強化共同富裕的政策保障和改革授權分析

吳可人 孫 娜 鄭涵歆 趙書健 張東凱

(浙江省發展和改革研究所, 浙江 杭州 310007)

高質量發展建設共同富裕示范區(以下簡稱“示范區”)是中央賦予浙江的光榮使命和重大職責,也是一項從頂層設計到政策安排再到行動落實各個環節的系統工程,需要在凝聚共識的基礎上形成合力。《中共中央 國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》(以下簡稱《意見》)明確要求中央和國家機關有關部門,根據示范區建設需要,強化政策保障和改革授權,提出要“有針對性制定出臺專項政策,優先將本領域改革試點、探索示范任務賦予浙江……在科技創新、數字化改革、分配制度改革、城鄉區域協調發展、公共服務、生態產品價值實現等方面給予改革授權”。《意見》出臺以來,中央加大支持力度,已有50余個中央部委及央企先后為浙江制定專項政策,但也在相當程度上存在以部門條線支持為主、以“支持發展”代替“改革授權”、以文件落實文件等問題,政策保障和改革授權出現碎片化、形式化傾向,一些事項仍停留在紙面上未能真正落地見效。

本文聚焦示范區建設四個戰略定位(1)《意見》明確,浙江高質量發展建設共同富裕示范區的戰略定位為高質量發展高品質生活先行區、城鄉區域協調發展引領區、收入分配制度改革試驗區、文明和諧美麗家園展示區。,針對示范區面臨的深層次體制機制障礙,提出亟須爭取中央政策保障和改革授權的重點領域及關鍵環節的改革事項,以期為示范區建設提供更加包容開放的制度環境和更加持久的發展動力,主要包括需破法的事項、需跨省域跨層級協調的事項、中央及相關部委已有要求但進展緩慢的事項等。

一、示范區重大改革創新全面推進

《意見》出臺以來,國家部委高度重視、放權賦能,省級層面積極爭取、銳意改革,基層大膽探索、先行先試,形成了上下聯動、系統謀劃、整體推進的強大合力,走出中央統籌、省總負責、市縣抓落實、全社會共同參與的示范區建設發展之路,為推動示范區建設提供了制度保障和先行探索的有利條件。一批改革舉措的扎實推進,助力全省城鄉區域收入差距持續縮小,2022年全省城鄉居民收入倍差縮小至1.90,地區居民收入最高最低倍差縮小至1.61(2)根據《2023年浙江統計年鑒》計算而得。。

(一)向上爭取支持,頂層設計高位推動格局形成

國家各部委持續支持、省級層面積極爭取,示范區建設政策保障和改革授權有序推進,目前54個部委含央企、中央金融機構等共制定63個專項政策及合作協議,對示范區給予支持。其中,財政部、民政部等15個部委通過專項政策、試點批復、合作協議等形式支持示范區建設;國家發展和改革委員會、科技部等圍繞收入分配、公共服務、城鄉融合、科技創新等領域出臺支持政策;國家開發銀行、中國農業銀行、中國銀行、交通銀行、國家電網等多家央企出臺行動方案或與浙江簽署戰略合作框架協議;中國建筑等央企與文成縣等山區26縣創新建立“一對一”合作關系。省級部門持續推動國家授權落實、落細、落到位,科技成果評價改革綜合試點、“大綜合一體化”行政執法改革、農村土地和集體產權制度改革、公立醫院高質量發展國家試點等國家部委授權的8個重大改革試點取得突破。

(二)健全配套政策,重點領域關鍵環節保障有力

浙江省委、省政府出臺《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案》,明確“四率先三美”工作目標和“七個方面先行示范”實施路徑。編制并迭代完善示范區系統架構圖,先后制定1.0版與2.0版改革清單。省級部門緊鑼密鼓編制實施一批配套改革方案,抓緊研究出臺一批配套政策。浙江省委組織部、省委宣傳部、省經信廳、省農業農村廳等45家領導小組成員單位,累計出臺200余個專項配套政策,形成比較完整的示范區建設政策支撐體系。擴中提低、農業“雙強”等一批重大改革方案率先研究制定;“浙里保”商業補充醫保、新就業形態勞動者勞動權益保障、鄉村集成改革、未來社區等一批重大改革取得實效;農村集體產權制度、綠色發展財政獎補機制、“縣鄉一體、條抓塊統”等一批先行改革經驗向全國復制推廣。為民辦實事長效機制更加健全,基本公共服務均等化實現度超過99%,最低生活保障年標準突破1萬元。

(三)推動基層實踐,共同富裕浙江樣板不斷涌現

全省各地立足特色優勢,積極開展示范區建設試點,聚焦高質量發展、縮小三大差距、推動公共服務優質共享等重點領域體制機制創新,先后形成三批次93個試點地區,共提出上千項改革創新目標任務,如嘉興市秀洲區土地綜合整治、金華家庭型醫保政策、臺州醫療保障服務精細化標準化管理、縉云三次產業融合、諸暨社區社會組織參與社會治理等機制創新和改革。經過先行先試和深入實踐,涌現出一大批具有地區辨識度、群眾感知度、可示范推廣的實踐案例。全省已評選出三批次182個最佳實踐案例,如衢州龍游山區縣生態工業借智借力協同創新發展機制、紹興新昌科技人員創富體制機制、嘉興市長期護理保險創標提質改革、金華義烏市宅基地改革2.0版等,較好發揮以點帶面推進整體突破的作用,為全國推動共同富裕提供范例。設立首批60個共同富裕實踐觀察點,多領域、多維度、多視角展現示范區典型、具體、鮮活變化,凝練了22個創新模式。

(四)創新工作機制,系統性、整體性、協同性大大增強

在全國首創共同富裕示范區管理體制,通過組建省市縣三級社會建設委員會,加強省市縣聯動并形成工作合力,全面強化對共同富裕領域重大規劃、重大政策、重大改革、重大事項的頂層設計和統籌協調。構建示范區建設話語體系、目標體系、工作體系、政策體系和評價體系,健全組織保障、專班落實、清單管理、評估監測、考核激勵等工作機制。樹立“政府社會企業個人共創共建”理念,省委成立共同富裕示范區建設咨詢委員會,成立社會建設研究中心,組建社會建設研究智庫聯盟,形成理論探索和實踐探索互促并進格局。省人大、省政協等做好立法保障、建言獻策、民主監督等工作,民主黨派、工商聯、無黨派人士積極參與示范區建設,發揮工青婦、科協、僑聯等人民團體引領、服務、聯系群眾的積極作用,合力推進示范區建設。中央媒體集中報道浙江共同富裕相關工作,省市縣積極組織共同富裕主題新聞發布活動,省內全媒體全方位發聲,推動全社會踐行“創新致富、勤勞致富、先富幫后富”“循序漸進、由低到高、由局部到整體”的發展路徑。

二、高質量共同富裕面臨體制機制掣肘

示范區建設以來,浙江充分發揮改革先行省優勢,在推動縮小三大差距、提升公共服務水平、強化社會治理能力等方面,取得較好成效。但應該看到,進入新發展階段,浙江過去長期積累的改革創新紅利正在不斷弱化,新的體制機制優勢還未真正形成,高質量共同富裕正面臨諸多深層次的矛盾。

(一)三次分配協調配套制度體系尚未形成,收入分配差距依然較大

當前,浙江全社會收入、財富差距仍呈現擴大趨勢,2022年浙江城鄉居民收入基尼系數為0.4834(3)根據《2023年浙江統計年鑒》計算而得。,達到歷史峰值,且高于同期全國平均水平,初次分配、再分配和三次分配協調配套的基礎性制度安排亟待進一步完善。一是就業創業體系亟須完善。新形勢下高質量就業崗位供給不充分,就業市場存在典型的供需不匹配問題。相較2021年,2023年1—6月的浙江青年失業率快速攀升近6個百分點,達到17%,高于廣東(9.8%)和上海(16.8%)(4)浙江省發展和改革委員會課題組:《當前我省青年失業問題及對策建議》,浙江省發展和改革委員會兩辦專報信息2023年第268期。。二是社會保障制度亟須健全。2022年,浙江城鄉居民養老標準總體低于京、滬、津、鄂、藏、魯、瓊、隴、粵、蘇10省(區、市)水平(5)《養老金2022年最新消息一覽表》,2022-07-22,http://shebao.southmoney.com/yanglao/yanglaojin/202207/313905.html。。若按最低標準繳納,僅能享受每月180元養老金(6)數據出自《浙江省關于2021年提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準的通知》。,遠低于全省最低生活保障標準(最低的為溫州市,每人每月886元);與最低生活保障標準最高的杭州市每人每月1 207元的標準相比,差距更大(7)《2022年3季度低保標準》,2022-10-25,https://mzt.zj.gov.cn/art/2022/10/25/art_1632783_58931177.html。。2020年,浙江鄉村60歲及以上人口比重達28.3%,高于城鎮13.3個百分點(8)根據《2020浙江省人口普查年鑒》計算而得。,一些偏遠村落甚至80%以上常住人口都是老人,鄉村重度老齡化和無錢養老問題交織。三是財富積累機制亟待細化完善。稅收調節機制還存在盲區,現行以個人為納稅單位的個人所得稅體系未涉及納稅人配偶收入,亦未考慮納稅人財富變動等綜合收入狀況,不能全面體現稅收的公平原則。互聯網不斷向金融領域滲透,信息泄露、網貸“跑路”、誘導預付等案件多發頻發,對于中產階層財富積累造成沖擊,互聯網金融監管、消費者安全保護的力度需加強。四是慈善激勵機制亟須激活。慈善信托稅收優惠難以落地,慈善信托在各環節承擔多重稅收,在一定程度上抑制組織和個人發起慈善信托的熱情。

(二)城鄉區域要素流動等制度障礙仍未破除,持續縮小差距壓力加大

城鄉二元體制尚未根本消除,一方面鄉村和山區資源無法完全參與城市化進程,另一方面城市人口、資本下鄉受到較大限制,難以有效轉化為鄉村和山區實現共同富裕的物質保障。2022年,城鄉居民收入絕對差為33 703元,較2016年擴大9 332元;山區26縣GDP占浙江全省比重9.5%,人均GDP低于全國平均水平(9)根據《2023年浙江統計年鑒》《2023年中國統計年鑒》計算而得。。一是鄉村土地流動性不足。當前,農村土地“三項”改革試點(10)農村集體經營性建設用地入市試點:2015年在浙江德清和義烏開展全國首輪農地入市試點,2023年新增余姚等19個縣(市、區)開展全國第二輪農地入市試點,須遵守“不能通過農用地轉為新增建設用地入市”“不能把農民的宅基地納入入市范圍”“符合入市條件的土地不能搞商品房開發”三項負面清單。農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點:2015年北京市大興區等232個試點縣(市、區)和天津市薊縣等59個試點縣(市、區)分別獲得授權開展試點。其中,浙江龍泉、長興、海鹽等10縣(市、區)獲得授權開展農村承包土地經營權抵押貸款試點,樂清、青田、義烏和瑞安4縣(市)獲得授權開展農民住房財產權抵押貸款試點。范圍較小,限制較多,效果有限。如,農村集體建設用地中除去宅基地,真正屬于經營性建設用地的比重不足20%,僅依靠這些少量農地入市不足以增加農民收入;農村宅基地不允許向集體經濟組織成員外部流轉,缺少轉讓、互換、出資、贈予或抵押權能,附著在土地上的財產權益無法真正實現。當前,全省鄉村居民財產性收入僅為城市居民的1/9(11)根據《2023年浙江統計年鑒》計算而得。。二是城市要素下鄉制度性保障不足。“非轉農”受到較大限制,青年、鄉賢回村落不了戶,鄉村引才留才仍然困難重重,擁有大專及以上學歷的農業生產經營人員僅占1.2%(12)根據《2020浙江省人口普查年鑒》計算而得。,且技術、資本下鄉面臨用地、用工等制約。三是城鄉產業聯動存在制約。城鄉之間一二三產業的聯結機制尚不健全,企業主和農民的利益關聯機制不夠完善,農民將資金、土地、勞動力等要素入股企業時,很難實現“利益共享、風險共擔”的目標。四是發達地區要素回流欠發達地區不足。山區海島人力資本、生態環境容量、建設用地指標等要素資源,持續向沿海地區轉移,降低了山區海島和鄉村地區將要素資源轉化為實質性產出的可能性。山區和沿海地區之間的經濟循環中,供給側和需求側尚未形成良性互動,還存在較多堵點,阻礙有效供給和需求的形成。

(三)中小微企業制度性約束仍存在,經濟高質量發展市場環境需進一步優化

現階段,民營經濟投資走低、升級受阻、創新抑制等趨勢性問題逐漸暴露,民營經濟發展中的制度性障礙仍未得到根本消除,特別是中小微企業公平準入和競爭的營商環境及制度體系亟待進一步構建完善。一是市場準入事實性壁壘依然存在。一些準入領域“有準無入”“名準實禁”,一些準入事項辦理“名備實審”,一些招投標領域“名廣實窄”,多數跨區準入還存在隱性壁壘,壓縮中小微企業的生存成長空間。二是資本獲得不公平。相比同等條件、同等信用評級的國有企業,民營企業尤其是科技型初創企業和中小微企業貸款利率仍偏高。根據課題組調研,目前中小微民營企業貸款年利率約5.6%,高于國有企業1.1個百分點。三是用地獲得不公平。課題組調研發現,有七成民營企業表示土地供應不足、用地緊張,工業用地成本比省外高。全省每年因“地”外遷的企業不在少數。

(四)社會治理長效機制有待完善,社會發展環境還有不少短板

貧富分化不只是經濟問題,更是社會問題和政治問題。相應地,縮小貧富差距、推動共同富裕蘊含著創新完善管理體制和治理機制的要求。一是有效分權的治理架構亟待完善。區域間人口流動造成公共資源供需不匹配,人口流入地普遍面臨財政公共服務“小馬拉大車”問題。層級間存在事權財權不匹配,地方公共服務供給壓力不斷加大。二是生產導向的治理體系亟待轉型。政府治理“重經濟增長問責,輕服務問責”、公共設施“重建設,輕管理”的問題仍較普遍。公共服務供給質量與水平難以適應中高收入和老齡化階段城鄉居民日益增長的物質文化需要。根據相關數字化應用監測,有5.66%、4.23%的居民對本地醫療服務、當前居住條件表示不滿意。三是多元協同的治理方式亟待構建。當前,社會治理主體以政府為主,市場體系不完善、政府干預過多及監管不到位問題不同程度地存在,且公民社會發育不夠成熟,難以承擔社會治理功能,限制了其自主性的發揮。因此,亟待進一步提升社會參與、促進民主監督和加強部門協同。

三、努力爭取改革更大空間形成更強合力

圍繞《意見》明確示范區建設“高質量發展高品質生活先行區、城鄉區域協調發展引領區、收入分配制度改革試驗區、文明和諧美麗家園展示區”的四大戰略定位,抓住牽一發而動全身的改革關鍵性突破口,進一步爭取政策保障和改革授權,加快破除共同富裕體制性障礙、打通機制性梗阻、推動政策性創新。

(一)聚焦重點群體,爭取創新三次分配制度改革授權

一是建立有利于擴大青年群體就業、推動創業帶就業的機制。擴大青年群體享受自主創業補貼的申領對象,由畢業生擴大至全體在校生、休學創業學生、留學歸國人員,取消本地戶籍限制。研究制定返鄉入鄉創業人員可與當地創業者同等享受住房、子女入學等扶持政策。二是建立有利于穩定中等收入群體、促進財富積累的機制。推進家庭型財稅政策體系集成改革,探索建立家庭財務報表體系。在所得稅方面,研究制定以夫妻雙方收入作為所得稅計稅基準的累進制度體系,完善以“一老一小”為重點的家庭型個人所得稅專項附加扣除政策,探索建立家庭大額經濟損失所得稅抵扣的救濟制度。在醫療保障方面,優化調整職工個人賬戶為家庭成員參保繳費模式,探索大病保險起付線、封頂線共濟等政策。三是建立有利于強化社會公平、提升低收入群體保障的機制。完善養老保險制度,健全與地區城鄉收入、物價和職工基本養老保險標準增長相掛鉤的基礎養老金常態化調整機制。促進企業職工基本養老保險提標擴面,進一步落實放開靈活就業人員參加企業職工基本養老保險戶籍限制政策。在全國率先探索建立農民退休養老制度。完善社會救助兜底保障機制,探索將社會幫扶對象擴大到家庭年可支配收入在10萬元以下的低收入家庭。四是建立有利于激活富裕階層奉獻熱情、促進慈善事業發展的機制。《2022年中國慈善信托發展報告》顯示,浙江慈善信托備案規模達15.38億元,居全國31省(區、市)之首(13)陳瑩瑩、葉夏青:《浙江探索慈善信托監察可行路徑》,《科技金融時報》2023年1月31日,第4版。,在此基礎上,向上爭取慈善信托稅收優惠政策,放松對慈善組織設立信托專用資金賬戶的限制,給予信托公司直接開具公益性捐贈票據的政策支持,激勵企業家運用慈善信托方式參與慈善活動。完善慈善事業引導資金評價標準,激勵、支持慈善組織做大做強,做好非營利性服務機構登記。五是建立有利于激發科研及技能人才創新創富、勤勞致富的機制。鼓勵科研人員創業創新,爭取延長事業單位科研人員離崗創業年限政策。推動企業建立健全符合技能人才特點的薪酬分配制度,開展技能人才股權激勵改革,擴大普通員工持股受益面,形成更加有效的勞動、技術激勵導向機制。

(二)聚焦城鄉融合區域協調,爭取深化要素市場化配置改革授權

一是完善農村產權確權頒證制度。針對目前流轉經營權確權頒證、抵質押登記業務流程、規范標準、部門分工等缺失,加快農村土地經營權流轉改革浙江地方立法,制定并規范確權流程及實施細則,打通鄉村資產權實現“最先一公里”。二是深化農村集體經營性建設用地集中入市改革。借鑒海南經驗,結合全域土地綜合整治,爭取農地入市范圍擴大至全省域,爭取突破“不能通過農用地轉為新增建設用地入市”“不能把農民的宅基地納入入市范圍”負面清單,允許在符合國土空間規劃前提下農村閑置宅基地轉換為經營性建設用地入市,盤活用好鄉村存量建設用地資源。三是深化農民住房財產權抵押貸款改革。爭取擴大農村宅基地制度改革范圍,進一步放活農村宅基地的使用權和住房財產權,豐富宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置實現形式,尤其要深化資格權退出和有償進入機制改革,探索建立附著在宅基地使用權上用益物權的實現機制,強化鄉村產權融資權能。探索打破宅基地流轉范圍限于集體內部的制約,穩步推進宅基地向集體外部流轉。四是創新科技和創業創新人才下鄉共贏共享機制。深化農村集體資產股份合作制改革,探索農村非土地集體經營性資產股權向入鄉發展的管理、技術專業人員開放。鼓勵科技人員以技術等折算入股農民合作社,構建以農民合作社等為載體的科技推廣體系(14)胡豹:《構建推進浙江共同富裕的體制機制》,《浙江經濟》2021年第5期,第20-22頁。。五是推進“人地錢掛鉤”改革并爭取國家頂層設計支持。堅持先易后難、循序漸進原則,近期先行探索推進省內各地之間財政教育經費“隨人走”制度;中長期推進省級財政轉移支付、新增建設用地指標、教育醫療衛生機構編制數、耕地保護目標等公共資源配置,與農業轉移人口市民化數量及質量掛鉤的政策細則,為全國建立跨省“人地錢掛鉤”頂層設計提供實踐經驗。

(三)聚焦經濟高質量發展,爭取優化民營經濟制度環境授權

一是創新促進民間投資公平準入機制。進一步清理廢除含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策,定期推出不當干預全國統一大市場建設問題清單。在加快準入時限上,參考浦東新區,試行“市場準營承諾即入制”改革。在放寬準入方式上,聚焦平臺經濟、新型基礎設施、綠色能源、民生服務等民營企業進入訴求強烈而難度較大的領域,促成一批民間投資重大項目,推廣一批民營企業“綠燈”投資案例,增強示范帶動效應。二是建立面向市場的科技創新激勵機制。優化各類科創資金分配機制,推進科技部門及經信部門的各類科技計劃項目向科技類民營企業傾斜。創新企業科技研發新產品應用支持政策,探索科技企業異地研發費用加計扣除政策,探索以促進企業創新為取向的政府采購制度。三是支持符合條件的民營中小微企業在債券市場融資。將民營企業債券央地合作增信新模式擴大至全部符合發行條件的各類民營企業。支持符合條件的高新技術和“專精特新”企業開展外債便利化額度試點。推動符合條件的民間投資項目發行基礎設施REITs。四是探索實行產業鏈供地模式。對產業鏈關聯項目涉及的多宗土地實行整體供應,增加混合產業用地供給,適應民營中小微企業用地需求。

(四)聚焦提升公共服務和社會管理水平,爭取加強治理機制改革授權

一是著眼優化治理結構,以理順省級及以下政府權責關系。由省人大常委會制定《政府間財權事權劃分條例》,通過正面表列、負面表列方式明確省級及以下各級政府間的財權與事權,非經人大審批,不得調整政府間財權事權。進一步改革轉移支付制度,增加一般性轉移支付比例,減少專項轉移支付,提升基層政府在優化發展環境、推進政府服務、強化公共服務的能力。二是著眼轉變治理方式,創新政府、市場、社會三元共治機制。依托數字化平臺,建立企業家參與涉企政策制訂、公眾參與涉及公共服務重大事項的直接申請和響應機制,市場主體、社會組織和個人可以直接發起政策動議,政府做好及時響應和限時反饋,進一步暢通社情民意,化解社會矛盾糾紛,構建親清政商關系。三是著眼提升治理效能,轉變考核模式,強化監督機制。在政府職能明確、邊界清晰的基礎上,科學設置考核指標,對在職責履行和項目執行過程中可量化測評的投入、產出和結果,設置績效指標。績效考核要由經濟發展指標的強激勵轉向經濟、社會、環境、科技等指標的均衡激勵。探索建立政府投資項目責任追究制,最大限度減輕因決策失誤造成的行政成本。四是著眼優化政府供給,推進公共服務領域標準化改革。按照省級頂層設計、各地應用完善、上下協同實施的工作思路,不斷調整、優化標準化服務事項,形成國家標準、省級地方標準和實施配套文件規范完整、協調有效的標準體系。加快制定出臺浙江公共服務標準化管理暫行辦法,構建形成全省規范統一的公共服務事項標準化管理機制。

四、積極化解改革創新四種阻力

黨中央多次提出創造性地做好工作,要增強改革創新本領,保持銳意進取的精神風貌,善于結合實際創造性地推動工作。示范區建設應克服因循守舊觀念,強化改革創新意識,打破利益藩籬掣肘,著力建立一個超越各個階層、各個區域之上的“平衡力量和機制”,找到改革的最大公約數和最小公倍數。

(一)強化前期準備,克服“心理阻力”

著力避免因社會認知的偏誤、部分官員相對保守與明哲保身等觀念,對改革創新造成的“心理阻力”。 這類阻力主要集中在土地制度、產權制度等領域,如當前開展農房財產權(含宅基地使用權)、承包地經營權抵押貸款,有助于放活農村產權,但實際上已經觸碰到現行法律法規的紅線。又如浙江圍繞耕地保護和節約用地,出臺關于全面推進城鎮低效用地再開發工作意見,但在實際操作中,因國家自然資源部關于低效用地再開發政策尚未出臺,浙江自主試、自主闖的動作不多。克服這類改革阻力,可以嘗試三種方法。一是率先爭取權威專家支持,用理論宣傳贏得社會和頂層認同。二是先試點再推廣,等條件成熟后再向上爭取列為國家試點。三是建立成本分攤機制,主要領導干部要有勇擔風險的魄力,明確責任豁免,解決改革失敗的問題。

(二)強化統籌協調,克服“摩擦阻力”

著力避免因改革計劃不配套、舉措不協調、措施不匹配,導致不同領域改革之間甚至同一改革內部相互掣肘而產生“摩擦阻力”。這類阻力主要集中在農村及山區資源資產價值化、收入分配等領域。如“兩山合作社”既包括農村產權制度的改革,又包括生態產品價值實現的創新,涉及部門除了農業農村,還有地方金融、人行、銀保監、自然資源、生態環境、林業、水利等,一旦某層面、某部門的改革配套未及時跟上,將會影響整體改革的順利推進。應堅持全局性謀劃、整體性推進。如圍繞提高鄉村居民收入,把握及處理好農民和土地關系這條主線,把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來,搞好農村集體資源資產的權利分置和權能完善,讓廣大農民在改革中分享更多發展成果。對待這類阻力,可以嘗試三種方法。一是確立改革的優先次序,先易后難循序推進,如先股改后戶改而不能相反。二是建立高層次改革協調機構,用制度規范保障改革的連續性和穩定性。三是加強“大規劃”“大建設”“大執法”等綜合性專班力量,減少部門職責交叉、推諉扯皮等問題。

(三)強化宣貫引導,克服“示范阻力”

著力避免因媒體“不當宣傳”、公職人員“表述不準確”、對后發地區帶來“競爭壓力”等,造成一些改革在起步之初就被扼殺在搖籃中,進而出現改革“時斷時續”的現象。這類阻力在改革、探索、創新的進程中時有發生,如2022年浙江為鼓勵大學生創業創新,出臺《浙江省大學生創業補貼政策》,在宣傳中因“創業失敗由政府代償貸款”的不確切表述,引發社會輿情,打亂相關政策實施和改革推進。又如,把共同富裕與“劫富濟貧”“逼捐”混為一談,嚴重違背保護民營企業產權和企業家權益精神的法律初衷。克服這類阻力,可以嘗試三種方法。一是善用媒體公關,引導媒體為改革尋找經驗,總結教訓,積極傳遞正能量,謹防“捧殺”“棒殺”。二是加強對改革項目事前、事中、事后的績效評估,做好改革項目社會穩定風險評估。三是實施理性的公民教育,及時疏導、解決代表性的社會訴求。

(四)強化程序管理,克服“利益阻力”

著力避免在收入分配、行政審批、行政許可等領域,因改革難以兼顧各方利益而受到來自失意方的“利益阻力”。如要素跨區域流動存在行政阻力,利益藩籬加劇市場分割、過度競爭。典型的如2016年政府工作報告首次提出建立健全“人地錢掛鉤”政策,又在《意見》中明確要求探索建立“人地錢掛鉤”、以人定地、錢隨人走的制度,但到目前為止全國跨省市“人地錢掛鉤”實踐始終欠奉,“人地掛鉤”幾無進展。克服這類阻力,可以嘗試三種方法。一是打破行政壁壘造成的利益藩籬,讓利益相關地區參與其中,建立跨區域、跨流域決策機制,構建重大規劃、重大政策、重大項目、重大事項統籌協調制度。二是建設透明政府,強化市場主體和公眾對于社會治理的參與意識,激發參與熱情,監督、制約、規范政府行為,確保政府治理合法性和合理性。三是對于重大改革事先做明確說明,設定改革措施的過渡期,力戒政策模糊、前后矛盾,適度保護利益受損者,并做到“同人同策”。還有一些阻力來自公職人員,他們擔心改革觸動現有利益格局。針對這部分阻力,可以采用加快地方立法、提高違法成本、領導帶頭表率等辦法,加以破除。