統一戰線工作的協商民主背景下國家治理能力概念研究

【摘要】提升國家治理體系和治理能力現代化是中共中央作出的決定。治理能力的現代化可以提高國家抵御風險的能力。中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商，對提高治理能力有重要作用。民主黨派參與政府決策過程，可以讓政府了解民眾訴求，實現政府與民眾的良性互動，幫助黨和政府科學決策、民主決策，保證政策落實到位，增強國家能力，提升治理效能。

【關鍵詞】治理能力|統治|協商民主|多黨合作

“治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會中提出政治概念。“治理”不同于“統治”，治理體系具體問題研究主要集中體現一個國家的治理能力的高低，無論在哪一種國家體制下，無論是什么樣的政權治理國家，都希望自己治下的國家都能夠實現對社會的有效治理。所以，努力提高國家的治理能力是21世紀世界主要國家在國家治理中的重要目標。

一、國家治理能力現代化的涵義

我們應該從政治學的角度來分析、理解“國家治理能力現代化”的涵義。所謂“國家治理能力現代化”，根據當代美國學者阿爾蒙德的觀點：“指的是一個國家政策制定的初衷和政策實施的效果之間始終存在差距，差距越小，其治理能力就越是高效；差距越大，治理能力就越是低效”[1]。阿爾蒙德還將治理能現代化細化到了四個具體的方面：“即提取能力、分配能力、管制能力、國際上的實際作為能力。”國家治理能力現代化，簡言之，就是說國家必須具備高效和強大的治理能力，以提高國家抵御風險能力。在國家出現重大的考驗時，國家可以高效動員社會資源來解決問題。治理能力的現代化的實現一定是政府與社會產生良性互動的結果。在解決重大的挑戰的過程中，社會組織和團體可以通過法律和制度框架，秉持一個共同理念，有序參與國家政策的制定過程。

這種政府與社會良性互動的“治理”“解決方式”在我國古代的宗法專制社會是絕無可能產生的。在君主專制統治下，國家只有“統治”，而沒有“治理”，國家政策的制定都是自上而下、從政府到社會的單向輸出，社會力量對國家決策的影響程度幾乎是零，民間訴求也很難得到統治者的有效回應。隨著時間的推移，統治者實施政策的效果，也往往是越來越差，與當時制定政策的初衷大相徑庭，致使社會矛盾不斷累積，社會危機累積到難以解決時，民間就會以武裝暴動這種最慘烈的方式對統治者的“統治”加以回應，中國歷史反復上演的王朝更迭場景就是這種情況的顯現。王朝在統治過程中，政策實施效果不斷弱化的“腸梗阻”現象，成為中國歷代帝王難以根治的頑疾。

面對國土廣袤、人口眾多的國家治理，必須在治理措施上兼顧多方利益，最大限度凝聚社會共識，這些都是建構現代國家治理體系的有力保障。在某種意義上，所謂治理，就是國家、社會與市場多種力量對社會的共治狀態；所謂統治，便是統治者獨自對社會各種資源的掌控狀態。

中國學者俞可平認為：“民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在”[2]。首先，憲法和法律是公共治理的最高權威，這就要求政府在治理過程中要依法行政，各種治理行為與政策的實施必須依法、依規運行，任何組織和個人不得有超越法律的特權；其次，國家治理和政策實施的初衷都是保障人民的利益，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；這樣政府的政策才能得到人民的擁護，增加人民主動服從意愿，而不是被動的強制。人民主動服從的意愿提高，就能降低行政運行成本，提高治理效果。最后，因為人民的主動配合，國家實施政策的預期與實際效果就會比較接近。那么人民就會從國家的政策中受益，致使人民對于政府的信任感就會提高，如此一來，國家的治理便會進入良性循環。

黨的十八屆三中全會，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中公布了60項重大改革任務[3]。其中最重要的就是推進國家治理體系和治理能力現代化。政治現代化比起原來的四個現代化來說，有更為重要的現實意義。這就是黨的十八屆三中全會通過的《決定》具有的重要性所在。

在宗法專制社會的“統治”模式，統治者憑借個人能力和家族勢力，也許可以維持一段時間的政治穩定和經濟發展，所以中國歷史上有部分王朝出現過幾個所謂的“盛世”。但“統治”這種單向化的管理模式，根本無法對行業分工細化、利益訴求多元的工商業社會進行精細管理。所以，要管理現代工商業社會的國家，就必須定位在“治理”的平臺上，就必須相應花大力氣聚集社會共識，合理應對來自社會的多方訴求，盡力建構“共治”的制度機制。在當今中國，共治的制度機制，便是中國人民政治協商會議的共治機制。

黨的十八屆三中全會以后，我國又召開了《紀念人民代表大會制度建立60周年紀念大會》（2014年9月12日）《中國人民政治協商會議成立65周年大會》（2014年9月21日）。這幾個重要會議，都圍繞著“優化黨的領導方式”這個中心，提出了如何解決現代化國家治理體系的三大問題。第一，治理體系和治理能力的現代化；第二，建立健全相互監督機制；第三、健全完善及民主黨派及無黨派人士建議制度和履職方法。這三個問題再一次彰顯了“現代國家治理的本質是民主治理”[4]。人民代表大會作為國家最高權力機關，行使立法權和監督權，就必須在國家運行中發揮實際作用，如此，現代化的國家治理體系才具有法制保障。

二、政治協商有助于國家治理能力的提高

民主黨派要在中國共產黨的領導下，參政議政，協商合作，是由中國近代的國情所決定的。從中國近代的發展歷程看，中國是從落后農業社會，逐步向現代工商業社會轉型的國家。中國近代史的歷史證明，發展中國家的政治的穩定取決于政黨力量的強大。沒有一個強有力的領導核心，國家只能陷入動蕩與無序之中。中國民國時期的混亂與動蕩就是最好的證明。中國共產黨自誕生之日起，就是一個具有高度社會動員能力和組織嚴密、紀律性極強的革命性政黨。在當時那個混亂的時代帶領中國人民追求國家獨立、民族復興的希望，只能由中國共產黨完成。作為“三大法寶”之首的“統一戰線”，在新民主主義革命中發揮了重要作用。抗戰時期，中國共產黨在抗日據地采取了“三三制”的政策[5]。這就是中國共產黨在地方治理中，同黨外進步人士合作的起點，也是對協商民主的有效嘗試。

1949年10月1日，新中國正式成立，民主黨派的地位發生根本的改變，他們不再是國民政府威權統治下的在野黨，而是新中國人民政權中的參政黨。各民主黨派在共產黨的領導下，一同承擔起建設新中國的重任。各民主黨派以中國人民政治協商會議制定通過的《共同綱領》作為政治基礎。

在黨的十一屆三中全會之后，中國開始了改革開放的新階段。以鄧小平為核心的中國共產黨第二代領導集體，進一步總結經驗教訓，將“長期共存、互相監督”的“八字方針”，又加上八個字成為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的“十六字方針”。這成為新時期中國共產黨和各民主黨派長期合作的基本原則。

2021年1月，中央印發了經修訂后的《中國共產黨統一戰線工作條例》，明確將習近平同志關于加強和改進統一戰線工作的指示，作為統一戰線工作的指導思想。

2019年，習近平總書記指出了中國人民政治協商制度具有獨特優勢[6]。通過新中國70年的發展，我們黨的國家治理能力是一個持續提高的過程，并且經受住了嚴峻的考驗。2020年初年突如其來的新冠疫情就是最好的證明。“在疫情爆發的第一時間，在習近平總書記為核心的黨中央堅定果斷科學號令下，全國上下迅速打響了一場疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰”[7]。全國人民在黨中央的統一指揮下，中國人不分黨派、不分民族，都全部投入到抗擊疫情的戰役中。大量的物資從全國各地運抵武漢，全國大量醫護人員和志愿者奔赴武漢。在抗擊疫情的關鍵時刻，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，針對疫情防控發表重要講話，這次疫情防控采取的各項措施，“充分證明黨中央對疫情形勢的判斷是準確的，各項工作部署是及時的，采取的舉措也是有效的”[8]。在疫情防控的期間，共有6萬多民主黨派醫護工作者，主動請纓，奔赴荊楚，參加這場沒有硝煙的戰爭[9]。在疫情防控中，黨中央充分聽取了廣大民主黨派專家的意見和建議，截止2020年3月各民主黨派中央直接向中共中央、國務院報送意見建議34篇，向全國政協和中央統戰部、教育部等部門報送的社情民意信息共計2739件，其中23件得到中央領導同志批示[10]。中國的政治協商制度，對國家治理能力的提高起到了重要作用。疫情的爆發后，我國高效的資源動員能力直接反映了中國政府為人民服務初心和現代化的治理能力。

三、關于協商民主的實踐進程

協商民主這一名詞，雖然最早起源于西方，但是中國共產黨早在革命戰爭時期就已經在協商民主的道路上進行了嘗試，“三三制”就是很好的證明。可以肯定的是，協商民主的理念是日后民主理論發展的某種方向，更是對代議制民主的有效補充。協商民主是在理性的基礎上，用對話、協商、討論等方式進行運作，多黨合作中的政治協商便是中國協商民主最主要的形式，這既是對革命時期形成的統一戰線傳統的繼承，又是中國共產黨和各民主黨派對此優良傳統的發展。

新中國成立之時，中國共產黨與各民主黨派以《共同綱領》為基礎，共同擔負起建設新中國的重任。中國共產黨領導下的多黨合作制，為協商民主的實踐提供了廣泛的實踐空間。人民政協作為政治協商的重要機構，在國家建設中發揮著重要作用。

中國共產黨的十八大報告首次提出“協商民主”的概念，對“健全社會主義協商民主制度”進行了規劃和部署，表明中國共產黨對人民民主的理論與實踐有了更加成熟的認識和把握。

保護少數人的利益，是民主的一個重要原則，但也是最難堅守的一個原則。投票是民主的具體表現形式之一。既然有投票，必然得出結果。少數自然要服從多數的意見，但少數人意見也應該得到尊重。協商民主可以避免投票中以簡單多數原則進行決策的弊端。通過平等協商的方式，聽取多方意見，可以成為對投票方式的一種有效補充。協商雖然民主作為一種理念在西方政治研究領域興起，但中國在協商民主實踐的道路上早已起步，人民政協制度在我國協商民主中的實踐發揮重要作用，并積累豐富的經驗。

我國協商民主在不斷探索和實踐過程中，逐漸形成了自己的特點和優勢：

第一，強大的組織領導。中國是一個地域廣袤，地區發展不平衡，且人口眾多的多民族的發展中國家。在國家治理過程中，必須要有一個強大政治力量帶領國家實現“現代化轉型”。對發展中國家和第三世界國家有大量研究的美國當代政治學家亨廷頓得出了自己的觀點，即：“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨力量，而政黨強大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規模及制度化的程度。那些在實際上已經達到或者可以被認為達到政治高度的處于現代化之中的國家，至少擁有一個強大的政黨”[11]。亨廷頓的研究和中國近代的歷史都證明了，處于“現代化轉型”過程中的國家，必須強大有力的領導核心，才能實現政治穩定。否則，國家的秩序只能是動蕩與無序。在當代的中國，中國共產黨無疑是國家治理的領導核心。在黨的領導下，中國各民主黨派通過制度化渠道，參政議政，為國家發展獻言獻策，保證國家有序平穩發展。

第二，完善的制度保證。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是協商民主的現實政治制度基礎。人民政協在協商中誕生，在協商中發展，在發展中完善。通過政治協商、民主監督、參政議政，人民政協在統合各種政治力量、進行政治整合等方面發揮重大作用。

第三，規范實現路徑。政治協商是我國協商民主的基本實現形式。每年“兩會”已經成為實踐實現協商民主的重要途徑。人民代表和政協委員，都會通過建議和提案，反映各方的利益訴求，擴大政治表達的渠道、協調各方利益，化解矛盾，凝聚社會的最大共識，實現政府的有效治理。

第四，開放包容的精神。在我國的協商民主實踐中，參與協商的群體涵蓋了社會的各個階層，彼此平等協商，凝聚共識。中國各民主黨派是現有體制下的參政黨，也是協商民主的主體。在國家治理的過程中，中國共產黨始終秉持開放包容的精神，廣泛聽取各民主黨派的意見與建議，以保證國家的科學決策和民主決策。

中國的多黨合作制不同于西方的議會政黨制度。不少處于現代化轉型的國家，不顧本國實際，盲目照搬西方的政黨制度，從而出現了各個政黨之間為了取得執政地位相互攻伐，輿論惡斗，造成族群分裂。在討論政策時或是從本黨利益出發，忽視整體國家利益；又或是為討好選民制定一些短期政策，而不顧國家長遠發展。政黨就算獲得執政地位，也沒有足夠的時間和穩定的政治環境來貫徹自己的執政理念。中國的多黨合作制，以中國共產黨領導為前提，又有民主黨派的廣泛參與，從而可以有效整合社會力量，調動各方面的積極性，通過民主協商，凝聚社會最大共識，在保證秩序的前提下，有序參與，穩步前進。

四、結語

在國家今后的治理過程中，都要遵循黨的十八屆三中全會確定的方向不斷完善國家體制，提高治理能力。一方面，協商民主可以作為全國人民代表大會制度的有效補充；另一方面，可以避免西方議會式政黨模式下議會決策受到競選資金影響，使得政策的制定更能符合公眾的利益。協商既是彰顯社會道德信念的過程，也是人們表達自己愿望和利益的途徑。改革開放40多年以來，中國成為了世界上少數保持經濟長期高速增長的國家，政治協商制度在其中發揮了重要影響，通過制度化的渠道平等協商，提出議案，聽取各民主黨派的聲音，是實現國家善治的重要途徑之一。中國軍轉民

參考文獻

[1][美]加布里埃爾·阿爾蒙德，小 G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學——體系、過程和政策[M].曹沛霖，譯.北京：東方出版社.2007.

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[8]習近平：中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話（2020年2月3日）[J].求是，2020（4）.

[9]光雅芹.民主黨派在應對突發公共事件中的作用研究——基于新冠肺炎疫情的檢視與思考[J].遼寧社會主義學院學報，2020（2）.

[10]光雅芹.民主黨派在應對突發公共事件中的作用研究——基于新冠肺炎疫情的檢視與思考[J].遼寧社會主義學院學報，2020（2）.

[11][美]薩繆爾·p·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.上海：三聯書店，1987：377.

【基金項目：省委統戰部委托項目“國家治理能力現代化與多黨合作政治協商”（項目編號：2021WT005）】

（作者簡介：馬業勤，貴州師范學院馬克思主義學院講師，碩士，研究方向為比較政治制度）