政策性保險賦能現代農業產業體系的機理與路徑

潘光曦 范增鑫 郭冰

摘要：隨著社會經濟的發展，政策性保險在推動現代農業產業體系發展中扮演著越來越重要的角色。作為一種風險管理工具，政策性保險能夠有效降低農業生產風險，穩定農民收入，進而促進農業產業結構優化和轉型升級。本文在分析當前我國涉農領域政策保險發展現狀的基礎之上，闡明了政策性保險如何推動現代農業產業體系的理論機理，針對當前存在的問題，提出推行定制化保險產品、建立風險監測和評估體系、加強多方合作等路徑，旨在完善農業保險制度，推動現代農業產業體系健康發展和產業結構優化升級。

關鍵詞：農業保險現 代農業產業體系 農民收入 產業結構優化

*基金項目：山東省重點研發計劃（軟科學）項目“數字科技驅動山東現代化產業體系構建研究”（2023RKY07016）；山東省社科規劃研究專項“習近平總書記關于數字經濟與實體經濟融合發展的重要論述與山東實踐研究”（23CXSXJ18）。

隨著全球經濟的不斷發展和人口的持續增長，現代農業產業體系的構建成為各國政府和農業界共同關注的重要議題?，F代農業不僅需要面對自然災害、疾病和氣候變化等多種風險，還需適應市場變化、技術更新和金融挑戰等多重壓力。在這種背景下，政策性保險作為一種重要的風險管理工具，逐漸成為促進現代農業產業體系構建的重要力量。

我國自2007年推行政策性農業保險以來，農業保險制度逐步建立和完善，服務能力也在不斷提升。2024年中央一號文件中表述“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面。鼓勵地方發展特色農產品保險。推進農業保險精準投保理賠，做到應賠盡賠。完善巨災保險制度。”可見，當下政策性保險的建設完善是發展現代農業產業的重要戰略部署，是新發展階段推進農業現代化的重要任務。然而，我國現代化農業產業體系的構建還存在許多矛盾與挑戰，如技術升級和保險產品創新的推動、農產品質量安全的保障、農業產業鏈條的銜接和協同發展。本文旨在探討政策性保險在現代農業產業體系中的作用機理和路徑，以及其對農業生產者、政府和金融機構等各方的影響。

一、涉農領域的政策性保險發展現狀分析

（一）覆蓋范圍持續擴大

2004年中央一號文件首次提出加快建立政策性農業保險制度。2007年，中央財政首次列支21.5億元的預算額度開展保費補貼試點。從2007年至2023年，補貼目錄持續擴大，發展質量穩步提升。2007年以來，中央財政補貼農業保險的保險標的品種持續增加，由最初補貼關系國計民生的玉米、小麥、水稻、大豆、棉花五個作物品種增至種植類、養殖類、森林類、涉藏特定養殖類4大類17個品種。農作物承保面積從2.3億畝到21億畝，約占全國播種面積的84%，增速高達8.13倍。農業保險保費收入規模從51.84億元增至1430億元，增長了近27倍，且收入規模在逐年擴大，增長率逐年遞增（見圖1）。農業保險提供風險保障從1126億元增至4.98萬億。農業保險保費補貼從在內蒙古、吉林、江蘇、四川、湖南、新疆六省區開始，逐步推廣至全國，補貼額從2007年的21.5億元增至2023年的477.66億元。服務農戶也從4981萬戶增長至1.49億戶次。2019年，我國農業保險邁進了加速推進高質量發展新階段。到2020年我國已成為全球最大的農業保險市場。

（二）產品不斷創新與逐漸多樣化

政策性保險產品不斷創新，向多樣化發展。除了傳統的農作物保險和養殖保險，還涉及農業設施保險、收入保險、氣象指數保險等多種形式，風險覆蓋類型更加廣泛，以更好地滿足不同農業生產主體的保障需求，促進農業的多樣性和可持續發展。同時，農業保險與其他金融產品相結合，形成組合產品，提供了更加全面的金融服務。例如，2016年中央一號文件首次提出穩步擴大“保險+期貨”試點，經過發展已從最初的“價格保險+期貨”衍生出“收入保險+期貨”，由“農作物保險+期貨”創新出“養殖業保險+期貨”。2022年11月安徽省印發《安徽省“農業保險+一攬子金融產品”行動計劃試點方案》，方案聚焦金融資源盤活、助力農險產品發展，為農險產品創新提供切實可行的指導。此外，保險機構還在加大探索農險“搭配創新”模式，品種覆蓋玉米、白糖、大豆、棉花、蘋果等，“保險+”模式縱深化發展，政策性保險產品趨于多樣化。

（三）技術支持不斷增多與數據應用日趨廣泛

隨著科技的發展，政策性保險開始更多地借助技術手段，如遙感、無人機、氣象數據等，可以在較少依賴地面調查的情況下，更精確的評估農田狀況、作物生長情況和潛在風險，對承保區域參考歷史數據，形成定量的監測和分析報告，高效地完成受災定損任務。區塊鏈、人工智能和大數據分析等，可以更精確地確保數據的安全性與透明性，提高保險風險評估和理賠效率，減少理賠時間、降低操作成本，增強保險的可持續性，繼而逐步提高農戶滿意程度。

二、政策性保險促進現代農業產業體系構建的理論機制

（一）政策性保險進行風險管理促進農業穩定發展

農業保險為農戶提供了一種風險管理工具，農業保險通過承擔農業生產中的自然災害、氣候變化等風險，使農戶在面對災害或意外損失時能夠得到補償，從而減少財務風險，降低損失，增強了農戶的信心和投入意愿，有助于農業產業鏈中的各個環節更好地獲取資金支持，推動現代化農業設施和技術的應用。同時也保障了生產經營的穩定性，這種穩定性有助于農業產業鏈的穩步發展，從而促進農業產業體系的構建和升級。

（二）政策性保險提供市場激勵增加農產品供給助力農民增收

政策性保險的引入減輕農戶對自然災害的恐懼，降低了生產風險，激勵農民增加農業投入，促使資金向昂貴農業投入方向傾斜，如購買高質量的種子、肥料、農藥等，以及引進新技術和設備來提高產量和質量，提高農產品的供給能力，進而增加農民收入。農業保險還在一定程度上規范了農產品生產和管理的標準，為現代農業產業體系的構建提供了支持。為了保險的有效性和賠付的可行性，保險機構通常要求農戶遵循一定的農業管理規范和技術要求，包括灌溉管理、藥物使用、質量控制等方面。通過農業保險的市場激勵作用，農民更加注重農產品的質量和標準化生產，以滿足市場需求，從而推動現代農業產業體系的優化和升級。

（三）政策性保險帶動農業金融發展提升農民信貸獲得能力

政策性保險為農民提供了一種風險保護，這意味著農民在面臨風險時能夠得到賠付，改善了其還款能力和信用狀況。降低了金融機構的不確定性和信貸風險，所以銀行和金融機構更愿意向具備保險保障的農戶提供貸款和融資支持。從而進一步增加了農民獲得金融資本的機會，改善農業發展金融環境，提高金融服務的可獲得性和持續性，為農民購買農業生產所需投入品和設備提供資金支持，提升農業生產的效率和質量，促進農業產業結構向高效、可持續方向發展，進一步推動農業產業體系的升級。

（四）政策性保險進行政策引導促進產業協調發展

政府通過農業保險政策引導農業產業體系的構建，例如制定保險補貼政策、建立保險機構合作機制等，鼓勵農民參與農業保險，加強對關鍵農產品的保障。例如，2023年中央一號文件提出完善玉米大豆生產者補貼，實施好大豆完全成本保險和種植收入保險試點，保障我國大豆油料供給安全。同時，政府還可以通過農業保險政策與其他農業產業政策相配合，推動農業產業鏈的協調發展，實現農業產業體系的全面優化。

三、政策性保險在推動現代化農業產業體系構建方面存在的問題

（一）保險產品與農業產業體系發展不匹配、覆蓋范圍不足

政策性農業保險的產品設計通常是根據農民的需求和風險情況進行制定的。然而，隨著農業產業體系的現代化和多樣化，農業現代化涉及復雜的生產體系和價值鏈，需要更加靈活和多樣化的保險產品來覆蓋不同的風險，包括生產過程中的自然災害、市場波動、質量安全等方面的風險，傳統的保險產品無法滿足農業產業鏈上不同參與者的需求。加之目前我國有部分土地資源破碎，自然災害高發，基礎設施薄弱，部分農產品的保額較低，對于一些邊遠地區或者是災害風險較高的地區覆蓋不足，特別是在推動農業現代化的關鍵領域和重點產業上覆蓋不足。這導致了一些現代化農業生產主體在面臨風險時無法得到有效地保障，影響了其對現代化生產技術的采用和投入。中國農業風險管理研究會發布的《中國農業風險管理發展報告（2022）》顯示，我國針對農業保險發展的財政保費補貼無法做到覆蓋全部的農業生產，目前三大作物的覆蓋率超過70%，而其他作物不足20%。這導致了部分農戶在面臨自然災害等風險時難以得到有效的保障，限制了政策性保險在農業產業體系構建中的作用發揮。因此，政策性農業保險需要更加靈活和多元化的產品設計，以適應現代化農業產業體系的需求。

（二）保險科技落地困難、缺乏全面的風險評估和監測體系

現代化農業產業體系面臨著多種風險，包括氣候變化、市場波動、技術不穩定等。然而，政策性農業保險的風險評估和監測體系還沒有覆蓋到所有風險因素，這導致保險產品只能應對部分風險，無法提供全面的保障。傳統的保險機制通常是基于歷史數據和統計模型構建的，對于新型風險應對或創新業務發展可能存在一定的局限性，這種機制往往需要長時間的數據積累和驗證，導致新型風險無法及時得到保險覆蓋。同時，我國存在大量的小農戶生產給大規模應用農險科技帶來不便，在技術、環境、資金、人員投入等因素的制約下，不同地區應用科技手段與農險實際的廣度與深度存在很大差異，參差不齊的發展現狀最終造成農險科技很難真正落實落地。

（三）保險市場監管不足，理賠程序復雜缺乏跨部門協調

盡管中國已經建立了相對完善的農業保險監管制度，但仍然存在一些不足之處。虛假承保、虛假理賠等套取中央財政補貼、侵害農戶權益等違法違規事件時有發生，承保理賠數據的真實性和完整性問題突出，給農業保險行業和農業的持續健康發展造成危害。政策性保險的理賠程序較為繁瑣，審核標準不明確，導致了理賠效率較低。這給農業現代化生產主體帶來了一定的風險和不確定性，影響了農戶對保險的信心和積極性，導致有些農戶甚至因為理賠問題而放棄了購買保險。因此，簡化理賠程序、加強農業保險和金融部門的協調、提高理賠效率對于增強政策性保險的吸引力和實效性非常重要。

（四）信息不對稱和不完全

政策性農業保險的有效性依賴于準確的風險信息和數據。然而，由于農業信息的不對稱和不完全，保險機構在災害數據、作物種植面積、農民經濟狀況等方面往往難以獲取準確的信息來評估風險和設計保險產品。政策性農業保險還涉及復雜的理賠程序、保單解釋等方面的知識和技能。許多農民對這些方面了解不多，缺乏必要的培訓和指導，導致了部分潛在用戶對投保農險持觀望態度。因此，為農民提供有針對性的培訓和指導，提高他們對政策性農業保險的理解和應用能力，是推動現代化農業產業體系與政策性農業保險的有效結合的重要環節。

（五）保費補貼不足、保險費率不合理

近年來，我國的農業保險市場規模擴張和增長速度發展迅猛。然而，發展質量難以符合政策制定的目標和要求。特別是在承保和理賠這兩個最重要的環節上還存在諸多問題。政府對于農業政策性保險的保費補貼力度相對較小，無法有效降低農戶購買保險的成本，導致農戶購買保險的積極性不高。不少省份財政預算緊張，資金不足給發展地方特色農產品保險造成困難。政策性農業保險的費率制定通?；跉v史數據和統計模型。但現代化農業產業體系的風險特征和經營模式與傳統農業有所不同，存在某些地區或作物的保險費率過高，與實際風險程度不相匹配，而在其他地區或作物上，賠付金額可能過低，無法覆蓋實際風險，導致保險費率的合理性受到挑戰。

四、政策性保險促進現代農業產業體系構建的優化路徑

（一）建立多方合作機制深入市場調研與需求分析，推行定制化保險產品

政府、保險機構、農業企業、科研機構等多方合作，開展市場調研與需求分析，深入了解農業產業鏈各環節的風險特點和農民的保險需求，開展市場調研與需求分析，有針對性地設計保險產品，確保保險產品與農業產業體系發展需求相匹配。設計定制化的保險產品，根據現代農業特點，針對特定的農業子行業或農業價值鏈的不同環節，提供不同類型的保險產品，如收入保險、氣候災害保險、價格波動保險等，以滿足不同參與者的風險保障需求。拓展保險覆蓋范圍，加大對農村地區、小農戶、特定農業產業（如特色農產品、有機農業等）的保險覆蓋力度，通過政策支持、補貼等措施鼓勵更多農民參與保險。根據現代農業產業體系的風險特征和經營模式對現代農業的生產成本、預期收益、風險承受能力等進行充分考慮合理制定保險費率以免農民負擔過重，也要確保保險機構能夠獲得足夠的保險費用來覆蓋成本和風險賠付，提升政策性保險在現代農業發展中的作用和效果，促進農業產業體系的優化和升級。

（二）降低技術門檻建立伙伴關系，構建全面的風險評估和監測體系

保險科技企業應該與傳統保險機構，農業機構建立合作伙伴關系，共同開發和推廣農業保險科技，充分利用各方資源和專業知識，加快科技落實落地。同時，保險科技企業要降低技術門檻，開發簡單的農業保險科技工具，使更多農戶和保險從業人員能夠輕松掌握和應用，例如開發簡易的小程序和在線平臺。政策性農業保險需要建立更加全面的風險評估與監測體系，以更好地應對現代農業產業體系面臨的各種風險因素。這包括收集和分析氣象、市場、疫病等相關數據，通過更加科學的模型和算法對風險進行評估，及時監測和預警潛在的風險，提高保險機構對風險評估的準確性，促進農業產業的穩定和可持續發展。

（三）建立政策性的國家級農業保險機構，把農業保險納入法制建設

目前，我國尚未設立國家級農業保險機構，但建立政策性的國家級農業保險機構是優化現代農業產業體系的重要路徑之一。農業保險機構可以在中央政府的指導和支持下，專門負責設計、實施和管理與農業相關的保險政策和制度，可以與各級政府及相關部門進行密切合作，統籌協調農業保險事務，提供政策咨詢和決策支持，制定統一的保險政策框架，確保各地區、各農業領域的保險工作互相銜接和協同推進。把農業保險納入法制建設，進一步完善農業保險監管制度體系，建立健全的農業保險監管機制，確保農業保險產品的市場透明度和公平競爭，監督保險公司遵守合規要求，并及時調查處理投訴和糾紛。加強對農業風險評估的能力，為保險公司提供準確的風險數據和評估模型，提高保險產品的準確性和可靠性。指定專門的機構負責農業保險調解和糾紛解決、加強農業保險數據的法律保護等，為農業保險的發展提供法律基礎，確保農民的權益得到及時維護。

（四）加大信息透明度和保險知識宣傳力度，提升農民的保險意識和風險防范意識

2024年中央一號文件強調“推進農業保險精準投保理賠，做到應賠盡賠”。給農險行業提出了新要求。農業保險要做到精準承保、精準理賠、應賠盡賠，需要解決若干問題。政策性農業保險必須建立完善的信息共享平臺，共享關于農業生產、氣象情況、市場變化等方面的信息以促進各方之間的信息交流和合作。同時，提高政策性農業保險的透明度，向公眾公開有關保險產品、理賠流程、賠付情況等信息，增加農民對保險的信任和參與度。注重培訓提升農民參保意識。政府和相關機構可以通過舉辦培訓班、發放宣傳材料等方式，提高農民對政策性農業保險的認知和了解，培養他們的保險意識和風險管理能力。

（五）國家對農業保險予以專項補貼和差異化補貼，加大財政對政策性農業保險的扶持力度

2022年財政部印發的《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》中指明農業保險工作應遵循政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進的原則。首先，國家直接向農業保險機構提供專項補貼，確保保險機構有充足資金用于保險公司的運營費用、技術支持和培訓等方面，提高保險機構在農業保險領域的投入和服務水平，承擔農業保險業務。對農業巨災風險，鼓勵積極探索再保險模式，并給予再保險補貼，確保農業保險風險轉移和分散，提高農民面對自然災害和風險時的應對能力，減輕災害帶來的損失。其次，開展差異化財政補貼，我國目前的農業保險保費補貼按東中西地區來劃分，沒有區分各省的實際情況，但實際我國各省農業生產規模、地方財政實力、農業產值、地區風險、農產品和農業種植特點等方面都存在差異，應依據指標的重要性進行不同權重的綜合測算，避免出現“農業貢獻越大、地方財政負擔越重”的中央財政補貼不公平現象，促進保險市場的發展和農民的風險管理能力提升，為農業產業提供更好的保障，推動農業產業的可持續發展。

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（作者單位：山東科技大學財經學院）

責任編輯：李政