農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化現(xiàn)狀與建設(shè)探索

郝 哲，鄒 琴，王麗麗*，沈立宏，李 怡，平笑柔，謝 健，李菲菲

（1.北京計(jì)算機(jī)技術(shù)及應(yīng)用研究所，北京市 100854；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)發(fā)展中心，北京市 100125）

1 相關(guān)文件和概念

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作，黨的十九屆三中全會將農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)作為中央直接部署，重點(diǎn)建設(shè)的五支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍之一進(jìn)行專門安排[1]。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度》（國辦發(fā)〔2018〕118號）要求，全面推進(jìn)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)手段，大力推進(jìn)行政執(zhí)法綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)。

中辦國辦《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》提出，“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法’，優(yōu)化和改進(jìn)執(zhí)法方式，提升執(zhí)法效能”“加快健全完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息平臺建設(shè)，推行網(wǎng)上辦案，實(shí)現(xiàn)信息共享”，2021年中央1號文件要求加快農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化的應(yīng)用現(xiàn)狀和問題

2.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化的應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1.1 部級農(nóng)業(yè)綜合行政信息系統(tǒng)現(xiàn)狀

為解決農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員獲取執(zhí)法信息渠道不暢、手段有限等問題，按照黨的十八屆四中全會《決定》關(guān)于“加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平”的要求，自2016年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展農(nóng)業(yè)執(zhí)法平臺建設(shè)，完成全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息共享平臺的一期、二期和升級改造建設(shè)。平臺功能以法律法規(guī)、許可認(rèn)證、監(jiān)測機(jī)構(gòu)、隨機(jī)檢查、案件信息、案例展示等信息查詢?yōu)橹?。另外，為方便?zhí)法人員在線辦案，升級改造階段加載了網(wǎng)上辦案和信息報(bào)送功能。

2.1.2 地方農(nóng)業(yè)綜合行政信息系統(tǒng)現(xiàn)狀

各省市農(nóng)業(yè)綜合行政信息化因地方經(jīng)費(fèi)、重視程度不同等原因，建設(shè)程度不盡相同，除重慶、江蘇、江西等地建設(shè)了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法相關(guān)平臺外，大多數(shù)省市應(yīng)用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息平臺。

重慶市初步建成“重慶市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法指揮中心信息平臺”，為全市執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供實(shí)時視頻監(jiān)控、執(zhí)法工作態(tài)勢信息可視化和遠(yuǎn)程指揮互聯(lián)互動，實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)執(zhí)法行動的集中、動態(tài)管理和指揮[2]。江蘇省在江蘇農(nóng)業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)（一期）應(yīng)用成果基礎(chǔ)上，通過繼承吸收前期系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)，研究構(gòu)建了面向微服務(wù)的江蘇省農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法信息系統(tǒng)[3]。從2011年開始，江西省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作重心由建機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變到農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上來，啟動了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提升為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)[4]。

2022年11月，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司和大數(shù)據(jù)發(fā)展中心的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，對全國12個地市進(jìn)行了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化應(yīng)用情況調(diào)研，其中使用2016年全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法平臺的有5個，分別是廣西壯族自治區(qū)博白縣、福建省上杭縣、黑龍江省雙鴨山市、湖南省桃源縣、云南省龍陵縣。自建系統(tǒng)的有7個，分別是北京市、漢中市、江蘇省廳、常熟市、響水縣、青島市、重慶市。

2.2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化存在的問題

2.2.1 部級平臺功能亟待完善

為解決基層執(zhí)法人員法律法規(guī)信息，行政許可信息查詢不便的問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2016年開始建設(shè)全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息共享平臺，系統(tǒng)功能包括數(shù)據(jù)填報(bào)、信息查詢、案件填報(bào)等，隨著農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法業(yè)務(wù)需求的不斷變化及新技術(shù)的更新迭代，原平臺的功能設(shè)計(jì)已無法滿足農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的需要。

2.2.2 地方建設(shè)缺乏整體設(shè)計(jì)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

地方綜合行政執(zhí)法信息系統(tǒng)都是以項(xiàng)目的形式通過政府采購和招標(biāo)來建設(shè)，就不可避免導(dǎo)致系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃少，缺少整體式設(shè)計(jì)，系統(tǒng)的具體邏輯設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)格式有差異，不能保證部級平臺與各地執(zhí)法平臺之間的數(shù)據(jù)共享互通，產(chǎn)生信息孤島。各地執(zhí)法信息化及應(yīng)用發(fā)展不同步，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化程度不一，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和執(zhí)法效能。

2.2.3 執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張，平臺建設(shè)無法推進(jìn)

執(zhí)法本身就有成本，而農(nóng)業(yè)執(zhí)法成本更高[5]?；鶎拥霓r(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部分由于資金保障不足，農(nóng)業(yè)執(zhí)法辦公速測等設(shè)備不能適應(yīng)現(xiàn)代執(zhí)法的需要，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法信息互動、資源共享機(jī)制相對落后，不利于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的開展[6]。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息平臺建設(shè)和執(zhí)法智能裝備的配備均需要充裕的經(jīng)費(fèi)支持，但在綜合執(zhí)法改革以來，經(jīng)費(fèi)短缺依舊困擾著各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)[7]。在經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)狀下，如何推動農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)是各級執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨的一大難題。

3 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化的必要性

3.1 完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系的需要

截至2020年底，全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革已取得明顯進(jìn)展，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部明確了省級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，320個地市成立了市級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，2174個縣（市、區(qū)）明確了縣級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但是，受執(zhí)法信息化手段落后等客觀條件限制，執(zhí)法工作不能實(shí)現(xiàn)對行政執(zhí)法活動的即時性、過程性、系統(tǒng)性管理。

3.2 數(shù)據(jù)共享的需要

地方農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法檢查和案件辦理過程中，需要記錄檢查對象、檢查事項(xiàng)、檢查內(nèi)容、檢查方法及結(jié)果等諸多內(nèi)容，如無信息化手段支撐，執(zhí)法人員只能通過紙質(zhì)文件進(jìn)行記錄，無法實(shí)現(xiàn)信息的及時匯總。同時，地方農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)還需要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村局種子、農(nóng)機(jī)、種植業(yè)等部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)報(bào)表，需要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部報(bào)送春季農(nóng)資執(zhí)法專項(xiàng)情況表，年度農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作情況表等報(bào)表，需要向政府部門提供執(zhí)法信息公示內(nèi)容，需要向地方司法局報(bào)送案件信息。通過建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺，將業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，合理構(gòu)建執(zhí)法信息共享機(jī)制，可及時通報(bào)農(nóng)業(yè)違法案件相關(guān)線索，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，開展聯(lián)合辦案，減少跨區(qū)域執(zhí)法限制，使違法行為得到及時管控，保證農(nóng)業(yè)執(zhí)法的及時性與有效性。

3.3 提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力的需要

農(nóng)業(yè)執(zhí)法對象多，隱蔽性強(qiáng)，管理范圍廣，地域廣大，農(nóng)資網(wǎng)點(diǎn)分散，產(chǎn)品質(zhì)量很難把控。傳統(tǒng)執(zhí)法依賴人力手段，往往憑借經(jīng)驗(yàn)做出判斷，定量分析能力不足，龐大的業(yè)務(wù)量依靠少量的執(zhí)法人員也難以滿足實(shí)際需求，如果不改變傳統(tǒng)思路，那么執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法能力和執(zhí)法力量等問題就不能從根本上得以解決[8]。應(yīng)用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息平臺，借助便攜式執(zhí)法裝備，在執(zhí)法檢查和案件辦理過程中，快速完成查詢、記錄、拍照、簽字等操作，有效實(shí)現(xiàn)線下、線上執(zhí)法工作無縫銜接，提高執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性、高效性，為現(xiàn)場執(zhí)法減負(fù)增效。

4 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化的建設(shè)探索

4.1 創(chuàng)新建設(shè)模式

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)涉及農(nóng)業(yè)執(zhí)法業(yè)務(wù)知識、技術(shù)開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全保障等多方面內(nèi)容，任何一個建設(shè)單位都難以掌握以上全面的綜合的業(yè)務(wù)及技術(shù)，因此農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)發(fā)展中心計(jì)劃聯(lián)合北京計(jì)算機(jī)技術(shù)及應(yīng)用研究所、中國移動公司和重慶康格瑞物聯(lián)網(wǎng)有限公司，成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，各單位各取所長，積極發(fā)揮在相關(guān)領(lǐng)域的優(yōu)勢作用，聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室各成員共同研發(fā)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)。

4.2 制定農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)涵蓋農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法智能化設(shè)備的應(yīng)用，為方便部級平臺與省市縣各級平臺數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，需要制定農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為了讓農(nóng)業(yè)執(zhí)法智能化設(shè)備與執(zhí)法平臺順利對接，需要制定智能化設(shè)備相關(guān)硬件標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范涉及數(shù)據(jù)資源整理和數(shù)據(jù)字典定義等多項(xiàng)內(nèi)容，根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法業(yè)務(wù)以及系統(tǒng)規(guī)劃，對數(shù)據(jù)資源劃分為7個數(shù)據(jù)域，17個數(shù)據(jù)資源。法律法規(guī)數(shù)據(jù)域包括法律法規(guī)數(shù)據(jù)資源，違法行為與處罰條款數(shù)據(jù)資源，執(zhí)法類別數(shù)據(jù)資源，執(zhí)法檢查場景數(shù)據(jù)資源，執(zhí)法檢查事項(xiàng)數(shù)據(jù)資源等。執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員數(shù)據(jù)域包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源，執(zhí)法人員數(shù)據(jù)資源等。執(zhí)法裝備數(shù)據(jù)域目前僅包括常規(guī)執(zhí)法裝備數(shù)據(jù)資源。執(zhí)法對象數(shù)據(jù)域包括行政相對人數(shù)據(jù)資源，巡檢區(qū)域數(shù)據(jù)資源（主要是巡檢的水域、陸域數(shù)據(jù)）。案件線索數(shù)據(jù)域包括立案前的案件線索相關(guān)數(shù)據(jù)資源。執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)域包括案件基本信息數(shù)據(jù)資源，辦案文書數(shù)據(jù)資源，卷宗數(shù)據(jù)資源。執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)域包括執(zhí)法檢查信息數(shù)據(jù)資源，已檢事項(xiàng)數(shù)據(jù)資源，已檢產(chǎn)品數(shù)據(jù)資源，涉嫌違法事項(xiàng)數(shù)據(jù)資源。參考《數(shù)字化法律法規(guī)庫編碼規(guī)則及數(shù)據(jù)元征求意見稿》等標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)數(shù)據(jù)資源的需要，對數(shù)據(jù)資源和各個數(shù)據(jù)資源項(xiàng)進(jìn)行定義，并根據(jù)數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)資源項(xiàng)所需編目編碼字典。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法智能化設(shè)備包括執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、數(shù)據(jù)采集站等設(shè)備，調(diào)研公安部執(zhí)法裝備頭部廠商相關(guān)設(shè)備參數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)，支撐農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法裝備的標(biāo)準(zhǔn)制定。

4.3 建設(shè)內(nèi)容

根據(jù)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法業(yè)務(wù)需求，結(jié)合2023年1月1日頒布的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)內(nèi)容包括建設(shè)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法指揮調(diào)度平臺以及支撐執(zhí)法工作的智能執(zhí)法裝備，同時建設(shè)統(tǒng)一門戶作為多屏、多端的統(tǒng)一訪問入口。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺建設(shè)內(nèi)容包括執(zhí)法檢查、案件線索、執(zhí)法辦案、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法督察、分析決策、專家智庫、普法宣傳、培訓(xùn)教育等功能。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法指揮調(diào)度平臺依托GIS地圖、POC語音對講、即時消息、視頻會商、遠(yuǎn)程執(zhí)法調(diào)度、風(fēng)險預(yù)警等基礎(chǔ)能力，實(shí)現(xiàn)包含工作態(tài)勢可視化、Al智能監(jiān)管、遠(yuǎn)程指揮調(diào)度三大核心功能。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法智能化設(shè)備包括執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、數(shù)據(jù)采集站等設(shè)備，其中執(zhí)法終端應(yīng)能夠統(tǒng)一安全接入指揮調(diào)度和移動執(zhí)法平臺。執(zhí)法記錄儀應(yīng)集數(shù)碼攝像、照相于一體，能夠?qū)?zhí)法過程中進(jìn)行動態(tài)、靜態(tài)的現(xiàn)場情況數(shù)字化記錄，在保障群眾利益的同時，也有效地保障執(zhí)法人員的正當(dāng)權(quán)益。數(shù)據(jù)采集站集執(zhí)法記錄儀認(rèn)證接入、自動充電、數(shù)據(jù)自動下載、自動校時、數(shù)據(jù)上傳等功能，智能安全傳輸，操作簡單。

4.4 創(chuàng)新推廣模式

已建設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法平臺多為項(xiàng)目型建設(shè)模式，有充裕經(jīng)費(fèi)的區(qū)域，可以采用項(xiàng)目型建設(shè)模式，項(xiàng)目型建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠一次性采購所需的各項(xiàng)功能，缺點(diǎn)是執(zhí)法平臺建成后，如后續(xù)無資金支持，平臺功能不能及時更新。在經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)狀下，需要尋找新的建設(shè)模式來推動執(zhí)法信息化建設(shè)，針對經(jīng)費(fèi)緊張的區(qū)域，可以采用服務(wù)模式，執(zhí)法機(jī)構(gòu)只需每年支付一定的服務(wù)費(fèi)用即可使用執(zhí)法平臺，此模式的優(yōu)勢在于地方不用一次性投入大量資金即可使用執(zhí)法平臺，且平臺功能會根據(jù)執(zhí)法業(yè)務(wù)的需求變化定期更新。在已建設(shè)的省份中，采用服務(wù)型模式的省份有新疆等地。

5 結(jié)語

通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法信息化建設(shè)，可以有效解決農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中存在的問題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、法治化、規(guī)范化，提升依法行政能力水平，賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法新格局，加快推動農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革全面到位，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力法治保障。