加快建設“無廢城市”的經濟法治保障

孫伯龍 王澤杰

推進“無廢城市”建設和發展循環經濟是我國生態文明建設和綠色發展的重要舉措。以循環經濟法制為“無廢城市”建設提供法律支撐，以推行“無廢城市”政策為循環經濟法制的完善和發展注入新活力，二者相輔相成，可共同構筑起新時代環境與經濟可持續發展的新格局。

?“無廢城市”是循環經濟的應有之義

過去四十年間，我國在經濟建設領域取得了令人矚目的成就，但同時，因能源過度消耗而產生的生態環境破壞問題成了制約我國經濟高質量發展的主要瓶頸。特別是在主要大中型城市發展中，城市固體廢物處理處置的環境問題尤其突出。為了推進生態文明建設，加快向綠色經濟轉型升級，我國將發展循環經濟作為國家經濟社會發展的一項重大戰略。循環經濟是指在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。為緩解生態環境保護結構性、根源性壓力，激發經濟社會發展綠色轉型內生動力，我國引入了“無廢城市”的新理念。2018年12月，國務院辦公廳發布了《“無廢城市”建設試點工作方案》、2021年12月生態環境部等多部委發布《“十四五”時期“無廢城市”建設工作方案》，穩步推進我國“無廢城市”建設。

清華大學環境學院溫宗國教授指出，“無廢城市是一種先進的城市管理理念，通過深化城市固體廢物綜合管理體系改革，探索構建并不斷完善固體廢物源頭減量、資源化利用和末端無害化處置的長效機制體制，實現最大限度減少固體廢物產生量和排放量的目標。”城市是經濟發展的重要載體，建設無廢城市也是循環經濟的關鍵環節。我國圍繞城市固體廢物進行減量化、再利用、資源化的多輪工作，已形成許多有效的方法及模式。“無廢城市”在循環經濟法制基礎上提出的新要求，為我國循環經濟法制注入了新活力。

我國循環經濟的法律框架及其提升空間

我國的循環經濟法制建設起步較晚，立法機關先后制定實施了《清潔生產促進法》（2002年）、《節約能源法》（2007年）、《循環經濟促進法》（2009年）、《可再生能源法》（2010年）以及相關配套法規，共同構筑了我國的循環經濟法制體系，這些法律法規也為我國循環經濟發展發揮了重要作用。但隨著我國提出雙碳目標、將生態文明建設提升至國家戰略層面，現階段我國的循環經濟法制已不能滿足經濟社會發展的需要：

一方面是循環經濟相關法律條文的設計都較為原則，法規可操作性較弱。例如，《循環經濟促進法》第10條第3款規定了公民享有舉報浪費資源、破壞環境的權利，但并未具體規定行使方式和行使途徑。又如在該法第47條規定：“國家實行有利于循環經濟發展的政府采購政策。使用財政性資金進行采購的，應當優先采購節能、節水、節材和有利于保護環境的產品及再生產品。”該款規定僅是優先采購的倡導，而對于以上產品的“有利于環境”標準缺乏進一步細致規定。

另一方面，循環經濟相關法律政策化傾向過濃。在循環經濟法制運行過程中，軟法性問題逐漸凸顯，難以體現法律措施的剛性。例如《可再生能源法》聚焦于可再生能源的發展和利用，對于如何推動無廢城市建設和循環經濟發展缺乏有效的激勵手段……

我國建設“無廢城市”的經濟法促進機制

實現“無廢城市”與循環經濟的核心在于增強有關法律的可操作性和可執行性，厘清政府、企業、社會組織和個人在資源利用方面的權利與義務及法律責任，做好循環經濟政策與循環經濟法制的對接，嚴格區分政策規范與法律規范，使循環經濟法制回歸“規范性”和“明確性”。在完善循環經濟法制過程中，應當以建立循環型社會為核心理念。通過以“無廢城市”為導向立法，推動循環經濟相關法律實施，進一步提升廢棄物資源利用和處置效率，完善和細化廢棄物科技研發和綠色產業激勵等。

無廢城市：激發經濟社會發展綠色轉型內生動力（圖文無關）

首先，在《循環經濟促進法》中應當明確政府在循環經濟發展中的基本職責，將保障循環經濟發展的職權具體化。黨的二十大報告明確提出：推進各類資源節約集約利用，加快構建廢棄物循環利用體系。因此，需要從法律層面明確政府的責任：第一，作為國家干預政策的決策者、制定者和執行者，應當賦予政府制定、監督實施符合循環經濟要求的法律法規和政策的權力；第二，政府應積極采取直接管制和間接誘導相結合的管理措施，確保企業和公民參與循環經濟過程中來；第三，政府行為對于其他主體具有強烈的示范作用，政府機構應當帶頭做好能源資源節約和循環利用，保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展。

其次，企業和公民是循環經濟中的重要參與者，法律規定應當明確企業和公民的權利義務。一方面，應當賦予企業和公民監督權和有關權利，并進行細化規定。例如，《循環經濟促進法》規定公民可以通過信訪等方式進行舉報，環保組織必要時可以提起公益訴訟。另一方面，應當在法律規定中明確企業和公民應履行的基本義務，具體包括有使用清潔技術進行生產的義務、可持續消費義務、回收利用消費者使用后廢物等義務。為了提升循環經濟法制的可操作性，法律文本應當盡量具體明確規定相關法律責任的標準、內容、追究方式，以及獲得激勵的條件、實施途徑及其他具體內容。

推進“無廢城市”建設和發展循環經濟是我國生態文明建設和綠色發展的重要舉措。

最后，為了使循環經濟得到持久發展，有必要制定穩定可預期的財稅金融激勵措施。主要途徑是通過增設專門的環境保護稅目，增加稅收優惠措施，利用財稅政策激勵循環經濟的發展。對使用污染率高、能耗高、廢物產生率高的落后工藝的企業征收專門的環境保護稅，或者通過增設新的環保稅目，加大部分高污染高能耗企業的稅負，迫使其對廢物再利用技術、清潔能源生產技術和新能源開發技術等進行研發，使之轉換成循環經濟發展模式。此外，政府還應當對循環經濟發展主體給予相應的優惠政策，比如減免稅費、特別退稅或提供補貼，并對各類廢物的分類、收運、資源化利用和無害化處置全過程做出技術革新的企業提供金融信貸支持。通過以上激勵措施，調動企業開展循環經濟、參與“無廢城市”建設的積極性，引導社會資源往綠色循環經濟的方向流動，使循環經濟法得到有效實施。

國外推動循環經濟的法治經驗借鑒

據了解，世界各國在構建“綠色城市”“零排放城市”的過程中積累了豐富的法治經驗。例如，日本2000年公布了《循環型社會形成促進基本法》，其立法理念是將整個社會活動都納入循環經濟法制的調整范圍之中，建立起循環型社會。同時日本遵循建設循環型社會的立法理念，通過《包裝廢棄物再利用法》《資源循環利用促進法》建立起促進循環經濟發展的法律體系。政府推行3R政策（減少、再利用、回收）、再生資源利用推進計劃等，積極推動廢棄物減量化和資源循環利用。

歐盟亦較早地推動了廢物管理和循環經濟發展，1975年制定了《歐洲廢物框架指令》、1994年頒布了《包裝廢物指令》，2003年出臺了《電器電子設備廢物指令》，如果成員國未能達到規定的廢物處理標準，歐盟可以對其進行處罰或以經濟制裁措施來確保上述循環經濟法律的有效實施。此外，歐盟在2015年也提出了“邁向循環經濟：歐洲零廢物計劃”及“循環經濟一攬子計劃”，制定了發展循環經濟的一系列技術創新與產業發展舉措。

（作者單位系杭州師范大學沈鈞儒法學院）