轉變草原畜牧業生產方式的地方實踐與政策建議*

余家林 王怡迪

一、引言及文獻綜述

2024年1月發布的《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》明確提出，建設美麗中國是全面建設社會主義現代化國家的重要目標，是實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容，并就生態文明建設作出重大部署。黨的十八大以來，生態文明建設受到黨和政府的高度重視，被視為“關系中華民族永續發展的根本大計”(1)習近平.推動我國生態文明建設邁上新臺階[J].求是，2019(3).，成為以美麗中國建設全面推進人與自然和諧共生的現代化的重要途徑。草原是生態文明建設和美麗中國建設的重要物質基礎，草原生態環境保護是生態環境保護的重要組成部分。國家林業和草原局的數據顯示，我國是草原資源大國，擁有3.928億公頃的天然草原，約占全球草原面積的12%，位居世界第一。而且，我國的草原資源面積占國土面積的40.9%，超過耕地與森林面積之和。(2)圖解中國草原保護情況[EB/OL].中國網，2018-08-22.因此，加強草原生態保護對深入推進生態文明建設、加快建設美麗中國具有重要的現實意義。

同時，草原是草原畜牧業發展的重要物質基礎和牧區農牧民賴以生存的基本生產資料。草原是我國重要的生態資源，為草原畜牧業提供了廣闊的空間和充足的飼料來源，是畜牧業可持續發展的重要保障。草原具有調節局部小氣候、保持水土、改良土壤、減少污染等多種功能，對維持生態平衡和畜牧業的健康發展起著至關重要的作用(鞏芳等，2011)。草原的面積、質量和分布直接影響著畜牧業的規模和效益。因此，草原是農牧民生產生活的重要依托，是其獲取經濟收入和維持生計的主要物質來源。草原資源的合理利用和有效保護，直接關系到農牧民的生活水平和福祉。

由于“重生產功能、輕生態功能”問題長期存在，草原畜牧業發展嚴重依賴天然草原。然而，草原作為自然的生態系統，其承載能力、恢復能力和生物多樣性都存在一個不可逾越的上限。隨著人口增長和牲畜數量增加，草原資源需求不斷增加，草原的放牧壓力日益增大。并且，草原畜牧業往往存在生產方式落后、養殖規模小、結構不合理、產值效益較低等問題。過度放牧和草原的不合理利用，加劇了草原資源的有限性與畜牧業發展對草原資源需求的無限性之間的沖突，草畜矛盾日益突出，導致草場退化、沙化，草原生態系統整體脆弱，草原生態形勢嚴峻(潘慶民，2021)。此外，隨著現代畜牧業的快速發展，傳統粗放的生產方式難以適應現代社會的需求，由于缺乏科學的飼養技術和落后的草原管理方式，在一定程度上也加劇了草畜矛盾，導致草原生態環境惡化(王皓田，2011)。

在資源安全和環境安全雙重約束背景下，為處理好草原生態環境保護和畜牧業高質量發展的關系，草原畜牧業生產方式轉變已成為推動畜牧業高質量發展的必然選擇和未來方向(白永飛等，2020；劉剛等，2018；于法穩等，2021)。轉變草原畜牧業生產方式旨在摒棄傳統過度依賴天然草原資源的畜牧業生產模式，轉向更加注重生態保護、資源節約、效率提升的可持續發展模式。草原畜牧業生產方式轉變是以自然資源稟賦和草原承載能力為基礎，通過調整畜群結構，優化資源配置，并引入現代化養殖技術和管理手段，進行標準化、規模化養殖，實現畜牧業的經濟與生態效益的協同發展。

尤其是學術界越來越注意到，舍飼圈養方式是草原畜牧業生產方式的一個重要轉變方向(李周，2022；徐志剛等，2010；周立和董小瑜，2013)。顧名思義，舍飼圈養方式是指把牲畜集中在圈舍中進行飼養管理。舍飼圈養方式不僅有效解決了草畜矛盾，能夠減少對草原生態系統的人為干擾，避免了過度放牧對草原生態的破壞，而且通過科學的飼養管理，可以充分利用飼料資源，提高飼草利用率，減少草場資源的過度消耗，最終能夠緩解草原生態壓力，實現草原生態保護的目的(張瑞等，2023；浦華等，2008；黃濤等，2010)。更為重要的是，舍飼圈養方式能夠在生產環節和銷售環節，增強草原畜牧業抵抗自然風險和市場風險的能力。在生產環節，通過舍飼圈養方式，提前儲備飼草料，及時投喂，能擺脫對自然環境的嚴重依賴，有效避免“夏壯秋肥冬瘦春死”循環，增強抗自然風險能力。同時，舍飼圈養通過對畜群進行科學精細的管理，根據畜群的年齡、品種、體況等特征進行分群飼養。這種優化畜群結構的方式可以提高飼料的利用效率，降低飼養人工成本，增加養殖效益，同時也有助于改善畜產品的質量和產量，提升市場競爭力(周升強等，2020；劉加文，2008)。在銷售環節，通過舍飼圈養方式，畜牧業生產者在牲畜價格行情高漲時銷售牲畜，當牲畜價格行情慘淡時繼續飼喂，增強抗市場風險能力。

二、草原畜牧業生產方式轉變的政策背景

自20世紀80年代以來，伴隨著草原退化加劇，我國開始加強對草原生態環境的保護。早在1985年，《中華人民共和國草原法》正式實施，標志著我國草原管理進入有法可依的管理階段(潘慶民等，2021)。自此，我國不僅陸續實施生態移民、退牧還草、京津風沙源治理工程等重大草原生態治理工程，而且自2011年起建立草原生態保護補助獎勵政策，直接對草原生態環境保護進行經濟激勵(尹曉青，2017)。

與此同時，我國日益重視草原畜牧業生產方式轉變，將其作為草原生態保護的根本舉措，真正解決草原畜牧業對天然草原的依賴問題。2002年出臺的《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》，就加強草原保護與建設作出重要部署，提到“要逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，大力推行舍飼圈養方式”，轉變草原畜牧業經營方式。2005年出臺的中央一號文件《中共中央 國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》也提到，牧區要加快推行圍欄放牧、輪牧休牧等生產方式，搞好飼草料地建設，改良牲畜品種，進一步減輕草場過牧的壓力。

隨著我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，草原生態保護的重要性進一步得到提升。2021年，國家發展改革委、農業農村部、國家林草局聯合印發《草原畜牧業轉型升級試點工作方案(2022—2025年)》，在內蒙古等牧區半牧區的15個縣(旗、師)啟動實施試點示范工作，促進草原畜牧業生產方式基本轉為暖季適度放牧、冷季舍飼半舍飼，推動草原畜牧業轉型升級。2022年10月，新修訂的《中華人民共和國畜牧法》專門增加了“草原畜牧業”一章，并明確提出，國家支持科學利用草原，協調推進草原保護與草原畜牧業發展，國家支持牧區轉變草原畜牧業發展方式，國家鼓勵推行舍飼半舍飼圈養、季節性放牧、劃區輪牧等飼養方式。2022年和2023年連續兩年的中央一號文件都對草原畜牧業轉型升級作出重要部署，分別提出“推進草原畜牧業轉型升級試點示范”“深入推進草原畜牧業轉型升級，合理利用草地資源，推進劃區輪牧”。

在國家政策引導下，各地積極探索草原畜牧業生產方式轉變的新路徑。經調研發現，內蒙古自治區阿魯科爾沁旗(以下簡稱“阿旗”)圍繞轉變草原畜牧業生產方式，采取一系列新舉措，取得了階段性成效，為全國牧區轉變草原畜牧業生產方式提供了可操作、可復制、可推廣的經驗。

阿旗位于內蒙古東部、赤峰市東北部，全旗土地面積1.43萬平方公里，總人口24.03萬。(3)除特別說明外，本文所使用的原始數據均由筆者調研所得。2016年，阿旗被列為全國146個農牧交錯帶旗縣之一。阿旗具有得天獨厚的農牧業資源優勢，糧食產量連續10年保持在每年10億斤以上，是全國產糧大旗，也是全國適度規模化母牛養殖示范旗、國家西門塔爾優質肉牛養殖標準化示范區。截至2022年底，阿旗擁有耕地面積370余萬畝，農作物播種面積290.44萬畝，牲畜存欄275萬頭只，其中肉牛55萬頭、肉羊210萬只。同時，阿旗是全國集中連片種植優質牧草面積最大的地區，2013年被中國畜牧業協會草業分會命名為“中國草都”，2017年被國家標準化委員會評為“國家紫花苜蓿種植標準化示范區”。截至2022年底，全旗草地面積831.61萬畝，其中人工牧草地面積58.52萬畝、天然牧草地733.71萬畝，草原綜合植被蓋度為68.8%。

三、阿旗推進草原畜牧業生產方式轉變的實踐探索

長期以來，受干旱等自然災害和超載放牧影響，阿旗草原退化、沙化形勢嚴峻，草畜供求矛盾突出。為解決這一問題，阿旗開展培育新型牧業經營主體、發展畜牧業社會化服務、探索建立激勵約束措施等工作，加快草原畜牧業生產方式向舍飼圈養方式的轉變，減少草原畜牧業對草原的依賴，從根本上保護草原生態環境。

(一)培育新型牧業經營主體

一是發展家庭牧場。阿旗積極培育家庭牧場，推廣“雙金龍家庭牧場”經營模式，發展適度規模經營，引導牧民用足用好自有飼料地和草牧場資源，以資源定最優載畜量，實現農牧結合循環發展，提升牧戶養殖收益。截至2022年，阿旗培育標準化規模養殖場80個、家庭農牧場800戶。2022年，阿旗申報市級示范家庭牧場8家、旗級示范家庭牧場30家。

雙金龍家庭牧場是當地典型的肉牛高效精養示范戶，全年采用舍飼圈養方式。雙金龍家庭牧場的實踐經驗表明，舍飼圈養方式的經濟效益明顯，雙金龍家庭牧場單體母牛的效益是赤峰市全市平均水平的2倍以上。牧場建有標準化棚圈900平方米、牧草儲備棚及加工棚500平方米，現存欄肉牛85頭，其中能繁母牛51頭，品種為乳肉兼用西門塔爾牛。牧場具體做法是：第一，堅持種養一體。牧場擁有優質牧草地300畝、飼料地80畝，其中30畝種植飼用玉米、50畝種植青貯玉米，每頭牛保證配備1畝全株玉米青貯。第二，堅持冷配提質。牧場持續30年實施冷配改良，檔案記錄詳細，存欄等系譜清晰可追蹤，培育出的基礎母牛適應當地環境，肉乳生產性能高，已確定為昭烏達肉牛育種大戶。第三，堅持精養增效。牧場存欄能繁母牛保持在50頭左右，將繁殖母牛生產牛犢的周期從15個月壓縮至12個月，每年選擇3～5頭最優秀母犢補欄更新，其余牛犢全部出售。第四，堅持科學飼養。犢牛與母牛實行嚴格分群管理，不同生理階段分別飼喂，保障營養需要。實行糞污還田合理利用，經過多年改造，飼料地更加肥沃，形成了良性生態循環。平均而言，牧場的青貯飼料每畝產量是6.5噸左右，超過當地產量的60%。

二是發展養殖合作社。相較于傳統放牧散養方式，舍飼圈養方式需要具備相應的棚圈、飼槽等基礎設施，儲備大量的飼草飼料，因此面臨生產投入高、技術難度大等困難。鑒于此，阿旗發展養殖合作社，發揮規模經濟優勢，解決舍飼圈養過程中遇到的問題。在阿民溫都爾嘎查，養殖合作社建設基礎母牛集中養殖場，配備儲草庫、管理用房、擠奶廳等基礎設施和大型攪拌機、撒料車、裝載機、大型篩桶等機械設備。合作社社員將自家肉牛放在養殖場，合作社統一管理、統一供應、統一生產，節省勞動力，提高經濟效益。此外，養殖合作社雇用勞動力，能提供就業崗位，增加勞動收入。

三是引進和培育畜牧業龍頭企業。阿旗培育和引進龍頭企業，建立龍頭企業與牧民的利益聯結機制，通過龍頭企業帶動組建農牧業產業化聯合體，帶動草原畜牧業生產方式轉變。阿旗現有龍頭企業60家，其中市級重點龍頭企業23家，與龍頭企業建立緊密利益聯結關系的農牧戶2.38萬戶，占全旗農業人口的30%以上。例如，赤峰澳亞現代牧場有限公司通希分公司在巴拉奇如德蘇木通希嘎查建設奶牛、肉牛養殖項目，用地979畝，設計存欄量為15000頭，2021年7月投產運行。目前，該公司存欄肉牛12500頭，有效帶動了周邊地區養牛業發展，提供了大量新的勞動就業崗位，為市場提供高品質育肥牛，打造區域內優質肉牛品牌。該公司已于2022年12月30日在香港聯交所主板上市。2019年，內蒙古沃金農業有限公司在阿旗啟動萬頭肉牛養殖項目，項目投資30億元。2020年1月，內蒙古沃金農業有限公司承擔了“國家西門塔爾肉牛養殖標準化示范區項目”。經過三年建設，該公司結合優質肉牛基地建設、良種繁育、飼養管理、疫病防治、技術服務、屠宰加工、產品交易、物流運輸、質量檢測、產品追溯等全產業鏈，構建了適合西門塔爾牛養殖的科學合理的標準體系。2023年2月，該項目順利通過內蒙古自治區市場監督管理局的驗收。此外，大眾、天山肉聯2家肉牛屠宰精深加工企業年屠宰總加工能力可達10萬頭，以高于市場價收購的方式，與養殖戶、肉牛養殖合作社和家庭牧場簽訂養殖訂單，發展合作伙伴，建立產業聯盟，有效解決活牛賤賣和肉牛銷售難題，提高了牧民收入。

(二)發展畜牧業社會化服務

舍飼圈養通過精養來提高產犢率，通過規模化養殖，增加養殖效益。然而，相較于傳統放牧散養方式，舍飼圈養要求牧民購買更多的飼草料，會大幅度提升牧民的生產成本(王曉毅，2016)。阿旗的數據顯示，平均而言，通過傳統放牧散養方式，1頭牛1年的生產成本是6242元，每15個月才能產1個牛犢，年收益是1758元。而通過舍飼圈養方式，1頭牛1年的生產成本提高至8029元，每12個月可以產1個牛犢，年收益是1970元，比傳統放牧散養方式僅增加212元。為幫助牧民解決轉變生產方式時遇到的成本提升和技術困難，阿旗積極探索畜牧業社會化服務的模式和機制，開展飼料供應、品種改良、托管養殖、牧民培育等方面的服務，推動草原畜牧業生產方式轉變。

一是增加飼料供應。阿旗在飼草料生產、采購等環節開展社會化服務，盡力為牧民降低舍飼圈養成本。在飼草料生產方面，阿民溫都爾嘎查每年統購2000噸化肥、1000噸玉米種子、100噸牧草種子、3300噸尿素，籌備農資保春耕，幫牧民每畝節省農資費用10元左右。而且，該嘎查牧民能以耕地入股土地合作社，與中化集團開展1500多畝集體土地和4000畝人工牧草的MAP定制化托管經營合作，完善飼草料加工社會化服務模式，提高適度規模種植收益。該嘎查籌資400萬元，建設畜牧業飼草料加工廠，為養殖提供配方飼料。在飼草料采購方面，該嘎查采取“帶量集采”方式，與黑龍江省、唐山市有關企業對接，以每噸低于市場價約200元的價格，向牧民供應飼草料，彌補自家的飼草料不足。目前，阿旗正在積極爭取列入國家“糧改飼”試點旗縣，力爭用3年時間，全旗優質牧草、飼料作物種植面積均達到100萬畝以上，有效解決飼草料供給問題。

二是加快品種改良。舍飼圈養方式只有與優良牲畜品種配合，才能發揮優勢。然而，阿旗牧民大多養殖2代或3代西門塔爾牛，需要加快良種化進程。阿旗堅持以西門塔爾牛和安格斯牛為主的專門化肉用品種改良方向，大力推廣配種改良技術，提高個體產出效益。阿民溫都爾嘎查通過勞務合作社，組建肉牛技術服務團隊，對3代西門塔爾1000頭基礎母牛使用新配種技術，生產純肉型公牛犢；對4代乳肉兼用型西門塔爾2800頭基礎母牛，使用乳肉兼用型凍精，培育優質后備母牛。同時，查干花嘎查計劃利用三年時間，把現有的8422只本地黑頭羊替換為適合舍飼圈養的昭烏達肉羊，養殖頭數壓縮至50%，并對羔羊進行短期育肥。

三是開展托管養殖。考慮到部分牧民年齡偏大，沒有能力采用舍飼圈養方式，阿旗積極開展托管養殖新模式。阿民溫都爾嘎查建設肉牛養殖托養場，讓托養場分區分群托管牛犢。托養場將飼養牛犢分為短期育肥牛犢、后備母牛犢兩群進行飼養。其中，短期育肥牛犢托管費用是17元/日(其中，飼草料費用14元，管理費用3元)，后備母牛犢托管費用是14元/日(其中，飼草料費用11元，管理費用3元)。托管養殖不僅可以加快草原畜牧業生產方式轉變，而且可以降低養殖成本，增加牧民收入。

四是培育高素質牧民。阿旗積極引導農業企業等社會力量，參與牧民培訓工作，夯實草原畜牧業轉變的人才基礎。阿旗有計劃分批次對農業產業帶頭人、種植養殖技術能手、家庭農牧場和農牧業合作社帶頭人進行教學培訓，培養科學技術指導員90人、鄉村防疫員400名、改良技術員530名、農牧民經濟合作組織帶頭人1960余名。阿旗依托赤峰市北方民族技工學校和全旗嘎查村教學培訓點，開展集中性教學培訓、生產實訓和送教下鄉。阿旗農牧局、紹根鎮、沃金農業有限公司三方合作，組建肉牛產業黨建聯合體，對農民進行技術培訓，通過實地指導、集中培訓、網上授課等形式，累計培訓450人次。阿旗依托“萬名專家人才服務基層”行動，組織成立農牧業專家服務團隊，與16個蘇木鄉鎮街道上報的服務需求進行對接。2021年，阿旗開展送技下鄉366人次，讓專家人才下沉農村牧區一線解決問題。

(三)探索建立激勵約束措施

阿旗嚴格執行基本草地保護制度、禁牧休牧和草畜平衡制度，探索建立激勵約束措施，嚴守生態紅線，確保草原生態安全。一是堅持政策引導，加強草原生態保護。自2002年以來，阿旗先后出臺了《阿魯科爾沁旗人民政府關于在農區、林區和牧區部分地區實行禁牧的決定》《阿魯科爾沁旗人民政府關于在牧區實行季節性禁牧和劃區輪牧的決定》《阿魯科爾沁旗生態建設與保護管理辦法》《阿魯科爾沁旗落實赤峰市禁牧休牧和草畜平衡條例實施辦法(試行)》等一系列規范性文件，完善草原生態保護制度。阿旗劃定禁牧區、草畜平衡區，嚴格依法查處在禁牧區、休牧區和草畜平衡區域內超載放牧違規違法行為，完善禁牧休牧和草畜平衡管理制度。作為內蒙古自治區草原網格化管理試點，阿旗劃分草原管理網格265個，聘用草原管護員共88人，依托草原生態系統數字化監管平臺，完成草畜平衡和禁牧區位置信息錄入工作，有效提升了管理精細化水平。阿旗在2020年拆除5個試點嘎查天然草牧場網圍欄，到2021年底，完成沙化草地修復、低產低效林改造、退耕還林還草等生態治理任務77萬畝，到2022年底，在牧區全部實行季節性劃區輪牧。

二是堅持市場導向，完善補償機制。草原生態保護將提升草原在保持水土、涵養水源、防止荒漠化、應對氣候變化、維護生物多樣性等方面的支持服務功能，有助于維護國家生態安全、建設美麗中國，具有明顯的公共品特性。但是，草原生態保護的主體責任往往落在牧民身上，牧民不得不為此承擔主要的經濟損失，導致牧民生計的脆弱性加劇(王曉毅，2016)。因此，在草原生態保護時，補償牧民為保護草原生態所承擔的經濟損失，完全合理必要。事實上，早在2002年，我國就出臺了《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》，開始建立草原生態保護補償的制度。自2011年起，我國開始建立草原生態保護補助獎勵機制，實行草原禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度，遏制草原生態總體惡化趨勢。這也是我國迄今為止覆蓋區域最廣、投入資金最大的草原生態保護項目(潘建偉等，2020)。2021年8月，財政部、農業農村部、國家林草局聯合印發《第三輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》，繼續支持實施草原禁牧休牧、推動草畜平衡。

在第二輪草原生態保護補助獎勵政策實施中，阿旗確定的禁牧補助標準是每年每畝9.825元，比中央財政規定的標準高2.325元，草畜平衡獎勵標準是每年每畝3.275元，比中央財政規定的標準高0.775元。因此，阿民溫都爾嘎查每年獲得草原生態保護補助獎勵資金61.6萬元，查干花嘎查每年獲得草原生態保護補助獎勵資金31萬元。此外，阿旗也貫徹落實了退耕還林、生態公益類補助等政策。例如，阿民溫都爾嘎查每年獲得生態公益林補助資金3.4萬元、退耕還林補貼17.9萬元，查干花嘎查每年獲得生態公益林補助資金14.7萬元。

四、阿旗草原畜牧業生產方式轉變面臨的困難與挑戰

盡管阿旗在培育新型牧業經營主體、發展社會化服務、探索建立激勵約束措施方面做了扎實工作，但從實踐來看，阿旗轉變草原畜牧業生產方式還面臨著土地資源約束、牧民老齡化、資金保障力度弱、畜牧業保險不完善、補償標準過低等困難和挑戰。

(一)土地資源約束較強

與傳統放牧散養方式相比，舍飼圈養的經濟優勢發揮依賴種養結合，適合耕地資源豐富的地區。通過種養結合，牧民種植飼用玉米、青貯玉米、紫花苜蓿等飼草料，保障飼草料供應。調研發現，部分地區耕地少，但草場豐富，舍飼圈養方式的經濟優勢不明顯，轉變傳統放牧散養方式的積極性不高。在查干花嘎查，耕地面積僅0.8萬畝，很難為舍飼圈養提供足夠的飼草料，而可利用草場面積4.8萬畝，可供一定量的牲畜放牧，因此牧民轉變生產方式的意愿不強烈。此外，在第二輪土地承包工作中，由于缺少科學測量工具，牧民承包草原存在四至不清、界限不明的問題，在一定程度上阻礙了土地流轉。

(二)牧民老齡化問題嚴重

當前，牧區空心化、牧民老齡化等問題突出，鄉村發展人才匱乏，新技術、新模式無法承接，制約了草原畜牧業生產方式轉變。根據第七次全國人口普查結果，阿旗60歲及以上人口占鄉村總人口的比重是25.14%，比全國總體水平(23.81%)高1.33個百分點。在阿民溫都爾嘎查的常住人口776人中，60歲及以上人員有173人，占22%，與全國總體水平相接近。一方面，老年勞動力難以投入更多時間和精力，從事牧業生產，導致畜牧業勞動力投入不足。另一方面，老年勞動力普遍文化水平不高、創新意識不強，對新事物的接受能力較弱，制約了草原畜牧業轉型升級。

(三)資金保障力度不夠

草原是牧民賴以生存的基本生產資料，草原畜牧業是牧區經濟的支柱產業。草原生態保護是基于生態公共利益需要，對牧民生產經營的強制干預，在本質上剝奪了牧民的草地承包經營權，使其無法在草地上自由選擇從事牧業生產，損害了牧民的經濟收益。因此，對牧民進行經濟補償，完全合理必要。然而，財政投入和金融支持力度不足問題比較突出。一方面，財政投入力度不夠。近年來，地方財政普遍存在困難，沒有能力承擔畜牧業生產方式轉變任務。紹根鎮計劃籌資700萬元，擴建肉牛集中養殖(托養)場，但目前僅籌資到200萬元，存在500萬元的資金缺口。另一方面，金融支持力度不夠。在轉變草原畜牧業生產方式進程中，貸款難是當地反映強烈的問題，制約著草原畜牧業發展。金融支持力度不夠主要有兩個原因：一是畜牧業抵御風險能力弱，受自然條件影響比較大，面臨較強的不確定性風險，降低了金融機構信貸投放動力；二是牧民組織化程度低，金融機構面對分散的牧民辦理信貸業務，經營成本和管理難度大。

(四)畜牧業保險不完善

我國畜牧業生產抵御風險能力弱，容易受自然災害、疾病災害等外部影響。自2007年以來，我國就啟動了政策性畜牧業保險，旨在幫助畜牧業抵御自然災害和疫病風險。例如，2007年，我國出臺的《國務院關于促進畜牧業持續健康發展的意見》提出，要引導、鼓勵和支持保險公司大力開發畜牧業保險市場，發展多種形式、多種渠道的畜牧業保險，加快畜牧業政策性保險試點工作。然而，調研發現，當前畜牧業保險仍不完善，與服務現代畜牧業的實際需求相比存在較大差距。在阿旗，農業保險公司制定的畜牧業保險合同指出，若發生重大災害，公司不負責賠償，但對重大災害的定義缺少明確規定。這降低了牧民參與畜牧業保險的積極性。

(五)生態補償標準過低

在推動草原畜牧業生產方式轉變時，生態補償標準過低，不僅不能覆蓋從傳統放牧散養方式向舍飼圈養方式轉變的成本，甚至不能覆蓋傳統放牧散養時草牧場的飼用價值。根據阿民溫都爾嘎查的情況，在傳統放牧散養時，每畝草牧場能為畜牧業提供價值25元左右的草料。而牧民獲得的補助主要來自草原生態保護補助獎勵資金。根據《第三輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見》，中央財政按照禁牧補助7.5元/畝、草畜平衡獎勵2.5元/畝的標準執行，不對休牧輪牧進行補助。阿旗盡管已經將禁牧補助和草畜平衡獎勵標準分別提高至9.825元和3.275元，但是仍與草牧場飼用價值相比有明顯差距。這導致牧民轉變生產方式、參與草原生態保護的積極性不高，牧民偷牧現象時有發生。甚至，馮曉龍等(2019)研究發現，草原生態保護補助獎勵資金是通過一卡通形式直接發給牧民，沒有被限制資金用途，導致被牧民用于擴大牲畜養殖規模，反而加重超載放牧問題。

與此同時，單純依靠行政手段，無法有效解決超載放牧問題。由于牧民居住分散、草原管理部門人手不足，在統計牲畜數量時往往讓牧民向村委會報告自家養殖數量，村委會匯總后再提交草原管理部門。而牧民在報告自家養殖數量時，經常低報，導致超載放牧數據不真實，以牲畜存欄量為依據的管理效果不及預期。

五、推進草原畜牧業生產方式轉變的思路與對策

轉變草原畜牧業生產方式，加強草原生態保護，是美麗中國建設在草原牧區的具體實踐。但其關鍵是要確保畜牧業發展和草原生態保護雙贏，這樣才能充分調動牧民的積極性、主動性、創造性。經調研發現，阿旗圍繞轉變草原畜牧業生產方式，開展了一系列工作，取得了一定成效，也存在一定的不足和困難。立足于調研發現，本文認為，未來轉變草原畜牧業生產方式的突破口在于建立市場導向的政策體系、完善政府主導的保障機制和加強配套政策的有效銜接。

(一)建立市場導向的政策體系

加快轉變草原畜牧業生產方式，是草原生態保護的必然要求。但是，草原大多地處欠發達地區，畜牧業是當地牧民經濟的主要來源。只有確保牧民養殖收益不降低甚至有提高，才能增強草原畜牧業生產方式轉變的可持續性。因此，要利用市場激勵手段，調動牧民積極性，實現草原生態保護與畜牧業發展雙贏。

一是優化區域布局，分區域分階段推進。舍飼圈養方式存在一定的應用邊界，超過這個邊界，舍飼圈養方式便會損害牧民經濟收益，從而很難被順利推行。因此，要根據當地耕地、草場等自然資源稟賦、生態情況、技術條件、發展目標等，設定舍飼圈養功能區，分區域探索不同形式舍飼圈養，避免盲目擴大，不搞“一刀切”。同時，結合當地經濟實力、草原生態保護緊迫性、畜牧業發展狀況，分階段、分時期，穩扎穩打，逐步推進。

二是建立符合牧區實際的社會化服務體系框架。堅持政策扶持和市場化經營相結合，社會化服務與拓展活畜交易市場功能相結合，發揮農技推廣技術人員的體制優勢，培育和扶持一大批社會化服務組織，積極推行動物防疫政府購買服務，開展良種繁育、技術指導、產銷信息、飼草料保障、疫病防控、應急保障等各類新型農牧業社會化服務，在活畜抵押貸款、政策和商業保險、市場對接和季節性供應等方面發揮更多更大作用，減少牧民對天然草場的依賴。針對草原畜牧業生產方式轉變，設計特定的貸款產品，積極探索活牛等生物性抵押貸款，切實解決養牛產業發展中普遍存在的融資難、融資貴問題。加強疫病防控，將“放、檢、消、飼”等各項技術措施落到實處，減少疾病的發生。建立良種補貼機制，不斷提高標準，擴大補助范圍，降低養殖引種成本，促進畜種改良和品種選育工作。完善養殖機械化配套設施，提高養殖現代化水平。重視基礎設施建設，加大畜棚、圍欄、飼草基地等基礎設施建設力度，較大程度地提高畜牧業綜合生產能力。

三是建立并完善新型經營體系，加快推進草原畜牧業適度規模經營。積極培育和發展草原畜牧業專業合作社、家庭牧場和龍頭企業等新型經營主體，提高草原畜牧業生產的組織化程度，推動草原畜牧業從傳統放牧散養方式向適度規模化、集約化方向轉變。同時，鼓勵和支持發展草原畜牧業龍頭企業，發揮其在產業鏈中的帶動作用，通過企業化運作，以訂單生產、股份制合作等方式，將養殖戶納入產業化經營體系，建立利益共享、風險共擔機制，有效增強經營主體的抵御風險能力，提升其市場競爭力。

(二)完善政府主導的保障機制

保護草原生態是基于生態公共利益需要，對牧民生產經營的強制干預，在本質上損害了牧民的草地承包經營權，使其無法在草地上從事牧業生產。而且，畜牧業生產方式轉變需要較長時間才能有成效。如果沒有周密的政策設計，只是單純地強調草原生態保護，而不重視畜牧業的發展，就意味著對當地牧民生計的剝奪，很難調動牧民參與草原畜牧業生產方式轉變的積極性。因此，應增加國家財政支持力度，完善政府主導的保障機制，對牧民轉變生產方式進行經濟補償。

一是完善草原生態保護補助獎勵政策。科學制定補助獎勵標準，充分考慮不同地區、不同草原類型的差異性，根據草原生態狀況、畜牧業發展水平以及牧民實際需求等因素進行科學制定，確保補助獎勵的針對性和有效性。借鑒“先建后補”的辦法，真正將國家、自治區草原生態補償機制與草原保護和修復掛鉤，視草原使用者、草原承包經營者保護措施和效果，一次性或分階段發放補助獎勵資金。對于未落實草畜平衡和禁牧制度、在草畜平衡區超載放牧的，視情節堅決扣發草原生態保護補助獎勵資金，并專項用于草原保護和建設。

二是建立草原畜牧業生產方式轉變補償制度。綜合考慮草原生態價值、畜牧業轉型成本、牧民收入損失等因素，制定差異化的補償標準。對于生態保護成效顯著、轉型成本較高的地區和群體，應給予更高的補償。對轉變畜牧業生產方式的經營主體給予稅收減免、貸款優惠、項目扶持等政策支持。對于如棚圈建設、人工飼草地建設等因生產方式轉變而產生的經濟投入，采取現金補貼、生產資料補貼等方式進行補償。同時，增加對草原畜牧業生產方式轉變的專項資金投入，如加大品種改良、開發飼草料地、技術培訓等資金投入力度，穩定和保護畜牧業生產能力。

三是要加強資金統籌安排。構建多元化的籌資機制，加大中央財政對重點生態功能區轉移支付力度，鼓勵各地開拓草原畜牧業生產方式轉變的籌資渠道。積極引導市場主體加大投入，特別是在現代化草原生態牧場、標準化規模養殖場建設等方面，充分調動社會資本積極性，鼓勵市場化發展。

(三)加強配套政策的有效銜接

加快轉變草原畜牧業生產方式，需要重視相關配套政策的有效銜接。如果相關配套政策能夠有效銜接改革舉措，那么轉變草原畜牧業生產方式的主體改革能夠更順利高效地得到推進。鑒于草原畜牧業的發展現狀，激活人才活力、提升科技引領作用、完善畜牧業保險保障功能至關重要。

一是激發返鄉入鄉人才活力。隨著高校畢業生、外出農民工等各類人才返鄉下鄉，草原畜牧業生產方式轉變迎來新的契機。加快培養和造就較高素質、有技能的新型牧民是生態畜牧業發展的當務之急。在高校畢業生規模持續保持高位、大城市就業崗位日趨飽和的背景下，越來越多的高校畢業生開始選擇返鄉就業創業，實現自身價值。在轉變畜牧業生產方式時，要重視返鄉高校畢業生這支寶貴人才資源。鼓勵高校畢業生回鄉下鄉創業創新，將現代科技、生產方式和經營模式引入農村，促進草原畜牧業生產方式轉變。要加大政策支持，對返鄉入鄉創業就業高校畢業生，及時落實稅收、貸款等優惠政策。將有培訓需求的高校畢業生納入培訓范圍，依托普通高校、職業院校、教育培訓機構等各類優質培訓資源，根據創業意向、區域經濟特色和重點產業需求，開展生產技能、經營銷售技能等為重點的職業技能培訓。

二是科技賦能草原畜牧業高質量發展。一方面，通過引進良種、雜交改良、人工授精配種等方式，強化畜群品種改良，逐步優化畜群品種，并加速優良品種擴繁速度，擴大種群規模，加快推進種業振興。另一方面，積極研發和推廣適合適度規模經營的智能養殖、精準飼喂、疫病防控等新生產技術和模式，加強草原畜牧業的信息化建設，利用大數據、物聯網等技術手段，提升草原畜牧業的智能化水平。此外，建立健全科技服務體系，強化科技服務指導。通過示范培訓等形式，為新型畜牧業經營主體提供技術咨詢服務，將先進適用技術普及至廣大牧民和新型畜牧業經營主體，提升其生產效率，推動畜牧業提質增效。

三是完善畜牧業保險保障體系。首先，建立健全畜牧業保險制度，基于畜牧業的實際需求和風險特點，制定全面、細致的畜牧保險政策，明確保險責任范圍和理賠標準，規范理賠流程，為養殖主體提供風險保障。其次，發展多形式、多渠道的畜牧業保險，擴大現有畜牧業保險覆蓋面。根據畜牧業生產經營者的實際需求，設計更具針對性的保險產品，為不同畜種、不同飼養方式、不同規模的養殖場戶，提供差異化的保險服務。最后，加強畜牧業保險監管力度，強化市場準入管理，對從事畜牧業保險業務的機構進行嚴格的資質審核，并加大執法力度，嚴厲打擊違法違規行為。同時，建立定期對畜牧保險實施效果的評估機制，及時調整和改進保險方案，確保畜牧保險市場的規范、有序和健康發展。