2024年政府預算的著力點在哪里？

●曾康華

2024年是中華人民共和國成立75周年，也是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。 做好2024年預算編制和財政工作意義重大， 不僅關系到國計民生的維系和發展， 而且是確保國家長治久安的大事。

一、2024年政府預算如何安排？

政府預算是政府財力的行動部署，涉及國家經濟社會發展的方方面面，也是踐行黨執政為民理念的生動體現。李強總理在3 月5 日召開的第十四屆全國人大第二次會議上作的2024年《政府工作報告》中指出，積極的財政政策要適度加力、提質增效；赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06 萬億元，比上年年初預算增加1800 億元。 這說明，2024年的政府預算依然保持適度擴張、持續發力的態勢。

財政部部長藍佛安3 月6 日在十四屆全國人大二次會議經濟主題會上介紹，近年來，財政部門持續提高資金安排的“民生含量”，不斷增強政策舉措的“民生溫度”。 就業、教育、社保、醫療、住房、生態環境等方面政策保障不斷健全，投入力度越來越大。 2024年，教育、 社保和就業的預算安排都將超過4 萬億元。

再看2024年的預算安排，2024年全國一般公共預算收入223950 億元，增長3.3%； 加上調入資金及使用結轉結余20940 億元， 收入總量為244890億元。 全國一般公共預算支出285490億元（含中央預備費500 億元）， 增長4%。 赤字40600 億元，比2023年年初預算增加1800 億元。

從全國一般公共預算收入看，中央一般公共預算收入102425 億元，比2023年執行數增長2.9%；加上從中央預算穩定調節基金調入2482 億元、從中央國有資本經營預算調入750 億元、上年結轉資金5000 億元， 收入總量為110657 億元。 地方一般公共預算本級收入121525 億元，增長3.7%；加上中央對地方轉移支付收入102037 億元、地方財政調入資金及使用結轉結余12708 億元，收入總量為236270 億元。

從全國一般公共預算支出看，中央一般公共預算支出144057 億元， 增長2%。 收支總量相抵， 中央財政赤字33400 億元， 通過發行國債彌補，比2023年年初預算增加1800 億元。2024年中央一般公共預算支出分中央本級支出、對地方轉移支付、中央預備費反映。 中央本級支出41520 億元， 增長8.6%； 對地方轉移支付102037 億元，其中2024年中央對地方均衡性轉移支付安排25700 億元、增長8.8%，剔除支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付、 災后恢復重建和提升防災減災救災能力補助資金等一次性因素后，同口徑增長4.1%；中央預備費500 億元，與2023年持平。 執行中根據實際用途分別計入中央本級支出和對地方轉移支付。 地方一般公共預算支出243470 億元， 增長3%。 地方財政赤字7200億元， 通過發行地方政府一般債券彌補， 與2023年持平。

總體來看，預算中的國防、科技攻關、鄉村振興、生態環保等重點支出剛性增長；彌補養老、教育、醫療衛生等領域基本民生短板，財政需要繼續加強保障；推動解決發展不平衡不充分問題，支持區域協調發展，兜牢基層“三保”（?；久裆?、保工資、保運轉）底線，轉移支付需保持一定力度。 因此，2024年政府預算總的規模屬于適度擴張，這種適度擴張表明，財政力度明顯強于2023年。

二、著力點之一： 民生支出

群眾利益無小事，民生問題大于天。 黨的執政為民理念在政府預算上的體現， 可以從政府預算資金在民生支出上顯示。 近年來，財政預算持續提高資金安排的“民生含量”，不斷增強財政政策的“民生溫度”， 努力讓國家的財政賬本變成百姓的“幸福清單”。 2023年受過去三年疫情影響，盡管財政收支壓力很大，但民生投入力度不減，2024年這一態勢依然沒有改變。 在2024年285490 億元的全國一般公共預算支出中，教育、社會保障和就業支出都在4 萬億元左右，衛生健康、城鄉社區支出都超過了2 萬億元。

2024年全國一般公共預算教育支出安排4.29萬億元，占一般公共預算支出的15%。2024年中央財政安排教育領域共同財政事權轉移支付4085億元， 中央本級教育支出安排1649 億元、 增長5%。 2024年全國一般公共預算衛生健康支出安排22800 億元，將城鄉居民基本醫療保險人均財政補助標準提高30 元，達到每人每年670 元。 2024年中央財政安排基本公共衛生服務補助資金765 億元。 2024年，繼續提高退休人員基本養老金標準，城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20 元，中央財政相關轉移支付增長10.6%。中央財政就業補助資金安排667 億元， 支持地方提高公共就業服務能力。 2024年科學技術支出預算約1.2 萬億元，較2023年增長6.63%。 其中， 中央科學技術支出3708.28 億元，增長10%；基礎研究支出安排980 億元、增長13.1%。 2024年，社會保障和就業支出將達41384 億元，同比增長3.76%，深入實施企業職工基本養老保險全國統籌， 繼續提高退休人員基本養老金標準， 城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20 元， 中央財政對地方相關轉移支付增長10.6%。

2024年中央財政安排就業補助資金預算667億元。 社會保障和就業支出的增長背后，有著就業形勢逐年嚴峻的深層次原因。 近年來我國高校畢業生人數屢創新高，2022年首次突破1000 萬人，達到1076 萬人；2023年突破1100 萬人，達到1158萬人；2024年，高校畢業人數預計將創紀錄地超過1170 萬人。 作為最基本的民生，2024年《政府工作報告》中更加突出了就業優先導向，要求2024年城鎮新增就業達到1200 萬人以上。 可以看出，與2023年“1200 萬人左右”的就業目標的提法相比，2024年提到1200 萬人“以上”，這體現了黨和政府做好就業工作的力度、決心和鮮明的政策導向。

從預算報告可以看出，中央財政鄉村振興補助資金向重點鄉村傾斜，培育一批特色主導產業，還對農村老人用餐、兒童教育增加支持力度，這些舉措提升了廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，為高質量發展提供了堅實的支撐。 此外，財政部還將有針對性地研究出臺結構性減稅降費政策， 重點支持科技創新和制造業發展， 更好服務現代化產業體系建設。

在提質增效方面， 要落實落細過緊日子要求，優化財政支出結構，加強預算績效管理，嚴肅財經紀律。 同時，統籌運用稅費、專項資金、政府債券等政策工具，加強與貨幣、就業、產業等其他政策的協調配合，打好“組合拳”。

2024年政府預算列支表明， 政府將聚焦老百姓急難愁盼的問題，持續加大財政投入力度，推動有針對性地出臺政策， 堅決兜住兜準兜牢民生底線，把老百姓關心的事一件一件辦好。

總之，預算規模適度加力，是2024年實施積極財政政策的財力支撐， 主要是用好財政政策空間、加強財政資金統籌安排，有保、有壓、有增，組合使用赤字、專項債、超長期特別國債、稅費優惠、財政補助等多種政策工具，保持適當支出規模，促進經濟持續回升向好。

三、著力點之二：公債發行持續發力

截至2023年末， 地方政府法定債務余額為40.74 萬億元，其中一般債務15.87 萬億元，專項債務24.87 萬億元，分別控制在全國人大批準的一般債務限額16.55 萬億元和專項債務限額25.62 萬億元以內。 中央政府債務余額30.03 萬億元。 全國政府債務余額70.77 萬億元，按照2023年GDP 初步核算數126.06 萬億元，2023年末全國政府法定債務負擔率為56.1%，在安全警戒線以內，也比主要市場經濟國家和新興國家的債務負擔率要低。

顯然， 政府公債規模的擴大意味著有效投資將“擴量”與“提質”并舉。 鞏固和增強經濟回升向好態勢，需要更好地發揮投資關鍵作用。2024年除了發行超長期特別國債， 中央預算投資擬安排7000 億元，比上年增加200 億元；擬安排地方政府專項債券3.9 萬億元，比上年增加1000 億元；再加上去年四季度增發的1 萬億元國債大部分也將在2024年使用， 政府投資規模較去年明顯增加。 而且，政府投資將更加突出精準發力，更好發揮對全社會投資的引導與帶動作用， 促進高質量發展和經濟轉型升級。

2024年的赤字率擬按3%安排， 與2023年年初赤字率持平，但赤字規模為4.06 萬億元，高于去年1800 億元； 專項債擬按3.9 萬億元安排， 高于2023年1000 億元。 2024年，政府債券規模明顯增加。 這些實打實的政府支出，能夠帶動和擴大社會有效投資，更好支持重點領域鍛長板、補短板，激活經濟發展動能， 促進高質量發展和經濟轉型升級。

更重要的是， 未來幾年將連續發行超長期特別國債， 專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，2024年先發行1 萬億元。 赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96 萬億元， 超過2023年赤字與專項債合計的7.68 萬億元，也超過2023年赤字、專項債與特別國債之和的8.68 萬億元。 還要考慮到2023年四季度發行的用于減災防災建設的1 萬億元特別國債，將主要在2024年使用，2024年的財政實際支出力度將明顯增強，債務可用資金多出2 萬億元左右。 這里要特別提到的是，2024年我國將發行超長期特別國債1 萬億元，不計入赤字，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。中央預算內投資安排7000 億元，比上年增加200 億元，積極擴大有效投資。

什么叫超長期特別國債？ 各級政府發行的債券稱為公債， 其中， 中央政府發行的債券稱為國債，地方政府發行的債券稱為地方公債或地方債。目前我國只有中央政府和省級政府才能發行公債。特別國債，就是指在特定時期階段性發行的具有特定用途的國債。 我國曾在1998年、2007年和2020年分別發行過三次特別國債。 按照國債的償還期限，可以把國債分為短期國債、中期國債和長期國債。 1年以內的國債稱為短期國債；1年以上至5年以內的國債稱為中期國債；5年以上的國債稱為長期國債。 而我國長期國債的期限一般在10年及以上。 這意味著2024年我國超長期特別國債的發行期限原則上會高于10年。

2024年《政府工作報告》明確提出，為系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題， 從2024年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。 從出臺背景看，這是應對國際環境深刻變化、牢牢把握發展主動權的必然要求，也是統籌發展和安全、 扎實推動高質量發展的現實需要。 超長期特別國債由中央政府發行，有助于優化政府債務結構；國債部分資金將由地方使用，有助于優化地方財政空間。 從主要投向看，超長期特別國債將聚焦強國建設和民族復興進程中的大事難事。 初步考慮，將重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域建設。超長期特別國債，是黨中央、國務院著眼強國建設、民族復興戰略全局作出的一項重大戰略決策部署，利當前又惠長遠，不僅可以拉動當前投資和消費，還能打下長期高質量發展的基礎。

四、著力點之三：財政轉移支付

財政轉移支付是實現地區間基本公共服務均等化和促進經濟社會各項事業協調發展的重要政策工具，也是中央政府轉移財力給地方政府的主要方式。 近些年來，中央不斷加大對地方轉移支付規模，對補充地方財政財力，調劑地方政府間財力平衡起到了積極效果： 有助于優化地方政府財政支出結構，有效縮小地區間財力差距；積極推動財力向基層傾斜；保障地方政府的基本公共服務能力。

“十四五”以來，中央對地方轉移支付規模在逐年擴大，2021年為82152 億元，2022年為96942億元，2023年為102945 億元。為筑牢兜實基層“三?！?底線，2024年預算安排中央對地方轉移支付102037 億元， 剔除2023年和2024年一次性安排因素后同口徑增長4.1%。 其中，安排均衡性轉移支付25744 億元、增長8.8%；安排縣級基本財力保障機制獎補資金4462 億元、增長8.6%。

今年中央對地方轉移支付預算安排了“10 萬億元多一點”。 這將是自去年以來，轉移支付總量第二次突破10 萬億元。 從歷史數據來看，近年來的轉移支付力度不斷加大。2013年，中央轉移支付不到5 萬億元，但到2023年已突破了10 萬億元，10年間轉移支付總量翻番。 而部分地區基層財政運行也較為依賴轉移支付金額。 轉移支付為何規模龐大且逐年遞增，又能否持續？這種大規模的轉移支付是必要的， 因為轉移支付的規模之所以逐年擴大，在一定程度上有GDP 擴張、財政收入整體上升的原因。

中央對地方的轉移支付， 其實是平衡地區間發展差異的一個重要的手段。 在1994年的分稅制改革后，中央占稅收的“大頭”，后來的稅制改革，財力也向中央傾斜。因此，中央原本就需將部分稅收收入返還地方， 只不過在這一過程中會有一定的針對性， 特別是對社會經濟發展相對落后的中西部轉移。中國區域經濟發展很不平衡，省級區域之間資源稟賦不盡相同，發展水平也存在差異，因此正需要靠中央財政的轉移支付來保證地區間相對平衡。

五、著力點之四：國防支出

國防開支是我國政府預算中的一項重要開支，尤其是在國際國內環境錯綜復雜的大前提下，保持適度的國防開支規模， 既有利于地區乃至整個世界的和平與穩定， 也可以有效防止地區和整個世界走上軍備競賽的道路。 雖然我國面臨著很大的防務壓力， 但我國一直將國防預算和增長率維持在一個低位。 因為我國長期以來堅持防御型國防建設策略，從來不搞軍備競賽，所以，國防預算一直維持在一個較低的水平。

2024年我國財政安排國防支出預算總額為16655.4 億元人民幣，與2023年相比增長了7.2%。如果將我國2023年國防預算換算成美元，大約為2247.9 億美元；2024年國防支出增長了7.2%，增長額度為162 億美元。 再觀察最近幾年我國的國防開支，2020年到2023年這4年國防預算增長率分別為6.6%、6.8%、7.1%、7.2%。 從中可以看到，2024年的增長率與2023年持平，繼續保持著最近幾年的高位水平， 這是因為我國有繼續全面加強國防建設的現實需求。

如果從人均國防預算來看，2024年中國的人均國防預算只有1177 元人民幣左右，按照目前的匯率換算就是人均只有163 美元； 而美國在2024年的國防預算為8860 億美元，人均國防預算高達2630 美元，是我國的16 倍。同時英國、法國、德國、日本、 韓國等世界主要國家的人均國防預算都大幅超過我國。 從國防預算占GDP 的比例來看，我國長期保持國防預算占GDP 的比例在1.5%以下，2024年這一比例大約為1.3%， 同樣遠低于日本、韓國、英國、法國、美國等國家。

在聯合國五大常任理事國中， 我國是唯一一個沒有實現領土完全統一的國家， 而且我國面臨的防務問題也非常復雜。 因此，我國保持穩定的國防預算增長非常有必要。 因為衡量一個國家的國防預算水平， 不僅要看總額和實際面臨的防務壓力， 還要看人均以及預算占GDP 的比例。 由此可見，雖然我國國防預算總額目前位居全球第二，但從我國面臨的防務壓力、 人均國防預算以及國防預算占GDP 的比例來看，我國的國防預算其實一直維持在一個較低的水平。 目前美國國防預算占GDP 的比例超過3%，我國不用提高到3%，只需要把國防預算占GDP 的比例提高到2%，按2023年GDP 總量計算的話，就能增加近8557 億元。 而即便把國防預算占GDP 的比例提高到2%， 從全球范圍內來看這個比例也不高， 但我國并沒有這么做。