醫藥領域腐敗治理的制度邏輯
——基于國家治理法治化視角

李佼燦 周恒

(鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450001)

習近平總書記在二十屆中央紀委二次全會上強調,“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜,遏制增量、清除存量的任務依然艱巨。必須深化標本兼治、系統治理,一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”[1]。醫療衛生事關群眾身體健康,是最基本的民生福祉之一。黨的二十大報告強調,深化醫藥衛生體制改革,促進醫保、醫療、醫藥協同發展和治理[2]。醫藥領域腐敗問題成為近年來黨和國家關注的重點問題。當前,我國醫藥領域的腐敗現象使得醫藥改革與發展帶來的紅利銳減,也侵害了人民群眾的正當權益,阻礙了醫藥行業的蓬勃發展。因此,探究我國醫藥領域腐敗治理具有深刻的理論價值和實踐意義。

一、醫藥領域腐敗治理的現狀考察

2023年8月15日,國家衛健委聯合多部門共同啟動為期一年的全國醫藥領域腐敗問題集中整治工作,以問題為導向,針對醫藥行業“關鍵少數”和關鍵崗位,嚴厲打擊違規違紀違法行為[3]。國家開展專項集中整治、重拳出擊嚴查醫藥領域腐敗問題,成效顯著,一批醫藥領域腐敗分子紛紛“落馬”[4]。然而如何把現有的整治成果固化下來,既破舊又立新,推動醫藥領域腐敗實現標本兼治,回應群眾對更好醫療的期待,避免反腐一陣風,成為醫藥反腐亟待破解的命題。因此,需要從根源上探究我國醫藥領域腐敗治理困境的原因及出路,保障人民群眾的生命健康和合法權益,促進醫藥事業的良性發展。

針對我國醫藥領域腐敗治理現狀的研究,目前多是醫療衛生領域學者從醫學行業層面切入的,法律界的參與很少。著眼于既有研究,一般意義上的或可類比的造成腐敗治理困境的原因主要有以下幾種:第一,法律不完備論。法律不完備意味著它對相關問題未作規定或者規定不清,法律的阻嚇作用因其內在不完備性而削弱[5]112。法律不完備會影響腐敗治理的有效性,我國對醫藥腐敗的監管制度散見于法律、行政法規以及地方政府規章中,難以承擔起規制重任。第二,新型腐敗執法困難論。當前國家重拳出擊醫藥領域腐敗問題,高壓震懾下醫療領域隱蔽利益輸送方式不斷變異升級,各種新型腐敗和隱性腐敗不斷出現[4]。但目前我國執法能力尚且不足以應對這些新型腐敗問題。第三,監管不力論。我國當前醫藥價格和采購醫藥的過程不夠透明,醫藥代表和醫院之間存在灰色利益帶[6],紀檢監察部門對此尚未監管到位。第四,治理主體多元與缺失并存論。柏維春指出,目前我國存在多元化的腐敗治理模式,但其中一些關鍵主體尚未受到足夠的關注。如各級人大及其常委會無疑是行使監督職能的重要主體,但卻未在醫藥領域腐敗治理體制中得到重視,這與人大所具有的監督職能的地位極不相稱[7]。上述觀點雖具有一定的解釋力,但面對醫藥領域腐敗治理困境仍顯不足,難以從根源上解釋醫藥領域腐敗治理的困境。

法治是國家治理的規范性手段,提升醫藥領域腐敗治理水平和治理能力要依靠法治。黨的十八大以來,習近平總書記以高瞻遠矚的戰略眼光和宏闊視野,從關系黨的前途命運和國家長治久安的戰略全局高度認識法治、定位法治、布局法治、推進法治、厲行法治,創造性地提出了新時代全面依法治國的工作布局,明確要求堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設[8]。實行法治是國家治理現代化的內在要求,法治化是國家治理現代化的必由之路,在國家治理中必須遵循法治的規律和原則,不斷提高運用法治思維和法治方式治國理政的能力[9]。醫藥領域腐敗治理是國家治理的重要領域,更要主動發揮法治的積極作用。法治國家、法治政府、法治社會相互聯系、相互支撐、相輔相成,是法治中國建設的三根支柱。三者各有側重、相輔相成,法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的主體,法治社會是構筑法治國家的基礎,缺少任何一柱,法治中國都難以建成[10]。本文在整合多種相關解釋的基礎上,將醫藥領域腐敗的不同主體、現象和具體問題放進國家治理法治化的理論框架內,對醫藥領域腐敗治理困境的制度邏輯進行全面分析,認為醫藥領域腐敗治理需以法治中國建設為基點構建制度框架,從國家治理法治化的結構和過程入手,進行全領域、全鏈條、全覆蓋的系統監督與治理,建立完善長效機制,在醫藥腐敗領域強化國家治理法治化的水平和能力,主動發揮好法治在醫藥腐敗治理領域的積極作用。

二、醫藥領域腐敗治理困境原因分析

從醫藥領域國家治理法治化的結構和過程入手,審視醫藥領域腐敗治理的現狀后發現,醫藥領域腐敗治理面臨以下三個層面的困境。

(一)法治國家建設層面:醫藥領域法治工作基本格局尚未形成

1.在有法可依上,現有法律法規體系難以承擔規制醫藥領域腐敗困境的重擔

當前國家治理法治化在醫藥領域腐敗治理過程中發揮著無可替代的作用,完善系統化的法律法規體系愈發必要。雖然近年來我國醫藥領域腐敗治理立法工作取得了一定的成就,相關法律、法規對醫藥領域腐敗治理的職責分工、監督處置、監督程序、考評機制、問責機制等作出了較全面的規定,構成了相對完整的框架體系。但現有體系內容仍難以承擔規制醫藥領域行業腐敗困境的重擔。

首先,有關醫藥領域腐敗治理的法律法規多散見于《刑法》《監察法》《執業醫師法》《藥品管理法》等法律法規中,甚至有時需要依靠黨內規定、條例等處理腐敗案件,相關規定數量總體較少、分布零散,一些規定的內容存在交叉重疊甚至沖突,缺乏統一的規范指引。其次,具體立法中存在一些僅限于框架式的宣示性規定或模糊性表述,細節性內容亟須完善。例如《監察法》第22條規定,被調查人“有下列情形之一的,經監察機關依法審批,可以將其留置在特定場所”。“有下列情形之一”所包括的內容表述均為“涉及”“可能”,帶有強烈主觀色彩,根據該規定,只要監察機關主觀上沒有繼續進行相關調查的意愿,客觀上就會極易錯失嚴查嚴懲腐敗問題的恰當時機。最后,由于政策和規范性文件的頒布往往先于理論學界的研究討論和立法的完善,因此,醫藥領域腐敗治理實踐過程中習慣偏向于“重政策輕法律”。

2.在有法必依、執法必嚴上,紀檢監察人員落實醫藥領域腐敗問題監管不力

費孝通在《鄉土中國》一書中指出,“從基層上看去,中國社會是鄉土性的”,在地域內形成了“生于斯,死于斯”的“熟人社會”[11]1—6,這是我國國家治理過程中需要面對的獨特現象。“人情社會”向法治社會的全面轉向是很難在短時間內完成的,這客觀上阻礙了國家治理法治化的進程。在大力開展醫藥領域腐敗治理專項集中整治過程中,“人情社會”觀念使得紀檢監察人員在履行巡查監管職責時易過度“柔性執法”,給我國紀檢監察部門落實醫藥領域腐敗問題有法必依、執法必嚴帶來了現實阻礙。

“權力尋租”是在醫藥領域腐敗治理實踐過程中面臨的另一大問題,也是紀檢監察執法過程中的一大現實障礙。醫藥領域的行政領導、醫生、醫藥代表等關聯主體,在面對現金誘惑、人情影響、甚至可能是未來醫療服務方面的便利時,可能會抱著僥幸心理,以權力為籌碼,謀求自身利益,貪污受賄。根據中央紀委國家監委網站發布的通報內容顯示,被點名通報審查調查的12名醫院領導干部之一的王斌全,就是利用本人職權及地位形成的便利條件,在醫療器械和藥品采購等方面為他人謀取利益,并非法收受巨額財物[12]。腐敗主體身份的特殊性,會導致執法人員在執法過程中難以查明并證實隱藏的醫藥腐敗行為,造成醫藥領域腐敗治理的困境。

3.在違法必究上,醫藥領域腐敗治理司法救濟存在新型困境

近年來,我國政府治理環境發生深刻變化,社會的利益結構也在不斷變化,醫藥領域的腐敗治理困境也在不斷升級。醫商之間的利益往來數額“合理標準”的認定、現金與非現金形式的利益往來是否需要加以界定等細節問題都會導致在行為判定和法律適用方面司法難度的提升。類似的司法救濟新型困境在醫藥領域腐敗治理中并不少見。司法機關對新型困境的治理實踐經驗不足,導致其無法及時預判或有效解決這些新型問題,難以承擔規制醫藥領域行業腐敗的責任。

此外,醫療機構、醫生和醫藥產品供應商之間特殊的、緊密的、互相依賴的關系也加劇了腐敗治理的難度。一方面,醫藥和醫療設備制造公司需要醫生和醫療單位的支持,如產品設計研發、質量跟蹤、用戶反饋、臨床試驗等都需要法律授權進行相關的醫學試驗[13];另一方面,醫方在眾多領域中均依賴醫藥產品供應商提供的利益和資助。醫商之間這一必然的相互依存關系,使醫藥腐敗隱蔽性極強,很難將其和合法行為加以區分。這也使得醫藥領域腐敗治理陷入同樣的困境:一方面是司法部門必須竭盡全力審查所有醫商交往,擴大對“利益”的解釋,任何約定或者協議都能構成醫療腐敗的“初步懷疑”;另一方面是醫學界和醫藥工商業界不得不加強和拓展合作,醫療行業對制藥企業的財政支持也越來越依賴,必須謹慎地適用法律,避免過分的法律干預阻礙科學研究和技術發展。

(二)法治政府建設層面:醫藥領域行政管理部門法治化治理能力較弱

國家治理能力是在國家治理進程中深化改革、促進發展、化解矛盾、維護穩定的能力,既包括各主體對國家治理體系的執行力、國家治理體系的運行力,還包括國家治理的方式方法[9]。當前我國醫藥領域腐敗法治化治理能力仍需加強。

第一,就國家治理體系的執行力而言,醫藥領域腐敗治理困難與其本身專業性的特點有關。雖然政府是國家治理的重要主體,但是除了醫療領域以外的一般政府工作人員,很少會主動去了解藥品、醫療器械等的功能與價格。而醫生則不同,他們可以根據自身的專業知識、工作經驗以及其他外部因素來決定哪些藥能用、哪些藥不能用,相同效果下使用哪家的藥品,從而有選擇性地推薦醫藥產品。這帶來的問題是醫院管理者和醫生擁有了更多主導權,非專業人員難以從表面上覺察到醫生推薦醫藥產品的行為是否具有謀取利益的動機,從而無法及時發現其中的腐敗現象,因此極易發生隱蔽利益輸送。

第二,就國家治理體系的運行力而言,法治化監管主體混亂也是醫藥領域腐敗治理困境的成因。當前我國醫藥領域的治理主體呈現多元化特點:衛生行政機關負有監管職能,對醫生的失信、受賄等違法行為進行行政監管當然屬于其職責范圍;同時專門司職腐敗治理的還有紀檢、監察、審計、反貪等機構,可謂主體繁雜。多頭監管難免出現治理主要責任主體缺失、各部門“各自為政”、互相推諉等問題。而就各單個監管機關而言,目前大都未設置具備追蹤調查監督醫藥領域腐敗人員和腐敗行為能力的專業組織,監管力量單薄,監管力度不足。

第三,就國家治理的方式方法而言,傳統治理手段不能有效應對醫療領域腐敗形式的多元化,導致醫藥腐敗的治理效率較低。伴隨著我國法治建設的不斷加強,醫藥衛生領域的腐敗方式也在發生新變化,由傳統的直接支付回扣向披上一層“合法外衣”方向發展。中央紀委國家監委網站刊文披露,“定制式”招投標、“規避式”委托采購、“供股式”入股分紅、“福利式”研討培訓均是目前隱形變異的利益輸送方式[4]。作為傳統腐敗的升級形式,這些新型腐敗加大了反腐敗治理的難度。然而,目前行政部門仍以傳統上的“財物”支付為核心治理對象,對“財物”的認識也多停留在狹義的語義理解層面,法治化治理的方式方法嚴重滯后[14]。因此,行政部門采用的傳統性、常規性的腐敗治理方法難以從根源上切除其腐敗的“毒瘤”[14]。

(三)法治社會建設層面:醫藥領域腐敗治理的法治社會環境尚未形成

在法治文化方面,人民群眾在醫藥領域的反腐觀念普及不到位。由于受傳統觀念影響,一些群眾對法治的認識并未產生根本性轉變,法治認同感和需要感不強,過于依賴政府管理而忽略用法律途徑維護自身權益,在醫藥領域的法治觀念、權利意識、維權動力普遍較弱,并未認識到醫療腐敗治理是公民參與法治社會建設的重要方面。在人員素質方面,醫藥領域工作人員良性執業氛圍有待完善。據《法治日報》梳理統計,自2019年1月中央紀委開展民生領域專項整治、解決教育醫療等方面侵害群眾利益問題以來,截至2023年1月底,中央紀委國家監委網站審查調查欄目總計點名通報醫院領導干部12人,其他各級紀檢監察機關通報查處的醫院領導干部數量更是遠超于此,僅2022年各地就通報查處醫院領導干部數十人[15]。可見,我國醫藥領域執業氛圍有待凈化。正如馬克思所言:“在任何情況下,個人總是‘從自己出發的’”[16]514。醫藥腐敗現象的出現客觀上雖然有周圍利益誘惑的影響,但醫務人員自身的利己思想也起著主要作用。

三、醫藥領域腐敗治理的法治化路徑探究

新時代我國反腐法治建設面臨嚴峻考驗,如何通過法治手段來協調各方利益,是我國腐敗治理工作面臨的新課題[17]。為此,醫藥領域腐敗治理迫切需要充分發揮法治的利益調整與平衡功能,提高醫藥領域腐敗治理法治效益。

(一)貫徹落實醫藥領域黨委全面從嚴治黨的主體責任

推進國家治理法治化,是中國共產黨執政理念的必然要求。黨的執政理念和法治理論深刻揭示出了法治在國家治理中的決定性作用[9]。根據2020年3月9日中共中央辦公廳發布的《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》第四條的規定,黨委(黨組)應落實全面從嚴治黨主體責任。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設是全面從嚴治黨的必然要求。醫藥領域腐敗治理同樣需要嚴格落實全面從嚴治黨主體責任。只有堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現國家、政府、社會各層面制度體系全面覆蓋、系統完備、銜接協調、運行有效,才能保證權力始終在法治軌道上運行[8],不斷鞏固發展醫藥領域反腐敗斗爭成果。因此,全黨要始終保持高度集中的戰略決心,不斷深化醫藥領域全面從嚴治黨主體責任,在醫藥領域深入開展腐敗問題系統治理,解決地方黨委落實真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴原則存在的現實障礙,堅定不移地把全面從嚴治黨落到實處。

(二)法治國家建設層面:著力完善醫藥領域法治工作基本格局

加快完善醫藥領域法治工作基本格局,需在立法、執法、司法等各方面加強醫藥領域腐敗治理。立法方面,針對現有法制體系在承擔規制醫藥領域行業腐敗困境重擔上的不足,亟須將國家有關醫藥領域腐敗治理的政策通過法律手段上升為國家意志,利用法治思維和法治方式,解決規章因地制宜、因時制宜、因人制宜等缺陷,克服規章侵權、規章違法難以通過司法程序及時有效解決的弊端,通過執行和適用相關法律保障人民群眾利益[9]。執法方面,必須加強對醫藥領域紀檢監察等執法人員的培訓。菲尼斯指出,法治是法律制度得到合法的、良好運作的一種狀態,制定、執行和適用規則者有責任遵守與其活動相關的規則,并且實際上達到前后一致的執法效果[18]216。培養執法人員廉潔奉公、剛正執法的觀念,杜絕“人情”、權力等影響公正執法現象的出現,讓執法人員真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”;建立嚴厲的懲罰查處機制,公開曝光各級紀檢監察機關結合查處的醫療領域典型案例,強化震懾、警示眾人,全面打贏醫藥領域反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰。司法方面,司法機關在權利救濟過程中應緊跟時代發展,完善醫藥領域腐敗治理的細節問題,創新司法救濟手段,實現腐敗治理的全方位、全領域覆蓋。

(三)法治政府建設層面:探索治理醫藥領域腐敗問題長效機制

在深化醫藥衛生體制改革中,進一步細化衛健委、醫保局、藥監局等部門的分工與職責,著力解決法治化監管主體混亂問題;圍繞“看病難”“看病貴”推出一系列改革舉措,推動醫藥體制的中心任務由“以治病為中心”轉變為“以人民健康為中心”,用改革的方式平衡好不同主體之間的責任和利益,既要保障醫務人員“穩定收入和有效激勵”,又要避免加劇全社會的醫療負擔,確保醫療服務的質量和效益,以達成多方共贏的效果。借助全國醫藥領域腐敗問題集中整治的機會,對醫藥行業領域問題進行深挖徹查,在藥品購銷等易發問題、薄弱點位上予以回應,探索形成有效的應對機制,把成果的運用上升到制度層面,推動我國醫療健康事業的發展。

(四)法治社會建設層面:努力構建醫藥領域腐敗治理的法治社會氛圍

構建醫藥領域腐敗治理的法治社會氛圍,需從醫藥領域不同社會群體著手。加強對廣大人民群眾的普法宣傳教育,增強人民群眾的法治觀念,鼓勵人民群眾學會用法律的手段維護自身的正當權利。以醫療機構工作人員的行為是否非法牟取個人利益為評價標準,對于未貫徹廉潔從業規范、自查自糾不到位甚至造成嚴重后果的人員,實行嚴肅問責制,追究衛生健康、醫保部門和醫療機構有關人員的法律責任,以形成風清氣正的醫藥行業環境。重視醫藥領域職業價值觀的培養,著重解決醫藥代表隊伍的素質問題、醫藥代表行業的管理問題、醫藥代表與醫患的信息交流問題,有效治理醫藥行業腐敗。