淺析桂北丘陵地區耕地撂荒現狀、原因分析及對策建議

蔣榮能，鄧送銀，唐金榮

（全州縣枧塘鎮農業農村綜合服務中心，廣西全州 541518）

0 引言

20世紀90年代以來，隨著中國的經濟快速發展，大量農村勞動力逐年向城市轉移。為提高家庭經濟收入和創造更加美好的幸福生活，農民外出打工成為一種常態。這導致了桂北丘陵地區耕地撂荒問題越來越嚴重。甚至影響到當地農業的穩定發展和我國的“三農”政策的落實，因此引起的一系列問題值得我們深入思考和探討。

1 耕地撂荒現狀

通過對全州縣枧塘鎮等13個鄉鎮的撂荒圖斑數據調查研究，針對農村耕地撂荒現象進行探析。2022年，自然資源部門年度國土變更調查顯示，所調查鄉鎮“未耕種耕地”1 592.96 hm2，5 690個圖斑。經調查摸底，不具備耕種條件，無法復耕復種的945.1 hm2，3 163個圖斑，占比59.33%，實際處于耕種狀態，未撂荒的490.2 hm2，2 351個圖斑，占比30.77%。具備復耕復種條件，通過整治可恢復用于農業生產的157.74 hm2，378個圖斑，占比9.9%。

1.1 不具備復耕復種條件的情況

1.1.1實際利用現狀已改變72.74 hm2、353個圖斑。包括現狀為商業、服務業用途；現狀為采礦、采砂（沙）等工業倉儲用途；現狀為住宅用途；現狀為公用設施、公園、綠地等公共管理與公共服務用途；現狀為軍事、宗教、殯葬、風景名勝設施等特殊用途；現狀為道路、鐵路、機場、碼頭、管道運輸等交通運輸用途等。

1.1.2自然條件約束770.48 hm2、2 423個圖斑。包括因自然災害等造成的耕作層已破壞、不具備水源條件、因重大工程項目水系已癱瘓、位于水庫河道等正常水位以下、在水庫泄洪口范圍內、存在嚴重地質災害隱患、位于地面沉降塌陷區、邊遠山區距離村莊道路過遠難以到達等[1]。

1.1.3其他方面約束101.88 hm2。包括挖塘養魚、廢棄建房、建簡易加工廠房、改為水溝堤壩、修機耕路、低洼水田、土地貧瘠等。

1.2 具備復耕復種條件的情況

自然原因撂荒92.62 hm2。一是因交通不便，地塊分散，且年輕力壯年輕人常年在外務工；二是由于水利灌溉不完善，沒有水源而撂荒。社會原因撂荒37.51 hm2。其他原因撂荒13.33 hm2。

2 耕地撂荒原因分析

2.1 農業經濟效益相對較低

在耕地上種植農作物，經濟效益低。桂北地區平均一個家庭耕地面積一般為0.54 hm2左右，如果全種上雙季水稻，最高產量大約1 000 kg/667m2，收入2 900元。農資成本790元，排除日常灌溉管護用工不計，人工花費約1 200元，平均收入910元/667m2，家庭農業凈收入最高僅為7 280元。糧食生產周期長，從3月中下旬到10月中下旬，用時約7個月。如果在外面務工，人均月收入4 500～6 000元，所以常有群眾說“生活奔小康，背井離家鄉”。據調查統計，全州縣枧塘鎮枧頭村476戶人家，共有842個勞動力，大多數外出打工。家境比較富裕的基本是在外打工多年的。“在家種田還不如外出賺錢”的思想在農村比比皆是，所以農民種田的積極性大不如20世紀80～90年代。

另外，農業生產的成本也越來越高。據調查，2023年春耕期間，全州縣大宗農資價格為尿素2.2元/kg、磷肥0.44元/kg、鉀肥3.2元/kg、碳氨0.76元/kg、復合肥4元/kg。還有其他耕種費用的增長，也大大降低了種田的經濟效益，譬如勞動力工資的增長。因此，從事非農產業比從事農業的效益高，是耕地撂荒的主要原因之一。

2.2 農村勞動力日益不足

外出務工人員較多，特別是青壯勞動力，有的全家外出，常年不歸。以枧塘鎮為例，據統計，全鎮33 132人，外出務工和創業的人員16 218人，其中常年在桂林市域范圍內從事二、三產業的勞動力有6 620人，全家外出達400多戶。在家從事農業生產的勞動力，大多數為50歲以上的中老年人，要種好田確實不易。

2.3 水利設施年久失修，基礎設施薄弱

桂北丘陵地區水災、旱災時有發生，再加上有些村的水利基礎設施年久失修，既不能灌，也不能排，部分耕地不得不被拋荒。近幾年來，國家加大了對水利設施建設與維護的力度，但因需要建設與維修的工程量太大，一時并不能完全解決問題。好多地方依然會因缺乏灌溉水源而導致耕地撂荒。

2.4 家庭開支大，務工解決家庭開支的問題

在桂北地區，隨著城鎮化速度的加快，大多數農村家庭子女就學選擇到集鎮或縣城，家庭開支越來越大。部分家庭為了子女的培養，不惜舉債購買或租用學區房。另外，教育、醫療、住房是絕大多數家庭不可避免的三大主要支出。以教育一項為例，農村家庭以一戶兩個子女計算，從出生到培養到大學畢業，就目前經濟形勢而言，一般需開支40萬～60萬元。一些家庭因一場大病被“打回原形”“一切回到解放前”，甚至負債累累。而在桂北地區，一般家庭所有耕地面積人均僅為0.14 hm2左右，還包括一些因受自然和交通條件制約難以耕種的面積。大多數僅靠在農村種植農作物的收入，難以解決這三大開支問題。為應對這些問題，一些家庭就會選擇外出務工，不是打短工，就是打長工，這將導致農村耕地各種撂荒情況的發生。

2.5 部分耕地交通不便被迫撂荒

20世紀50～70年代，中國處于人口急增期，農村家庭勞動力富足。隨著中國實行家庭聯產承包責任制政策，大量邊遠高旱的耕地被開墾出來種植農作物。后改革開放和城鎮化建設將大量農村勞動力轉移，所留守的勞動力逐漸老齡化。一些邊遠零星耕地因交通不便，人工勞動強度加大，農業生產既費工又費料，如果考慮人工成本，種田還要虧本，放棄此類農田的耕種成為農民的無奈選擇。

2.6 農業產業開發失敗，導致已流轉的耕地撂荒

桂北丘陵地區，2018年以前，政府投入大量人力、物力進行農業產業結構調整。號召種植沃柑、金槐等高價值農作物，山上田間遍地開花。2017年12月17～22日，沃柑遭受不同程度的凍害。通過對全州縣的廟頭鎮、紹水鎮、才灣鎮的部分沃柑園進行凍害情況調查，樹體受凍輕者為凍害2級，重者凍害達5級，沃柑果實凍傷率平均達96.2%。2022年，又遭百年不遇的旱災，部分老板因嚴重虧損只能放棄繼續承包耕地，原本流轉出去的耕地一時變成了撂荒地。

2.7 耕地流轉制度不完善

目前，桂北丘陵地區，農村耕地的有效流轉并未完全實現，這與土地流轉制度不夠完善有關。政府未成立耕地流轉的專職服務機構。當地農民嚴重缺乏土地流轉意識，自己的耕地閑置著，對耕地流轉毫不重視，這導致耕地長期處于撂荒狀態。一些農戶把耕地看作是“命根子”一樣，眼看著自家的耕地被撂荒，也不愿將耕地流轉出去。在具體工作中，各級干部感到對農戶的引導和教育常常是無計可施。

3 耕地撂荒對策建議

3.1 加強水利基礎設施建設

桂北丘陵地區，地形復雜，水利基礎設施除小二型及以上水庫之外，還存在大量山塘溝渠，這些原有設施大都損毀和年久老化失修。各級政府應逐年加大水利設施建設的各種投入，讓耕地的防洪抗旱能力得到進一步的加強，一些關鍵的地方應撥出專款及時予以修繕。對于一些急需修繕，影響面又很廣的水利設施，各級政府部門應該未雨綢繆，提前給予維修加固[2]。同時，在水利建設項目實施過程中，要有相關的部門齊抓共管，保證項目建設的質量能達到設計的使用壽命，防止“豆腐渣”工程的出現。

3.2 完善耕地流轉制度

3.2.1根據南方地區人均耕地面積少且分散的特點，制定和完善適宜的耕地流轉政策。研究建立防止耕地撂荒的長效機制以提高農民種田的積極性和增加種田農民的收入迫在眉睫。要按照“依法、有償、自愿”的原則，積極引導和鼓勵農戶對自己承包的耕地進行適時的流轉。如果農戶無力耕種又不愿放棄土地的承包經營權，要引導其采取轉包、出租、轉讓、入股、委托流轉、代耕等多種形式進行土地流轉。對棄農經商或長期外出務工無法耕種的耕地，可與集體簽訂協議，委托集體經濟組織代為管理和進行流轉，將土地流轉與農業產業布局、優勢農產品基地建設，土地開發治理有機地結合起來，發展適度規模經營，提高土地資源的利用率。

3.2.2建立健全專職土地流轉服務機構，為土地流轉的雙方搭建橋梁，提供服務，讓土地流轉更加靈活和便捷，農民更加愿意將土地流轉給專業的種植者，真正建立起解決撂荒耕地問題的長效機制。

3.2.3政府要加大對土地流轉的支持力度，為土地流轉提供更加便捷的手續和服務。土地流轉存在著諸多問題，如流轉難、流轉成本高等。政府應加大對土地流轉機制的改革力度，推出相關政策，降低土地流轉的門檻和成本，為土地流轉提供補貼和政策支持。

3.2.4掌握好方法，推廣好經驗，探索新渠道，使無力和不愿種田的農民把耕地讓出來。一是向種糧大戶流轉，各級相關部門應從政策、資金、技術等各個方面給予大力扶持，鼓勵引導本地有條件的農戶轉包其他農戶的耕地。二是向家庭農場、農民專業合作社和農業企業等經濟組織流轉。

3.3 加強宣傳教育，分類指導復耕

因為大多數農戶對有關的政策法規不甚了解，導致他們對保護耕地的意識不強。政府各職能部門應該通過網絡和媒體加大對相關法律法規及國家惠農政策的宣傳力度，讓當地群眾懂得愛惜土地的重要性，以達到防止撂荒的目的。

對已撂荒的耕地，政府部門要組織力量分類進行指導復耕。一是對交通便利且不缺水源的，要動員農戶本人種起來，確實不在家或沒時間種，要及時轉包出去。二是交通不便易旱易澇的耕地，可以考慮按要求進行退耕還林，邊遠高海拔的地方可以發展種植適宜的林果業。但基本農田一定要種植糧食作物。三是撂荒時間長且全家長期在外又聯系不上的或無能力耕種的，由村組轉包出去，簽好協議，耕地的經營權屬不變，收益歸實際種植者。如生產資金不足，政府部門可與金融機構協調解決[3]。

3.4 完善各項惠農政策和獎勵措施，提高農業生產效益和收入

3.4.1拓寬市場，廣開銷路，提高農產品價格。健全基層銷售網絡，降低因滯銷帶來的不良影響。結合“廣西看禾選種”成果，大力推廣農作物優質品種，最大程度地提高農產品價格。在“三品一標”認證、品牌打造、產品宣傳推廣等各方面，政府部門給予優惠政策和提供優質服務，不斷增強農產品的外銷能力。

3.4.2落實各種惠農政策，完善政策支持和激勵機制。糧食安全是國家戰略。在確保國家糧食安全的前提下，政府應該出臺更加優惠的政策，鼓勵農民從事農業生產，提高農業生產效益和收入。

3.4.3加強農業技術指導，提高農民科學種植技術。最大程度地發揮各級農業技術推廣部門的作用。利用好廣西“科技特派員”機制，加強農業技術指導。引導和鼓勵各級農業科技工作者深入田間地頭手把手地傳授科學種植技術，將科技轉化為生產力。發揮好基層農科員對政策的上傳下達和科技示范帶動作用。

3.4.4不斷加強農業科技創新。推進農業科技創新，增強農民的抗風險能力。要加大對農業科技創新的投入，培養高素質的農業科技人才，推廣先進的農業技術和管理經驗，提高農業生產效率和質量。

3.5 強化監管手段，完善監管措施

3.5.1加強宣傳引導，增強保護耕地意識。充分利用報刊、電視、網絡等載體，采取多種形式廣泛宣傳《土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規，積極宣傳耕地撂荒治理的有效做法，做好輿論引導，營造全社會自覺保護耕地的良好氛圍[4]。

3.5.2以戶為單位，全面開展撂荒耕地調查摸底工作，核實登記好撂荒地塊信息（戶主、位置、面積、類型和原因等）。建立好撂荒整治臺賬，內容包括地塊信息、治理責任戶、治理責任人、治理進度、完成年限等，確保不落一戶、不漏一塊，對完成治理復耕的地塊及時銷號。臺賬每半年更新一次。

3.5.3將耕地撂荒治理情況納入糧食安全黨政同責考核、田長制考核、鄉村振興戰略實績考核等考核中，考核結果與相關政策和資金支持相掛鉤。

3.5.4嚴格撂荒耕地的懲罰措施。對因長期無力耕種或舉家外遷等原因造成耕地撂荒的農戶，在充分尊重農戶意愿的基礎上，鼓勵依法、自愿、有償轉讓經營權。將耕地地力保護補貼發放與農民履行保護耕地、防止耕地撂荒責任相掛鉤，對耕地撂荒一年以上的，取消其次年享受補貼的資格。