基礎設施和公用事業特許經營項目的政策研究及工程投標策略

魏 欣

（中鐵大橋局武漢橋梁特種技術有限公司，湖北 武漢 430205）

隨著我國城鎮化進程加快，各地區所需的公共基礎設施建設投資費用也不斷增加，而城鎮化建設力度的加大無疑增加了地方政府的財政壓力。在承攬公共設施建設、養護維修項目的經營開發活動中，筆者了解到各級地方政府及相關主管部門為了解決建設、養護維修投資不足與公共事業服務高要求的現實之間也存在矛盾，其中多以與建設、養護維修工程相關的特許經營項目實施問題為主，且交通運輸、市政工程項目居多。近年來，工程建筑領域競爭日趨激烈，建筑企業規模也逐步擴大，企業內部管理多少會存在承攬項目的標前分析質量較低、效益甚微或虧損、資金流轉吃緊、潛在風險較大等問題。對此，企業應該結合市場需求，科學地擴大市場經營開發范圍，以滿足業主要求為前提，研究相關特許經營政策為基礎，立足主營業務外延輻射，不斷提高項目經營開發的決策能力。

一、基礎設施和公用事業特許經營的政策

早在2004年2月24日，原建設部就已頒布了《市政公用事業特許經營管理辦法》，雖然它只是一個市政公用事業特許經營活動的規范性文件，對各級地方政府的法律約束效力并不強，但這一文件明確了經市場競爭機制選擇投資者或經營者這一核心，在一定期限、范圍內特許經營某項市政公用事業產品或服務這一客體。經國務院2015年4月21日常務會議通過，由國家發改委等6部委聯合發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（6部委2015年第25號令），自2015年6月1日起施行。這一文件正式將特許經營提升到了國家戰略層面，法律效力大幅提高，界定在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，鼓勵、引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設、運營，明確在提高公共服務質量和效率的同時，要保護特許經營者合法權益，其中的市政工程、交通運輸與建筑企業的主營業務的契合度頗高，提出的期限量化指標及金融性信貸差異化支持政策對企業也頗為有利，其特許經營最大期限可達30年，還可利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源，這意味著特許經營項目的債務將不會并入母公司的資產負債表，在國有企業負債率頗高的當下，這對企業做更多的優質項目尤為有利，同時也大大降低了國有企業尤其是央企受經濟下滑的影響。經2024年1月31日第8次國家發展改革委委務會議審議通過，國家發改委等6部委于2024年3月28日聯合發布了修訂后的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（6部委2024年第17號令），自2024年5月1日起施行。該文件在原辦法的基礎上進行了較大篇幅的修訂與細化，增設了更為清晰的特許經營權益保護性條款，對政府、實施機構和特許經營者的職責、權利和義務等作出了明確的規定，對特許經營領域范圍做了新的調整，并進一步界定在交通運輸、市政工程、生態保護、環境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業領域開展特許經營活動，其中與建筑企業主營業務密切相關的交通運輸、市政工程領域名列前位。特許經營最大期限也從30年調整到了40年，并且對投資規模大、回報周期長的項目還可適當延長，以充分保障特許經營者的合法權益；在保持原金融性信貸差異化支持政策的基礎上，增加了保險基金為特許經營項目提供多元化支持的鼓勵政策；明確指出在保障項目質量和產品服務質量的前提下，特許經營者降低成本、提升效率、積極創新等產生的效益歸屬于特許經營者；就法律效力而言，在原來提請行政復議或行政訴訟的基礎上，新增了各方涉及履約的民商事爭議處理可提請仲裁或民事訴訟的相關協議，消除了原來爭議解決管轄權不清且行政訴訟方式單一的弊端。

二、市政工程特許經營權招標存在的問題

市政工程作為建筑企業的主營業務領域之一，在建筑企業的經營活動中十分普遍，涉及的特許經營更早、頻次也相對較高。部分地區的業主依然在研究如何將部分市政工程建設、養護維修與特許經營一并進行招標，例如將市政工程主體、交安、亮化等養護、維修工程與對應區段的公用事業特許經營權一并發包招標，引入社會資本投資，這就需要對市政工程特許經營權招標存在的問題進行分析研究。具體包括以下幾個方面：一是特許經營標的資產確定問題。在法律、法規許可框架內，投標企業必須最大限度挖掘且明確對方的經營性資產，這是特許經營權作為客體的基礎。二是特許經營標的資產的合理定價與調整制度，以及特許經營期限的問題。投標企業當結合相關法律、法規的要求，結合行業特點、服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合確定特許經營標的資產的定價與經營期限，這是決定實施特許經營業務能否成功的關鍵之一，同時也是保護社會資本合法權益、保證特許經營持續性和穩定性的基礎。三是因法律、法規修改等因素影響如何給予特許經營者政策性保障的問題。政府在依法履行監管職能的同時，也需要依法履行監管義務，不能簡單地將特許經營一賣了之。四是招標競爭不足的問題。招標的目的在于運用競爭機制擇優選擇，因此，在招標過程中招標雙方都應注意規避信息不對等、招投標程序不規范、評標不理性、惡意串標等情形的發生。

三、市政工程特許經營項目投標的策略

涉及特許經營的市政工程項目在一定程度上具備回報穩定性，因此，參與競標的企業大多是國有企業或有實力的民營企業，其中既有頗具技術和資金實力的建筑企業，又有不乏技術實力雄厚的勘察設計、科研類企業。可見，未來此類項目的競爭程度將大幅提升，也必然會導致特許經營回報的下降，為了盡量保持特許經營回報收益的穩定性，必然要考慮降低項目成本的問題，這自然歸結于項目工程造價管理。在工程項目經營投標活動中，會時常遇到市政工程橋梁類項目，其全過程工程造價管理常需要分階段進行決策分析，一般分為項目招投標階段、項目施工方案設計階段、項目施工階段（含竣工交付）等。因市政工程具備普遍的公用事業屬性，也更易涉及特許經營權，因此，在投標決策中還應增加項目經營階段、經營期后維修移交階段的工程造價管理。

（一）項目招投標階段

項目跟蹤信息及響應招標文件的及時程度直接影響著項目投資的決策。但是，從工程造價管理角度來看確實也存在一定的難點。首先，項目招投標階段的項目模型尚未完善，關于項目總成本、養護維修成本、折舊成本、經營成本等，以及它們之間的占比和影響程度的估算可能會存在較大誤差，因此，投標企業只能憑借一般定額原則加以估算。其次，不排除有企業因一味追求經營開發中標業績而人為降低投資額，壓縮可能的利潤空間，繼而使企業利潤微薄或出現虧損。投標決策建議：投標企業應在確定技術方案的基礎上對擬投項目進行科學、合理的評價后方可定論，且投標企業在完善經濟可行的建設方案基礎上還應形成較為優化的項目估算方案，使投標文件更具技術和經濟優勢，提高中標率。

（二）項目施工方案設計階段

該階段一般分為初步設計、技術設計、施工圖設計。就對項目投入的影響程度而言，初步設計和技術設計的影響程度均不低于70%，施工圖設計的影響因素亦在30%左右。需要注意的是，該階段的一般成本控制是通過限額設計來實現的，因此存在如何處理好技術要求與經濟要求相矛盾的難點。投標決策建議：投標企業應采取跟蹤、修正限額設計的措施，對偏離基準成本的方案進行分析，持續改進，修正控制指標，盡量將變更設計控制在階段初期，且采取先算賬后變更的方式解決矛盾。

（三）項目施工階段

作為成本發生的主要階段，項目施工階段必然是項目全過程工程造價管理最為關鍵的階段，需要采取的成本控制措施也較為繁雜。

1.物資、設備采購成本控制。對于工程項目而言，物、機成本一般不會低于項目總成本的60%，施工機具、設備、物資材料的質量、購置成本的高低以及供貨周期的長短對項目效益的影響極大。無論是政府采購還是企業采購，均已建立集中采購機制來規范采購行為。不少企業還通過簽訂戰略協議、建立戰略伙伴和合格供應商考核制度等舉措來保障物、機質量和價格。投標決策建議：投標企業在滿足物資、設備等使用功能的前提下，應盡量降低購置成本，并將租賃設備納入集中采購機制加以規范，嚴肅建立并落實采購機制。

2.施工中的成本控制。作為工程設施實體構筑期，也是項目人、財、物消耗的主要階段，該階段具有工程量大、涉及面廣、影響因素多且雜、周期長及物、機供求波動大等多因素特點，在工程造價管理中處于極為重要的地位，其對成本控制對于整個項目的影響可能達到30%。有些企業內部甚至就成本控制引入了二次經營理念。投標決策建議：一是以嚴格、及時審定施工圖預算為前提，結合超預算情形加以細致分析，決定是否進行成本控制目標的修訂與調整，對施工成本施行動態管控。二是采取有效控制工程變更措施，有效控制工程變更實則為有效控制施工成本。三是依法合規處理好調概索賠。外界條件的變化、設計的變更、物價的影響、標準規范的調整等均可能成為促成調概索賠的因素，工程索賠的情況也時有發生，索賠的成功既是有效控制成本的合理手段，也是企業內部二次經營的成果；而反索賠的成功，則能夠有效抑制成本的增加。四是嚴格審查專業分包行為，將專業分包納入集中采購機制加以約束、規范，謹慎防范專業壟斷行為導致的成本增加。

3.項目竣工交付成本控制。竣工決算會對項目的所有成本投入進行盤點，雖然其對成本控制的影響不超過10%，但通過竣工決算的編制能夠體現出項目工程造價全過程管控的成效，因此，該階段的盤點既能衡定項目效益，又是能否通過竣工驗收的直接決定因素。

（四）項目經營階段

市政工程特許經營項目在一定程度上具備回報穩定性，而這種回報正是在這個階段經營中產生的。既然是經營行為，必然會產生經營性成本，例如經營期內人工、材料、養護、維修等即時投入成本，這些成本必然會存在價格上漲影響收益的問題。投標決策建議：在滿足公用事業經營服務要求的基礎上，投標企業應合理配置人工和設施，提前鎖定養護、維修必備條件供應，在響應招標要求的同時提出約定經營期合理調價的條款要求，以契約方式要求政府對經營期收費進行控制與調整，進一步確保特許經營回報的穩定性。

（五）經營期后維修移交階段

特許經營期滿移交前，投標企業應對工程項目進行恢復性維修，以確保工程項目功能完整，這必然會存在增加維修成本與功能恢復如何處理的問題。投標決策建議，投標企業應運用價值工程的原理處理好維修成本與功能恢復的關系，使得成本與功能相互調配至最佳狀態。