關注全國首部無廢城市建設的地方性法規

程飛鴻

作為超大型城市，上海市人口眾多、產業高度集聚、固體廢物產生強度大、生態環境容量有限，因此對無廢城市的建設尤為迫切。健全頂層設計是無廢城市建設的基石保障。上海市在全國率先啟動“無廢城市”立法并制定《上海市無廢城市建設條例》（以下簡稱《條例》）。

上海市人大常委會在《關于〈上海市無廢城市建設條例（草案）〉征求意見有關事項的說明》中列舉了有關該法的五項主要內容，很顯然，立法者普遍認為這是《條例》的重點，所以對該條例的立法解讀需以此為線索。

無廢城市建設的工作原則

自2024年6月5日起施行的《條例》確立了“政府主導、社會參與，統籌謀劃、系統治理，協同推進、分步實施”的工作原則。按照文義解釋，該原則有以下三項內容：

首先，確立“政府主導、社會參與”的治權體系。所謂政府主導是指政府在多元治理、政策和法規的制定、公共產品和公共服務的供給中發揮主導作用。政府主導的依據：一是政府代表的公共利益具有普遍性，且比其他治理主體擁有更多的資源和能力；二是市場主體與公民社會組織的公共性相對不足。對社會公眾而言，其治權則體現為“參與權”。參與權必須是可實現的權利，而非宣示性權利，其本質是通過對話或協商來構造公民的集體觀念和意志。因此，無廢城市建設的參與權內容包括公眾能及時了解無廢城市的建設狀況、參加相關立法的活動、監督行政機關的執法行為等。

其次，確立“統籌謀劃、系統治理”的工作目標。無廢城市建設涉及生產生活、固廢治理、綠色轉型等多個領域，需要在全局范圍內進行謀劃。治理者始終要考量三個問題：第一，減量化、資源化和無害化是無廢城市建設的主攻方向，如何將這三個方向由內而外打通？第二，如何將各級政府、各職能部門、企業、社會公眾凝聚起來，共同推動無廢城市的建設？第三，如何在推動無廢城市建設的同時，不影響社會民生？

在“無廢城市”建設方面，上海作為典型的“超大城市”走在了全國前列（圖文無關）

最后，確立“協同推進、分步實施”的基本方法?！皡f同推進”意味著無廢城市建設工作需要各相關部門之間密切合作，不能“各人自掃門前雪”。同時，“分步實施”講究循序漸進，逐步達成目標，從而有效降低無廢城市建設的風險和壓力，保障其順利推進和實現。

無廢城市建設的管理規定

《條例》的第二章是“基本管理規定”，其主要內容是因循前述工作原則，將無廢城市建設納入上海市國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃；明確無廢城市建設實施方案的主要內容、編制主體與推進步驟；然后以無廢城市建設的標準為主線，建立各項指標體系、確定工作目標、評估建設成效。

規劃是理念轉化為行動、理論轉化為實踐的政策載體。所以，在該條款的基本文義之外，它還延伸出三重內涵：首先，制定全面的規劃。無廢城市建設涉及環保、綠化、文旅、科技、商務、城建等多個領域，尤其需要全面籌劃基礎設施的合理布局、核心技術的有效利用以及治理體系的高效運作。其次，制定長遠的規劃。上海市應著眼于制定中長期規劃，而非聚集當下的短期規劃，以確保無廢城市建設成果得以鞏固和延續。最后，制定和諧的規劃。無廢城市建設與減污降碳應該協同推進，統籌城市發展與固體廢物管理，實現人與自然的和諧共生。

明確無廢城市建設實施方案的主要內容、編制主體與推進步驟，本質上都是為了讓基層工作者能夠更好地理解和執行方案。作為參考，美國環境保護局（EPA）在其網站上列出了100項無廢措施，每項措施都鏈接了真實的本土實踐案例，并對其進行了詳細闡述和示范。此外，EPA還開發了一款名為“管理和改造廢物流”的政策選擇評估工具。該工具將前述措施和案例進行整合，并做了分類處理。從事固體廢物管理的相關人員可以通過該工具，快速找到特定目標下的對應措施。

標準對無廢城市的建設至關重要。第一，標準確立了“底線”。任何不符合標準的行為即違背了無廢城市的建設目標，相關部門因而獲得執法權。第二，標準也起到了“牽引”作用。標準的制定有助于技術提升的引導、產業設備的革新、回收循環的促進、能耗排放的降低。第三，標準也是建立指標體系的重要依據。后者為各領域各部門的無廢城市建設工作設定了目標。因此，指標體系需要以“科學性、前瞻性、系統性、可操作性”為原則。雖然標準體系和指標體系的側重各有不同，但兩者共同將抽象的“無廢城市”轉化為具象的“無廢城市”，便于全社會形成認知。

當然，我們也必須注意到，在當前技術條件下，很多所謂“綠色技術”和“綠色產品”未必能兼顧節能與環保。這種情況固然是行業整體技術能力和發展水平的結果，但也部分歸因于產業政策和標準制定過程中缺乏基于產品生命周期的科學評估。因此，不論是從國家層面還是城市層面，今后的一項重要任務就是開發基于中國國情的評估方法，以提高綠色技術標準的科學性，并加強政策效果的動態評估，從而推動產業政策和有限財力在無廢城市建設中發揮更大的積極作用。

無廢城市建設的源頭減量措施

《條例》的第三章聚焦“預防和源頭減量”，其主要內容有五個方面：一是推行產品綠色設計；二是探索工業固體廢物產生總量和單位產品產生強度控制，并與排污許可管理工作相銜接；三是推動重點行業清潔生產整體審核；四是加強產業園區、建筑業、農業減廢力度；五是推廣綠色采購、大力發展綠色消費、實現綠色辦公、促進閑置物品循環使用、鼓勵快遞包裝減量。

這一章并沒有設置太多的禁止性規范（主要集中綠色消費和綠色辦公領域），而是在義務性規范的基礎上，大量使用“推行”“探索”“推廣”“倡導”“鼓勵”等詞語，如“本市推行產品綠色設計”“鼓勵居（村）民通過分享、交換、交易等方式，促進家庭閑置物品循環使用”“倡導辦公場所設立辦公設備共享區，實現打印機、復印機、投影儀等設備共享”等，體現了濃厚的促進型立法意蘊。

促進型立法具有三大特征：首先，它通常針對那些社會關系尚未得到良好發展、治理關系亟待形成、迫切需要擴大市場規模的領域，因此具有積極的促進導向，對社會發展具有重要的引導意義。其次，促進型立法強調政府的服務功能，而非管理功能，因此對政府提出了超越其基本義務的要求。最后，促進型立法多采用任意性規范、授權性規范和鼓勵性規范。

作為對比，禁令和強制措施則是域外無廢城市建設的重要手段。2002年，舊金山市宣布“到2020年實現零垃圾進入填埋場”。為達成這一目標，舊金山通過多項立法對多種材料的使用設置了禁令，包括禁止在餐飲服務中使用聚苯乙烯泡沫塑料、規定強制性回收建筑垃圾、禁止藥店和超市使用塑料袋以及禁止出售塑料水瓶等。為確保禁令的有效實施，舊金山市還采取了包括宣傳教育、財政激勵和城市食物垃圾堆肥收集計劃等多項舉措。

無廢城市建設的分類回收體系

《條例》的第四章關注“回收和循環利用”，所涉及的方面有兩點：一是建立健全固體廢物全品類、全鏈條、可追溯的分類回收體系；二是圍繞生產者責任延伸制度、生活垃圾細化分類回收、流通行業回收、危廢集中收集、工業固廢高值化利用、建筑垃圾全面資源化利用、農業固體廢物全量利用等方面，形成回收和循環利用的具體舉措。

在國外，提出建設“無廢城市”口號的城市（如舊金山市、溫哥華市、悉尼市、奧克蘭市等）通常采取政府主導、生產企業負責、家庭分類投放、廢棄物處理商負責收集運輸及處理的固體廢物回收體系。企業，尤其是建筑企業、工業企業大多單獨簽約專門的服務商。

國外比較有特色的做法是極為強調市場力量在廢物分類回收體系中的地位。雖然政府是建立“無廢城市”的主要責任方，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條復雜，充分調動市場力量更有助于管理。例如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理外包給一家已經運營上百年的名為“Recology”的廢棄物處理公司，并與該公司共同制定城市的廢棄物管理方案。

無廢城市建設的保障和監督

《條例》的第五章圍繞“保障和監督”展開，包括廣泛宣傳、政策支持、志愿服務、公眾參與、數字賦能、目標責任制和考核機制等多項內容。但萬變不離其宗，在保障和監督環節，“不變”的核心三要素始終是透明的信息、積極的公眾和健全的責任制度。

上海市確保信息透明的工具是“一網通辦”和“一網統管”平臺?！稐l例》規定：“本市依托政務服務‘一網通辦、城市運行‘一網統管平臺，建立全市統一的固體廢物污染防治綜合監管信息平臺，加強無廢城市建設信息的歸集、共享和利用，推動無廢城市建設全過程、全覆蓋管理。”作為對比，悉尼市開發了一個全面的網頁，提供廢物管理、社區活動等信息，同時該頁面也可供家庭申請或更換垃圾桶。舊金山市還開發了專門的廢物分類網頁和App，用以展示廢物分類及處理信息，市民可以及時查詢廢物投放的站點位置、預約上門收集服務等信息。很顯然，由一個平臺統一歸集、共享和利用信息的方式是較為先進和便利的。

《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機制，開發具有針對性的碳減排項目和場景，將單位或者個人的減碳行為進行量化并賦予價值，運用商業激勵、市場交易等方式，引導公眾參與無廢城市建設。

積極的公眾則有賴于激勵、宣傳和教育。《條例》提出，上海市探索建立碳普惠機制，開發具有針對性的碳減排項目和場景，將單位或者個人的減碳行為進行量化并賦予價值，運用商業激勵、市場交易等方式，引導公眾參與無廢城市建設。同時在實踐中，上海已經開展了各項活動宣傳無廢知識、培養公眾參與的積極性。比如，在老港建設國家生態環境科普基地，圍繞“一苑、兩館、三中心”，打造生活垃圾和“無廢”科普主陣地。在上海市徐匯區凌云街道碳匯科普體驗館，通過“無廢”可循環手工制作和“碳匯沙龍”等可觸摸、可交互、可體驗的互動形式，正在開展沉浸式“無廢”科普工作。相較傳統的宣傳模式，意大利的卡潘諾里市則“另辟蹊徑”，建立了“無廢”研究中心，不僅提供廣泛的廢物管理信息和研究成果，還為學校、商業機構和公眾等提供各種免費培訓服務，實現了“研學宣”三用。

健全的責任制度需要盡可能覆蓋各類主體和各種場景?！稐l例》設置了四類責任制度：一是針對黨政領導干部的“目標責任制度和考核制度”，旨在進一步塑造生態文明政績觀；二是針對單位和個人的“表彰獎勵和文明創建”，以激勵企業和公眾積極參與無廢城市建設；三是針對政府的“人大監督”，以督促政府的無廢城市建設；四是針對所有主體的“法律責任”，通過法律的強制力進一步規范各主體的行為。

（作者系上海社會科學院法學研究所助理研究員、法學博士）