從五個(gè)角度理解2024年積極的財(cái)政政策

●馬光榮

一、今年積極財(cái)政政策的基調(diào)

今年《政府工作報(bào)告》指出，積極的財(cái)政政策要“適度加力、提質(zhì)增效”。自2008年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政政策的總基調(diào)一直是“積極的”，但每年的“積極”程度存在差異，這從《政府工作報(bào)告》對(duì)積極財(cái)政政策的修飾詞上可以一窺端倪。

近七年來(lái)財(cái)政政策修飾詞一直都有“增效”一詞，這體現(xiàn)了近些年來(lái)財(cái)政一直在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)， 推進(jìn)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理， 全面提高資金配置效率和使用效益。 在“增效”一詞不變之外， 2019年、2020年、2023年和2024年都提到要“加力”， 而2021年和2022年的表述則未提加力， 但是要“更可持續(xù)”。 從修飾詞比較上可以看到，今年再次明確提到“加力”，顯示財(cái)政政策是更為積極的。 但是“加力”前面還額外有一修飾詞“適度”，說(shuō)明積極的幅度也是有節(jié)制的。

從今年預(yù)算的數(shù)字上， 可以更加精確地看出今年財(cái)政政策的加力幅度。 具體而言，分為兩個(gè)維度：

一是赤字與舉債規(guī)模。 一般預(yù)算赤字和地方專項(xiàng)債額度分別比去年年初預(yù)算提高了1800 億元和1000 億元。更重要的是，今年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債1 萬(wàn)億元。合計(jì)來(lái)看，政府舉債規(guī)模比去年年初預(yù)算提高了1.28 萬(wàn)億元。如果計(jì)算赤字率，公布的狹義的赤字率仍然在3%以內(nèi)，但如果把地方專項(xiàng)債和特別國(guó)債加入進(jìn)去的話， 廣義的赤字率實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)8%，相比過(guò)去兩年都有明顯的提升。

二是財(cái)政支出強(qiáng)度。 從財(cái)政政策發(fā)力渠道來(lái)看， 財(cái)政支出是構(gòu)成國(guó)內(nèi)需求的重要部分， 全口徑財(cái)政支出占GDP 的比重在30%左右，提升財(cái)政支出強(qiáng)度是拉動(dòng)內(nèi)需的重要抓手。 今年一般預(yù)算和政府性基金預(yù)算支出的強(qiáng)度均有所提升。 一般預(yù)算支出比去年增長(zhǎng)4%， 一方面來(lái)自赤字規(guī)模的擴(kuò)大，另一方面來(lái)自于2023年四季度增發(fā)的萬(wàn)億國(guó)債，大部分資金結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用。 由于今年發(fā)行的超長(zhǎng)期特別國(guó)債計(jì)入政府性基金預(yù)算， 政府性基金預(yù)算支出相比去年大幅增長(zhǎng)達(dá)18.6%。一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算合計(jì)支出增長(zhǎng)7.9%，支出強(qiáng)度明顯提升。

財(cái)政支出規(guī)模來(lái)自于財(cái)政收入與政府舉債。 2015年以來(lái)，我國(guó)實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)舉措， 盡管很多年份赤字和舉債規(guī)模上升， 但因?yàn)闇p稅降費(fèi)使得財(cái)政收入增速較低， 所以財(cái)政支出強(qiáng)度在過(guò)去很多年提升幅度有限。但今年不同的是， 沒有再明確出臺(tái)新增大規(guī)模減稅降費(fèi)舉措， 更多強(qiáng)調(diào)的是落實(shí)好已有的結(jié)構(gòu)性減稅舉措，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)。 在這種情況下，財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)加上舉債規(guī)模的提升，使得財(cái)政支出的強(qiáng)度明顯上升。 因此從這一角度看，今年財(cái)政政策是“穩(wěn)稅、增債、擴(kuò)支出”的組合。

二、如何理解今年的積極財(cái)政政策組合

可以從以下五個(gè)角度來(lái)理解今年的積極財(cái)政政策：

（一)理解財(cái)政政策“加力”

在增債和擴(kuò)支出帶動(dòng)下，今年財(cái)政政策有所加力，這對(duì)當(dāng)前穩(wěn)定預(yù)期、拉動(dòng)內(nèi)需具有重要意義。 去年我國(guó)實(shí)際GDP 增速是5.2%， 但名義GDP 增速只有4.6%，GDP 價(jià)格指數(shù)為負(fù)，CPI 僅上漲0.2%，PPI負(fù)增長(zhǎng)3%。 價(jià)格指數(shù)是反映宏觀供需關(guān)系的最主要指標(biāo)， 因此從價(jià)格指數(shù)上看，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)仍然面臨國(guó)內(nèi)需求不足的問(wèn)題。 通過(guò)擴(kuò)張政府支出，尤其是基建投資支出拉動(dòng)總需求是我國(guó)逆周期政策的一個(gè)最重要工具。 從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”來(lái)看，去年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，固定資產(chǎn)投資增速仍然相對(duì)較低，去年消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)7%， 固定資產(chǎn)投資增速只有2.8%。 從分部門固定資產(chǎn)投資的增速來(lái)看，基建投資增速是5.9%，社會(huì)領(lǐng)域（主要是教育衛(wèi)生文化）投資增長(zhǎng)0.5%，房地產(chǎn)投資比上年下降9.6%。 相比之下，2015—2018年逆周期政策調(diào)控中基建增速都接近20%，近年來(lái)基建投資增速明顯處于低位。 今年通過(guò)增加舉債，尤其是特別國(guó)債和地方專項(xiàng)債， 可以很好地拉動(dòng)基建投資。 基建投資不僅是財(cái)政政策的重要載體， 同時(shí)也是貨幣政策傳導(dǎo)的一個(gè)重要載體。 基建投資一部分資金來(lái)自財(cái)政資金，另一部分則來(lái)自銀行貸款、企業(yè)債券和民間投資，通過(guò)加大政府投資力度，可以發(fā)揮政府投資帶動(dòng)放大效應(yīng)， 撬動(dòng)社會(huì)資本增加投資， 進(jìn)一步起到擴(kuò)大內(nèi)需的作用。

（二)理解財(cái)政政策加力要“適度”

今年財(cái)政政策加力是“適度”的，赤字規(guī)模、支出強(qiáng)度同比去年有所提升，但并非大幅提升，沒搞大水漫灌，這與適中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)相匹配，適應(yīng)了高質(zhì)量發(fā)展的要求。 今年《政府工作報(bào)告》提出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度目標(biāo)是5%左右， 這一增長(zhǎng)目標(biāo)是適中的， 接近去年5.2%的實(shí)際增長(zhǎng)率。一些學(xué)者估計(jì)中國(guó)當(dāng)前潛在GDP 增速仍然在5%—6%之間， 且疫情前GDP 增速2018年是6.7%、2019年是6%，與之相比，今年目標(biāo)增速不算很高。 這體現(xiàn)了當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，要實(shí)現(xiàn)量的合理增長(zhǎng)與質(zhì)的有效提升有機(jī)統(tǒng)一，不過(guò)分追求粗放式、數(shù)量型的增長(zhǎng)，要同時(shí)注重效率提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 相應(yīng)地，在財(cái)政政策加力上掌握好了“適度”，在適度加力的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“提質(zhì)增效”， 在支出結(jié)構(gòu)、效益、效能上下文章，通過(guò)財(cái)政政策提質(zhì)增效來(lái)牽引經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

財(cái)政政策加力“適度”，不搞大規(guī)模舉債刺激，也是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性的要求。 當(dāng)前，我國(guó)納入預(yù)算的政府顯性債務(wù)負(fù)債率（負(fù)債與GDP 之比）還不高，在50%左右；但是，如果把地方政府仍然廣為存在的隱性債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，廣義公共債務(wù)率超過(guò)了90%。 通過(guò)將政府新增舉債規(guī)模控制在適中的水平，既有助于為今后幾年所面臨的不確定性保留政策空間，也有助于在更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三)理解財(cái)政政策“穩(wěn)稅、增債、擴(kuò)支出”的組合

2015年以來(lái)，我國(guó)一般公共預(yù)算收入占GDP 比重已經(jīng)從22.1%降到17.2%，稅收占GDP 比重從18.1%降到目前14.4%。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織可比口徑計(jì)算，廣義政府收入占GDP 的比重從29.1%下降至當(dāng)前的24.9%， 不僅大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，也低于同等發(fā)展水平的國(guó)家。 宏觀稅負(fù)的下降確實(shí)體現(xiàn)了大規(guī)模減稅降費(fèi)落到實(shí)處，但如果一直下降，則會(huì)進(jìn)一步加劇收支矛盾，不利于財(cái)政可持續(xù)性。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著人口老齡化程度逐漸加深，以及推進(jìn)共同富裕進(jìn)程中要進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，財(cái)政支出仍將剛性增長(zhǎng)。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)， 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，整個(gè)社會(huì)對(duì)公共物品、社會(huì)保障和社會(huì)福利的需求也會(huì)上升， 現(xiàn)有的財(cái)政收入規(guī)模難以支撐這一需求。因此，今年積極財(cái)政政策是在擴(kuò)張債務(wù)和支出端發(fā)力；在收入端是以穩(wěn)定宏觀稅負(fù)為主， 未出臺(tái)新增大規(guī)模減稅降費(fèi)舉措， 主要是落實(shí)前期出臺(tái)的結(jié)構(gòu)性減稅政策， 以支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)為主。

（四)理解萬(wàn)億規(guī)模的超長(zhǎng)期特別國(guó)債

今年財(cái)政政策適度加力的重要工具是發(fā)行萬(wàn)億規(guī)模的超長(zhǎng)期特別國(guó)債。 其亮點(diǎn)之一在于“特別”的用途，專項(xiàng)用于“兩重”領(lǐng)域建設(shè)， 按照國(guó)家發(fā)改委主任鄭柵潔的介紹， 超長(zhǎng)期特別國(guó)債將重點(diǎn)投向科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。 重點(diǎn)投入這些領(lǐng)域有助于發(fā)揮政府投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，補(bǔ)齊高質(zhì)量發(fā)展的短板，是財(cái)政政策提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。

其亮點(diǎn)之二在于超長(zhǎng)期， 有助于合理利用財(cái)政政策空間，提升財(cái)政可持續(xù)性。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，我國(guó)當(dāng)前中央財(cái)政負(fù)債率較低、回旋余地大，相比地方財(cái)政有更大的舉債空間。 今年新發(fā)行的1 萬(wàn)億元特別國(guó)債由中央承擔(dān)還本付息， 一般預(yù)算赤字的82%也都是中央財(cái)政赤字。 而且，《政府工作報(bào)告》指出，未來(lái)幾年還會(huì)持續(xù)發(fā)行特別國(guó)債。通過(guò)中央適度加杠桿，可以降低地方舉債的壓力， 有助于當(dāng)前防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第二，此次發(fā)行的超長(zhǎng)期特別國(guó)債，預(yù)計(jì)很大一部分期限在30年以上，相比于地方專項(xiàng)債平均15年左右的期限，時(shí)間上大幅拉長(zhǎng)。 這意味著，在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)， 中央財(cái)政僅需為此支付利息，還本時(shí)間點(diǎn)延后，以時(shí)間換空間，可以緩釋債務(wù)償付壓力， 有助于財(cái)政可持續(xù)性。同時(shí)依靠中央財(cái)政的信用，國(guó)債發(fā)行利率低于同期限地方政府債券， 有助于降低政府綜合舉債成本。

（五)理解地方專項(xiàng)債的“提質(zhì)增效”

今年地方專項(xiàng)債新增限額比去年提高了1000 億元的規(guī)模， 不僅規(guī)模有所提升，發(fā)行和使用也有兩個(gè)明顯的亮點(diǎn)， 有助于提質(zhì)增效， 增強(qiáng)其在財(cái)政政策中提振經(jīng)濟(jì)的效能。

第一個(gè)亮點(diǎn)是擴(kuò)大專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的范圍。 把供熱供氣等領(lǐng)域納入項(xiàng)目資本金的范圍， 通過(guò)更多專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金， 可以有效緩解當(dāng)前地方財(cái)力不足導(dǎo)致的很多項(xiàng)目缺資本金問(wèn)題。同時(shí)，有了資本金作為撬動(dòng)， 可以更好地鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域， 更好發(fā)揮財(cái)政投資的擴(kuò)大帶動(dòng)作用。

第二個(gè)亮點(diǎn)是明確提到專項(xiàng)債要向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率比較高的地區(qū)傾斜。優(yōu)先支持準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目， 可以更好地推進(jìn)資金落實(shí)到項(xiàng)目，盡早形成實(shí)物工作量，從而在提振內(nèi)需上縮短傳導(dǎo)鏈條， 減少時(shí)滯。 從過(guò)去幾年專項(xiàng)債額度的實(shí)際分配情況來(lái)看， 中西部地區(qū)拿到了更多的專項(xiàng)債限額， 部分違背了專項(xiàng)債額度分配管理辦法中向財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低的地區(qū)傾斜的原則。 實(shí)際分配和文件規(guī)定存在一定出入， 主要出發(fā)點(diǎn)是解決財(cái)力薄弱地區(qū)的燃眉之急，但也增加了長(zhǎng)期償債風(fēng)險(xiǎn)。這些地區(qū)多面臨人口凈流出問(wèn)題， 基建投資項(xiàng)目使用率偏低， 經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益均偏弱。今年專項(xiàng)債額度的分配，明確提出向投資效率較高的地區(qū)傾斜， 一方面有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范， 另一方面也是財(cái)政政策提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。