管窺電子垃圾管理的“生產者責任延伸”制度

張佳瑋

近年來，隨著數字化的高速發展，電子垃圾成為世界上增速最快的固體廢物，其增長速度甚至比世界人口的增長速度還要快兩倍。電子垃圾中含有寶貴的金屬等資源，但因增速快、回收難度大、回收成本高、廢棄危害大等問題使電子垃圾回收利用成了社會難題和重點問題。生產者責任延伸制度是人類社會應對廢棄物挑戰的重要制度創新之一，通過在產品生命周期內延伸生產者對其所負的責任、將企業外部環境成本內部化。生產者責任延伸制度貫徹落實了“源頭治理”“污染者付費”原則，能夠從生產源頭上推動解決電子垃圾問題。

節約型社會實施生產者責任延伸的意義

理解生產者責任延伸的意義，必須從“生命周期”的角度理解“廢棄物”如何“從自然中來，到自然中去”。一件物品需要經歷原材料獲取、加工、制造、貯存、運輸、消費直至廢棄等一系列生命歷程，才會成為“廢棄物”。在這個過程中有生產者、運輸者、消費者、廢棄物處理機構等一系列主體參與其中，而生產者責任延伸制度則要求生產者不僅要對產品生產過程負責，還要肩負產品從設計到生產、流通、消費、回收利用等全生命周期的環境責任。

二十大報告提出，我國實施全面節約的重大戰略，推進各類資源節約集約利用，加快廢棄物循環利用體系。其中，實施生產者責任延伸對加強廢棄物循環利用具有重要作用。具體來說，生產者責任延伸對節約社會建設下的廢棄物循環利用和管理意義如下：其一，豐富了社會廢棄物治理手段，減輕了社會公共部門的垃圾治理負擔；其二，作為“源頭治理”理念的具體表現，能夠從根本上提高廢棄物治理的效率；其三，可鼓勵企業主動承擔起社會責任，以推動社會節約風尚的形成。

電子垃圾生產者責任延伸的制度和工作脈絡

我國的法律規范很早就體現生產者責任延伸的理念，并逐步在立法中進行了相關的規范設置。早在1995年我國頒布《固體廢物污染環境防治法》之時，就在第十七條針對產品的包裝物和容器的回收利用問題規定“產品生產者、銷售者、使用者應當按照國家有關規定對可以回收利用的產品包裝物和容器等回收利用”，概括規定了產品包裝的生產者責任延伸制度。2002年頒布的《清潔生產促進法》則從清潔生產的角度更全面地豐富了生產者責任延伸的法律內涵，其在原料、工藝設備、資源循環、污染防治技術、產品和包裝物設計等多個方面向生產者提出了清潔的要求和舉措，還在第四章專章規定了清潔生產表彰獎勵、專項及企業發展基金資金扶持、減征或免征增值稅等鼓勵企業進行清潔生產的措施，并且在第五章專章明確了部分情況所應當承擔的法律責任，為落實清潔生產領域的生產者責任延伸制度提供了一定的“硬招”。由《清潔生產促進法》建立的“產品及包裝物強制回收名錄”制度，更是在2008年頒布的《循環經濟促進法》中再次被強調和細化。這一名錄制度也是我國對電子垃圾處理領域實施生產者責任延伸制度的依據之一。

2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》專門增加了“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度”的規定（圖文無關）

具體到電子垃圾領域的生產者責任延伸制度，我國在政策層面很早就關注電子垃圾處理問題，并將其作為固體廢物處理和污染防治的重點領域。我國最先關注的電子垃圾類型是電池，從1997年起就陸續發布電池生產相關的指導性文件。我國參與締結的《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》，也在1998年新增的附件八中將廢鉛酸等多種電池類型納入“危險廢物”的范疇。隨著時間的推移，對電子垃圾的關注和規定從政策層面轉移到更高的部門規章、行政法規層面，并且關注的產品類型更加豐富，進而對電子產品生產者提出了更多的責任要求。2007年實施的《電子信息產品污染控制管理辦法》（已失效）、2008年實施的《電子廢物污染環境防治管理辦法》和2011年實施的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》都明確對電子產品生產者的責任設置了一定的要求，包括建立回收處理再利用系統、做好信息標識公開和使用清潔包裝物材料等，還建立了“廢棄電器電子產品處理基金”，制作《廢棄電器電子產品處理目錄》并向目錄中的企業征收基金費用，以政府主導型基金的形式補貼市場廢棄電器電子產品回收處理。2015年我國專門組織開展“電器電子產品生產責任延伸試點工作”，對17家電器電子行業的單位進行了試點，2016年將推行范圍擴大到對“電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物”等4類產品的生產者以加強生產者責任延伸的實施，從產品設計、再生原料、行業標準、物流協作等多個方面提出建立新型回收體系。目前，相關工作還在推進中，并且在2020年修訂《固體廢物污染環境防治法》時專門增加了“國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度”的規定，以法律的形式強化對這四個行業的生產者責任延伸制度的監管。

落實電子垃圾生產者責任延伸制度的建議

在“無廢城市”“雙碳目標”等諸多環境目標錨定的當下，夯實電子垃圾生產者責任延伸制度不僅極具有現實意義，更有利于我國加快建設完善的廢棄物處置利用長效促進制度體系。在制度層面，我國應當在現有的制度基礎上細化和提升對電子垃圾生產者的監管要求和配套制度：

其一，應處理好《固體廢物污染環境防治法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》三部法律中有關生產者責任延伸制度規范的關系與定位。從三部法律調整對象的關系來看，清潔生產和循環經濟都是為固體廢物污染環境防治服務的，因而可考慮將《固體廢物污染環境防治法》當作循環經濟和清潔生產的基礎性法律制度，在其中規定生產者責任延伸的基礎性規范、基本措施和調整框架；另外兩部法律則側重各自主題下的具體制度，并在涉及其他法律的內容中增加轉致條款，避免法律規定交叉重復。

其二，現有的生產者責任延伸制度往往是正面的概括性規定，在企業動力不足、監管薄弱的情況下導致法律實施效果較差。建議可以通過嚴格具體的法律責任和建立配套制度來保障正面規范的約束力，如《固體廢物污染環境防治法》第六十六條規定的生產者建設公開廢舊產品回收體系并未設置相關的法律責任，應當完善電子垃圾生產者的“義務—責任”鏈條，并鼓勵公眾力量參與監督。對于難以處理的概括性規定，如“易于降解或者便于回收利用的回收利用方案”，可以考慮借鑒德國《循環經濟法》（KrWG）的制度規定，即政府在廣泛咨詢后為行業提供不同等級的回收方案并制定回收評定標準，在生產者擁有選擇權的基礎上保障回收方案的高質量。

在具體實施層面，我國需要加大電子垃圾生產責任延伸的監管力度，為電子垃圾生產者推進責任落實工作提供支持和便利。盡管我國已經規定了四個行業需要落實生產者責任落實制度，于2020年、2021年分別出臺了飲料紙基復合包裝和汽車產品領域的實施方案，但從政策推進進度來看，法律和現實仍然存有一定距離。因此，在具體工作過程中，一方面應當加強對生產者所采取措施的監管、制定嚴格標準、建立定期抽查制度；另一方面可以為企業推動工作協調資源以及提供資金支持，比如支持企業生產者的回收利用體系與市政環衛體系銜接、支持企業建立社區回收點等。并且，在監管過程中應充分調動社會積極性，通過媒體宣傳有關生產者責任延伸的理念和價值，廣泛鼓勵消費者、社會組織、行業協會等多元主體參與電子垃圾生產責任延伸監管，在節省政府監管資源的同時形成良好的社會互動風尚。

（作者系復旦大學環境資源與能源法研究中心研究員）

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com