身存在的問題，在思想和方法上進行完善，提高行政事業單位的整體財務管理水平。第一，必須建立一個績效指標。這個指標必須建立在本部門的年度規劃之上，合理地分析項目的內容、投入和結果、預期效果、考核標準等，確保績效指標制定的合理性，并確保各項指標的執行。行政事業單位應確保項目績效指標的實際性與協調性，使其在一定時期內見效，從而確保預算的科學性與精確性。增強預算的科學性，有關部門要先對會計基礎數據進行全面的分析，以確保財政精確度。第二，在制定財政預算方案時，行政事業單位要與各相關部門合作，結合具體的目標進行調研與探討，使其與行政事業單位的工作相結合，提高其水平。第三，管理人員要對行政事業單位的工作現狀進行全面的研究，尤其是對專款的預算進行全面的分析，以提高行政事業單位績效指標的實用性。第四，管理人員要制定下一年的工作方案，參照執行情況，以確保方案的實施能夠正常進行。

6.以信息技術為核心，加強績效管理信息化建設。在互聯網快速發展的背景下，諸多先進技術與現代化設備都融入各個行業發展中。對于行政事業單位來講，其在加強預算績效管理的基礎上，也需要構建信息化體系，以此來滿足單位實際運轉需求。有效融入信息技術與專業化裝備既可以提高單位預算管理工作與其他工作的信息化水平，也可以使單位預算績效目標與編制滿足自身發展需求，進而提升行政事業單位預算績效管控的有效性。其一，行政事業單位應構建信息化平臺，但這一平臺的建立應有技術人才來作為支撐，可定期開展教育培訓活動，使相關工作人員可以掌握信息方面的知識，還可以在外聘請專業的人員來進入單位指導信息化體系的構建，切實提升行政事業單位相關工作人員對信息技術的應用能力。其二，發展規模相對較小的行政事業單位可以與其他單位合作，然后在這一基礎上通過信息系統來實現加強自身績效管理信息化建設這一目標。而對于發展好的行政事業單位來講，其可以與信息系統開發軟件方合作，與其一同研究和探索自身運轉情況和預算管理工作開展情況等，依照最終的分析結果來運用相應的計算機軟件，并構建符合單位實際發展需求的信息化平臺。

四、結語

深化我國財稅體制改革，健全現代預算制度，預算績效管理工作大有可為。通過健全預算績效管理體系，理順預算工作，在行政事業單位中樹立“花錢必有效，無效必問責”的意識。充分發揮廣大職工的積極性和主動性，全員參與到預算績效管理工作中。運用好績效評價結果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環機制。提升財政資金的效益和政府政策效能，促進財政資金使用安全規范高效。

（作者單位：遼寧省精神衛生中心（遼寧省精神疾病控制中心、遼寧省第三人民醫院））