試析政務(wù)信息公開過程中公民隱私權(quán)保護的優(yōu)化方案

黃方

隨著信息社會的發(fā)展，隱私的內(nèi)涵已從傳統(tǒng)的“空間化”隱私轉(zhuǎn)向“信息化”隱私，出現(xiàn)“個人信息隱私”概念。隱私權(quán)是人格權(quán)的重要內(nèi)容，是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護的權(quán)利，任何組織或個人不得以刺探、侵擾、泄露、公開等方式侵害他人的隱私權(quán)。《政府信息公開條例》主要保障公民知情權(quán)，但可能忽略或者不能很好地兼顧公民隱私權(quán)的保護。

一、什么是個人隱私權(quán)？政務(wù)信息公開如何兼顧知情權(quán)與隱私權(quán)的保護？

學(xué)界公認的隱私權(quán)研究的起點為發(fā)表于1890 年的論文《論隱私權(quán)》，作者Warren 和Brandeis 認為，個人保有其情感、情緒、思想以及私生活不對外公開的權(quán)利，并且應(yīng)受到法律保護，他們把“心靈的平靜”視為隱私權(quán)的核心。齊愛民將個人信息界定為一切可以識別本人的信息的總和，其中，能直接識別本人的信息，稱作“直接信息”，例如：姓名、肖像、身份證號碼、社保號碼等；不能直接識別個人的信息，稱作“間接信息”，例如：興趣愛好、個人職業(yè)、性別、習(xí)慣等等[1]。最早關(guān)于個人信息保護立法是德國黑森州1970 年頒布的《個人資料保護法》。王利民指出，由于許多個人信息本身具有私密性，政務(wù)公開這部分信息，同時侵害了公民的個人信息權(quán)和隱私權(quán)，應(yīng)構(gòu)成侵權(quán)的競合[2]。

在大數(shù)據(jù)時代背景下，信息獲取、處理、傳播的方式發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)的隱私權(quán)也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔㈦[私權(quán)”，即從“隱”和“私”的界定，轉(zhuǎn)向為“可識別”的界分[3]。在政務(wù)進行信息公開時，只要能直接或間接識別個人身份的信息，均涉及個人隱私，應(yīng)受到保護。

二、政務(wù)信息公開中公民隱私豁免的規(guī)定

在當(dāng)前的信息社會，個人隱私對外公開后，很可能給個人生活帶來巨大影響和不同程度的社會關(guān)系的波動。我國《政府信息公開條例》第15 條規(guī)定：“涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政務(wù)信息,行政機關(guān)不得公開。但是,第三方同意公開或者行政機關(guān)認為不公開會對公共利益造成重大影響的,予以公開。”根據(jù)該條規(guī)定可知，為避免對第三方合法權(quán)益造成損害，經(jīng)審查，涉及商業(yè)秘密和個人隱私的信息可以不對外公開，法律規(guī)定保護了個人隱私權(quán)，但同樣給政務(wù)工作增加了難度，怎樣界定個人隱私信息，是否公布個人信息，此類工作遵循什么標(biāo)準或者原則？都需要相關(guān)部門意義判定。

三、政務(wù)信息公開中涉及公共利益與隱私權(quán)之比例原則分析

公共利益的觀念會隨著社會經(jīng)濟條件、國家的結(jié)構(gòu)及公眾對國家行為合法化的期待等等條件的變化而變化，沒有絕對的邊界，有學(xué)者通過對公共利益的歷史解釋、本體解釋、主體解釋和程序解釋闡述其內(nèi)涵，指出公共利益是公共行政的目標(biāo)，是行政行為的合法性依據(jù)。根據(jù)《政務(wù)信息公開條例》，有學(xué)者把與個人隱私進行權(quán)衡的社會公共利益劃分為五類，一是公共健康和公共安全，二是公共資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施保障，三是促進經(jīng)濟社會發(fā)展，四是對政務(wù)使用公共資源的監(jiān)督，五是對國家機關(guān)及其工作人員公務(wù)活動的監(jiān)督[4]，并把第一項視為極端重要的公益，把第二、三項視為重要公益，把第四、五項歸為一般公益。相應(yīng)地，根據(jù)個人隱私的敏感程度、被識別的后果嚴重程度和風(fēng)險大小，將個人隱私劃分為三個階層，并明確每個階層的隱私信息應(yīng)獲得保護的強弱程度，以此為依據(jù)和標(biāo)準，在社會公益大小和個人隱私權(quán)利價值之間進行衡量和取舍。

（一）政務(wù)信息公開的適當(dāng)性分析

適當(dāng)性原則是指行政機關(guān)所采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)或者至少有助于實現(xiàn)行政目的并且是正確的手段，體現(xiàn)了“目的導(dǎo)向”要求。以猥褻女性違法者的行政處罰信息公開為例，猥褻行為所侵害的利益并不是特定的社會公共利益，而是被猥褻對象的個人權(quán)益。

（二）政務(wù)信息公開的必要性分析

不可否認，公開猥褻者完整姓名和犯罪細節(jié)，對于潛在的違法者能夠起到一定的震懾作用，從而進行一般性預(yù)防。這種預(yù)防性保護公民權(quán)益的方式是想達到一般性預(yù)防的目的而進行了信息公開，但也需要考慮完整公布違法者的姓名和犯罪細節(jié)的必要性。其依據(jù)不僅有《憲法》明確規(guī)定的人格尊嚴保護，同樣也有《民法典》和《個人信息保護法》對個人隱私和個人信息的保護。

（三）政務(wù)信息公開的價值取向分析

楊立新教授指出，市民社會的民事權(quán)利沖突是不可避免的，而權(quán)利沖突的實質(zhì)是利益沖突和價值沖突[5]。《政府信息公開條例》是一項重在保障公民知情權(quán)的行政法規(guī)，但是如前所述，該條例第15 條即對“知情權(quán)”作出了限制。在不違背社會公共利益的前提下，應(yīng)優(yōu)先保障公民的隱私權(quán)，因為隱私指向人格尊嚴，而人格尊嚴是所有權(quán)力的核心，確保了每個獨立個體的道德存在和獨立人格。

四、對政務(wù)信息公開工作的建議

（一）堅持公共利益優(yōu)先原則

在信息社會中，因個人信息涉及的權(quán)利主體越來越多樣化，不僅關(guān)涉?zhèn)€人利益保護的問題，更有可能與社會公益密切相關(guān)，包括但不限于公共安全、公共衛(wèi)生與健康等利益。公共利益是指不特定多數(shù)人的共同利益，其與個人利益是對立統(tǒng)一的關(guān)系，當(dāng)公共利益與個人權(quán)利沖突時，筆者認為，公共利益應(yīng)該處于相對優(yōu)先的位置。

（二）突出人格尊嚴的價值

齊愛民認為，根據(jù)我國憲法關(guān)于公民人格尊嚴不受侵犯的規(guī)定，人本身才是目的，本人應(yīng)該自治、自決與本人人格尊嚴有關(guān)的事情，而不是他治、他決。因此在個人信息收集、處理和利用過程中，應(yīng)該由本人享有排他性的支配權(quán)和掌控權(quán)，即“信息自決權(quán)”。“個人信息保護的目的在于維護人格尊嚴”，在政務(wù)信息公開工作中，針對“信息隱私”應(yīng)該采取更加審慎的態(tài)度，維護當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，最大限度捍衛(wèi)人格尊嚴。

（三）健全法律救濟的途徑

如前所述，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)搜集、儲存、處理技術(shù)越來越先進、成本越來越低，但數(shù)據(jù)的社會經(jīng)濟價值越來越高，應(yīng)用領(lǐng)域越來越廣泛，在利益的驅(qū)逐下，不免引發(fā)個人信息濫用等問題。而一旦個人隱私被公開或者受到非法利用，在大數(shù)據(jù)時代信息傳播模式下，將造成不可逆的后果，對當(dāng)事人造成難以挽回的傷害。鑒于此，應(yīng)該進一步探索健全法律保護救濟途徑，以應(yīng)對當(dāng)前個人信息安全面臨的巨大挑戰(zhàn)及司法困境。

（四）合理平衡法律和民意的關(guān)系

行政機關(guān)的行政行為應(yīng)當(dāng)符合大眾一般性的道德期待和認知判斷，但是一味迎合大眾的情感并不一定符合法律法規(guī)的要求。法律是具有抽象性和專業(yè)性的規(guī)范，法律的適用是理性思維的結(jié)果，而民意有時具有非理性特征，表現(xiàn)為大眾的感性選擇。在法治政務(wù)建設(shè)背景下，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)回到法律的框架下，切實堅持“以事實為依據(jù)，以法律為準繩”，堅持“有法可依、有法必依”，推動提高社會法治水平。

五、結(jié)語

在涉及公民知情權(quán)和隱私權(quán)的權(quán)利沖突問題。需要依據(jù)比例原則對隱私權(quán)和社會公共利益進行比較和衡量，在明確界定公共利益的內(nèi)涵和外延的前提下，當(dāng)社會公共利益的價值確實大于個人隱私權(quán)的價值時，應(yīng)當(dāng)對隱私權(quán)進行適當(dāng)限縮。鑒于此，提出政務(wù)信息公開工作應(yīng)堅持公共利益優(yōu)先的原則，在不損害社會公益的情況下，應(yīng)嚴格保障公民隱私權(quán)，維護人格尊嚴，同時完善法律救濟措施，彰顯法治精神和人文價值，更好地體現(xiàn)政務(wù)信息公開推動政務(wù)依法行政、保障民主權(quán)利的初心。中國軍轉(zhuǎn)民