加快建設(shè)“無廢城市”的經(jīng)濟(jì)法治保障

孫伯龍 王澤杰

推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要舉措。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制為“無廢城市”建設(shè)提供法律支撐，以推行“無廢城市”政策為循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的完善和發(fā)展注入新活力，二者相輔相成，可共同構(gòu)筑起新時(shí)代環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新格局。

?“無廢城市”是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義

過去四十年間，我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域取得了令人矚目的成就，但同時(shí)，因能源過度消耗而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞問題成了制約我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要瓶頸。特別是在主要大中型城市發(fā)展中，城市固體廢物處理處置的環(huán)境問題尤其突出。為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加快向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。為緩解生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性壓力，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型內(nèi)生動(dòng)力，我國引入了“無廢城市”的新理念。2018年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》、2021年12月生態(tài)環(huán)境部等多部委發(fā)布《“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作方案》，穩(wěn)步推進(jìn)我國“無廢城市”建設(shè)。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院溫宗國教授指出，“無廢城市是一種先進(jìn)的城市管理理念，通過深化城市固體廢物綜合管理體系改革，探索構(gòu)建并不斷完善固體廢物源頭減量、資源化利用和末端無害化處置的長效機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)最大限度減少固體廢物產(chǎn)生量和排放量的目標(biāo)。”城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，建設(shè)無廢城市也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國圍繞城市固體廢物進(jìn)行減量化、再利用、資源化的多輪工作，已形成許多有效的方法及模式。“無廢城市”在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制基礎(chǔ)上提出的新要求，為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制注入了新活力。

我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律框架及其提升空間

我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)起步較晚，立法機(jī)關(guān)先后制定實(shí)施了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2002年）、《節(jié)約能源法》（2007年）、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（2009年）、《可再生能源法》（2010年）以及相關(guān)配套法規(guī)，共同構(gòu)筑了我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制體系，這些法律法規(guī)也為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我國提出雙碳目標(biāo)、將生態(tài)文明建設(shè)提升至國家戰(zhàn)略層面，現(xiàn)階段我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要：

一方面是循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律條文的設(shè)計(jì)都較為原則，法規(guī)可操作性較弱。例如，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第10條第3款規(guī)定了公民享有舉報(bào)浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境的權(quán)利，但并未具體規(guī)定行使方式和行使途徑。又如在該法第47條規(guī)定：“國家實(shí)行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購政策。使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品及再生產(chǎn)品。”該款規(guī)定僅是優(yōu)先采購的倡導(dǎo)，而對(duì)于以上產(chǎn)品的“有利于環(huán)境”標(biāo)準(zhǔn)缺乏進(jìn)一步細(xì)致規(guī)定。

另一方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律政策化傾向過濃。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制運(yùn)行過程中，軟法性問題逐漸凸顯，難以體現(xiàn)法律措施的剛性。例如《可再生能源法》聚焦于可再生能源的發(fā)展和利用，對(duì)于如何推動(dòng)無廢城市建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏有效的激勵(lì)手段……

我國建設(shè)“無廢城市”的經(jīng)濟(jì)法促進(jìn)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)“無廢城市”與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心在于增強(qiáng)有關(guān)法律的可操作性和可執(zhí)行性，厘清政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人在資源利用方面的權(quán)利與義務(wù)及法律責(zé)任，做好循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的對(duì)接，嚴(yán)格區(qū)分政策規(guī)范與法律規(guī)范，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制回歸“規(guī)范性”和“明確性”。在完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制過程中，應(yīng)當(dāng)以建立循環(huán)型社會(huì)為核心理念。通過以“無廢城市”為導(dǎo)向立法，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律實(shí)施，進(jìn)一步提升廢棄物資源利用和處置效率，完善和細(xì)化廢棄物科技研發(fā)和綠色產(chǎn)業(yè)激勵(lì)等。

無廢城市：激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型內(nèi)生動(dòng)力（圖文無關(guān)）

首先，在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中應(yīng)當(dāng)明確政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基本職責(zé)，將保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職權(quán)具體化。黨的二十大報(bào)告明確提出：推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。因此，需要從法律層面明確政府的責(zé)任：第一，作為國家干預(yù)政策的決策者、制定者和執(zhí)行者，應(yīng)當(dāng)賦予政府制定、監(jiān)督實(shí)施符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的法律法規(guī)和政策的權(quán)力；第二，政府應(yīng)積極采取直接管制和間接誘導(dǎo)相結(jié)合的管理措施，確保企業(yè)和公民參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中來；第三，政府行為對(duì)于其他主體具有強(qiáng)烈的示范作用，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)帶頭做好能源資源節(jié)約和循環(huán)利用，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

其次，企業(yè)和公民是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的重要參與者，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確企業(yè)和公民的權(quán)利義務(wù)。一方面，應(yīng)當(dāng)賦予企業(yè)和公民監(jiān)督權(quán)和有關(guān)權(quán)利，并進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。例如，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定公民可以通過信訪等方式進(jìn)行舉報(bào)，環(huán)保組織必要時(shí)可以提起公益訴訟。另一方面，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定中明確企業(yè)和公民應(yīng)履行的基本義務(wù)，具體包括有使用清潔技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)的義務(wù)、可持續(xù)消費(fèi)義務(wù)、回收利用消費(fèi)者使用后廢物等義務(wù)。為了提升循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的可操作性，法律文本應(yīng)當(dāng)盡量具體明確規(guī)定相關(guān)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、追究方式，以及獲得激勵(lì)的條件、實(shí)施途徑及其他具體內(nèi)容。

推進(jìn)“無廢城市”建設(shè)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要舉措。

最后，為了使循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到持久發(fā)展，有必要制定穩(wěn)定可預(yù)期的財(cái)稅金融激勵(lì)措施。主要途徑是通過增設(shè)專門的環(huán)境保護(hù)稅目，增加稅收優(yōu)惠措施，利用財(cái)稅政策激勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)使用污染率高、能耗高、廢物產(chǎn)生率高的落后工藝的企業(yè)征收專門的環(huán)境保護(hù)稅，或者通過增設(shè)新的環(huán)保稅目，加大部分高污染高能耗企業(yè)的稅負(fù)，迫使其對(duì)廢物再利用技術(shù)、清潔能源生產(chǎn)技術(shù)和新能源開發(fā)技術(shù)等進(jìn)行研發(fā)，使之轉(zhuǎn)換成循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。此外，政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，比如減免稅費(fèi)、特別退稅或提供補(bǔ)貼，并對(duì)各類廢物的分類、收運(yùn)、資源化利用和無害化處置全過程做出技術(shù)革新的企業(yè)提供金融信貸支持。通過以上激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、參與“無廢城市”建設(shè)的積極性，引導(dǎo)社會(huì)資源往綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方向流動(dòng)，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)法得到有效實(shí)施。

國外推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法治經(jīng)驗(yàn)借鑒

據(jù)了解，世界各國在構(gòu)建“綠色城市”“零排放城市”的過程中積累了豐富的法治經(jīng)驗(yàn)。例如，日本2000年公布了《循環(huán)型社會(huì)形成促進(jìn)基本法》，其立法理念是將整個(gè)社會(huì)活動(dòng)都納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制的調(diào)整范圍之中，建立起循環(huán)型社會(huì)。同時(shí)日本遵循建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的立法理念，通過《包裝廢棄物再利用法》《資源循環(huán)利用促進(jìn)法》建立起促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律體系。政府推行3R政策（減少、再利用、回收）、再生資源利用推進(jìn)計(jì)劃等，積極推動(dòng)廢棄物減量化和資源循環(huán)利用。

歐盟亦較早地推動(dòng)了廢物管理和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1975年制定了《歐洲廢物框架指令》、1994年頒布了《包裝廢物指令》，2003年出臺(tái)了《電器電子設(shè)備廢物指令》，如果成員國未能達(dá)到規(guī)定的廢物處理標(biāo)準(zhǔn)，歐盟可以對(duì)其進(jìn)行處罰或以經(jīng)濟(jì)制裁措施來確保上述循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律的有效實(shí)施。此外，歐盟在2015年也提出了“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”及“循環(huán)經(jīng)濟(jì)一攬子計(jì)劃”，制定了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一系列技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措。

（作者單位系杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院）