價值均衡視角下宅基地使用權繼承糾紛的裁判規則構建

摘 要：現階段宅基地使用權繼承糾紛解決存在司法處理態度不一、缺少統一立法規范的實踐困境。根本原因在于宅基地使用權兼具身份價值和財產價值，而現有糾紛處理模式不能達成兩種價值取向的均衡。鑒于此，建議適用“身份資格—房地關系”雙重標準的限制繼承規則作為司法裁判指引，同時明確“三權分置”背景下宅基地使用權的成員權內涵，以填補雙重標準裁判規則的理論漏洞，消解新規則的內在矛盾。

關鍵詞：宅基地使用權；房地一體；價值均衡；限制繼承

中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2024）03-0076-08

2020年，自然資源部等七部委關于宅基地使用權繼承問題進行答復：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記①。答復肯定了城鎮戶籍子女對宅基地使用權的繼承資格，同時也明確了其繼承宅基地使用權的限制條件。首先，繼承人只能基于繼承農房而取得宅基地使用權；其次，城鎮子女只在農房存續期間享有宅基地使用權，房屋滅失，則其宅基地使用權也不復存在，期間也不得在宅基地上新建房屋或進行老宅翻修。答復以“房地一體”為基礎，支持了“地隨房走”的邏輯，并在農房存在的基礎上，賦予了城鎮子女繼承資格，從房地關系和身份資格兩方面切入，為相關案件的解決提供了裁判思路，在司法實踐中具有重要的參考價值。

然而，答復并不能一勞永逸地解決現有宅基地使用權繼承問題。首先，從適用對象及條件來看，答復僅針對城鎮子女，而并不涉及農村子女，農村子女的繼承是否也要受到“房地一體”的限制？答復中并未明確。其次，從答復的效力來看，在實務中，審判機關對答復只是參照適用。答復出臺后，雖有部分審判機關參照其內涵進行了案件審理，但實踐中仍有相當一部分法院堅持宅基地使用權不可繼承的主張。另外，答復對于常見問題如：宅基地使用權被繼承主體是“戶內最后死亡人”還是“原始登記權利人”，繼承何時發生等，并沒有做出明確規定，因此在案情較為復雜的情況下，答復也很難得到適用。究其本質，答復仍是有著較強針對性的特殊案件處理模型，無法全面回應宅基地使用權繼承案件中產生的問題，現階段仍需出臺具有普適性的規范方法對案件處理進行路徑規制。

一、宅基地使用權繼承糾紛的司法困境

宅基地使用權繼承案件處理的司法困境早已有之，現行法的規定以及相關規定的模糊使得相關案件的審理缺少統一規范的路徑。實務中，除了判決結果允許繼承與否的差異，不同的審判機關審理案件的出發點也不相同，即便是相同的判決結果，其依據也存在著內部的差異性。

目前相關案件的審理出發點大致可分為兩種：一是身份資格，即根據宅基地使用權的身份限制及適用論證其能否被繼承；二是房地關系，基于宅基地使用權和農房所有權的統一或分離之關系，確定在宅基地上蓋有農房的情況下，其使用權能否被一并繼承。也有部分案件因案情復雜而對兩種標準均有涉及。

依照以往實務處理看，多數審判機關從身份資格角度出發進行釋法說理。有的法院認為宅基地使用權因其身份性不得繼承，如新鄉市中級人民法院曾在（2021）豫07民終826號民事判決書中認定，“農村宅基地屬于農民集體所有，宅基地使用權人對集體所有的土地僅享有占有和使用的權利”，由此作出農村宅基地使用權不能作為遺產繼承的判決②。也有法院持城鎮居民可以繼承宅基地使用權的態度。如忻州市中級人民法院曾在（2012）忻中行終字第31號行政判決書中作出“薛萬田作為薛三明、于降魚二人的兒子，對涉及薛三明、于降魚二人的合法財產具有繼承權。雖然薛萬田是城鎮戶籍人口，但不能據此喪失對集體土地性質的宅基地使用權的繼承權”的判決③，直接認定城鎮居民具有宅基地使用權的繼承資格。現有可查的宅基地使用權繼承糾紛案件中，基于宅基地使用權的身份性而否認繼承的判決仍占大多數。然而隨著近年來農村開發建設的推進和土地政策的轉變，不考慮身份而直接肯定宅基地使用權可繼承的判決或將更多地出現。

在宅基地上蓋有農房的情況下，審判機關多選擇以房地關系為切入點對案件進行審理。有法院認為宅基地使用權和農房所有權應當分離看待。如上海市奉賢區基層人民法院曾在（2009）奉民一（民）初字第1668號民事判決書中作出“當一戶出現人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用，宅基地使用權的補償款則由該戶剩余的成員共同所有”的判決④，即繼承人雖可因繼承房屋而獲得房屋拆遷補償款，卻不能繼承宅基地使用權，也不能因此獲得宅基地使用權補償款。也有法院基于房地一體原則，認為若房屋可繼承，則宅基地使用權應當隨之被繼承，房屋滅失，則宅基地使用權不可繼承。例如，最高人民法院在（2020）最高法行再375號行政判決書中認定，“根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人取得房屋所有權和宅基地使用權”⑤，即繼承人可以基于繼承案涉宅基地上的房屋，進而繼承宅基地使用權。桂林市中級人民法院則在（2020）桂03民終554號民事判決書中認定，“村民房屋被征用拆遷后，村民即失去了宅基地的使用權，如需重新建設或者另建必須重新申請批準，故宅基地在我國是不存在繼承權的”⑥，也即當案涉宅基地上房屋滅失，宅基地使用權不能被繼承，非本集體經濟組織的農房繼承人也無法享受宅基地使用權喪失的拆遷安置款項。上述判決的相同點在于，以房屋的存在作為宅基地使用權繼承的基礎，然而后者又暗含了對以下假設的肯定：若農房繼承人為本集體經濟組織成員，則即使房屋喪失，該繼承人仍可繼承宅基地使用權，也即在房地一體的原則之下，賦予了本集體經濟組織成員以獨立繼承宅基地使用權的資格。在這種情況下，房地關系和身份資格便對宅基地使用權的繼承構成了雙重限制，兩種標準的交叉適用反而使得案件的處理更加復雜。

在對既有宅基地使用權繼承案件處理思路及依據進行歸納梳理后可以看出，目前針對案情較為簡單的案件，實務中尚且未形成統一規范的處理模式，而在面對案情較為復雜的案件時，標準適用的重合則使得相關案件的處理更為棘手。因此必須形成完整的、規范化的處理標準和流程，以解決相關問題、回應現實需求。

二、宅基地使用權的價值取向

司法實踐中，宅基地使用權繼承糾紛多以身份資格和房地關系作為裁判的切入點，這種情況的出現與宅基地使用權的價值取向有著密不可分的內在聯系，宅基地使用權的自有屬性也是影響其繼承性的重要因素。

（一）宅基地使用權價值取向的歷史演變

新中國成立以來，我國農村宅基地制度經歷了多次變革。以“五四憲法”頒布、改革開放、《中華人民共和國物權法》頒布、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修訂為重要節點，農村宅基地制度先后經歷了權利孕育誕生（1949—1978年）、嚴格管理（1978—2007年）、改革賦權擴能（2007—2018年）、規范管理（2019年至今）四個階段，宅基地使用權制度也隨之發展演變。在此過程中，宅基地使用權和地上農房的流轉模式逐漸從自由流轉轉向了限制流轉。

從宅基地使用權制度設計的初衷看，其根本目的在于保證農民的生存權，特別是滿足農民“居者有其屋”的價值目標，這與農村土地承包經營權保證農民“耕者有其田”一道，奠定了我國農村土地制度的基石。[1]從宅基地使用權制度背后的時代變化看，農業生產合作社建立后，宅基地被收歸集體，因此對權利主體及內容等施加了諸多的限制，以保護集體成員利益。[2]然而隨著改革開放不斷推進，宅基地的潛在價值日益凸顯，農民對實現宅基地使用權的財產功能、改善生活有了更強烈的需求。在現行的宅基地立法及國家土地政策的背景下，多主體開始主張盤活利用宅基地，宅基地使用權制度的價值取向也因此變得更加多元化。

在宅基地使用權的價值取向與宅基地使用權繼承問題對標的過程中，也產生了一些問題。宅基地使用權對保障居住的功能追求意味著權利主體范圍不是無限的，而是有明確的指向，即“農村村民”。若允許其被繼承，是否應該對繼承人加以同樣的限制？原始取得和基于繼承的繼受取得對于主體的要求應當完全一致還是有所區別？若要在繼承中充分發揮宅基地使用權財產功能，除去身份資格這一考慮，為使其成為一項完整的財產權，該權利應該被允許繼承，且不施加其上存在房屋等其他條件限制。但在廣大農村地區發展仍未達到較高標準的當下，片面強調實現宅基地使用權的財產功能難免與其社會保障價值產生沖突，形成難以化解的矛盾。無論是學理層面對宅基地使用權能否繼承、如何繼承等的爭論，還是司法實踐中紛爭解決方案的不同，歸根結底都是社會保障和實現財產功能這兩種價值取向尚未調和平衡的映射。

（二）宅基地使用權的雙重價值

1.宅基地使用權的身份價值。解決宅基地使用權能否被繼承，繼承是否存在限制等問題的關鍵在于如何詮釋權利的身份價值。目前，宅基地使用權的身份性方面尚有一些問題有待探討。

一是如何明確宅基地使用權的原始取得主體。有學者認為宅基地使用權應當歸屬于權利的原始申請人或戶主，而不及于全戶成員。[3]但若權利僅限宅基地的初始申請人或戶主，當戶主發生變動或初始申請人退出本戶時，其余成員的居住權益將無法得到保證。從立法保障農村居民生活穩定和糧食生產安全的目的來看，宅基地申請成功后，農戶內所有成員均應享有宅基地使用權。淄博市中級人民法院在（2020）魯03民終1998號民事判決書中明確，“宅基地使用權是農村村民以戶為單位取得，戶內的每位家庭成員對該戶取得的宅基地均平等享有使用權”⑦。 宅基地使用權審核表具有確權屬性，一般認為審核表中登記的權利人為宅基地使用權人，實踐中登記權利人通常包含全體戶內成員，據此我們將宅基地使用權原始取得主體明確為“戶內成員”進行討論。涉及到繼承問題，戶內成員原始取得宅基地使用權，在其上建造房屋、進行居住，當戶內最后一位成員死亡，宅基地使用權是否滅失？我們說宅基地使用權誕生便是為了保障農戶“居有宅”，這種保障應當作廣義還是狹義理解？若做廣義理解，那么戶內最后一位成員死亡后，在不考慮宅基地上是否建有房屋的情況下，其繼承人若在本集體經濟組織內，且符合申請宅基地的條件，則其受到親屬的蔭庇而繼受取得該無主宅基地的使用權具有一定的合理性，但這種繼受取得能否被視為繼承仍有爭議；若繼承人已有宅基地，其取得此處宅基地將違背“一戶一宅”原則，也與宅基地使用權的福利性質相悖，不應當予以支持。若做狹義理解，由于其保障的戶內成員已經全部死亡，則集體應當收回宅基地，不再允許戶內成員的繼承人繼受取得宅基地使用權。

二是宅基地使用權主體是否會隨戶內成員的增減而發生動態變化。這個問題包含兩個方面：一方面，宅基地使用權原始取得人會否因退出申請時所依據的戶口而喪失宅基地使用權；另一方面，申請宅基地使用權時不在戶內，此后又加入本戶的人員是否因戶口變動而取得宅基地使用權。實務中常因此產生諸多利益分配糾紛。如早年隨戶申請宅基地，而后又加入城鎮戶口的居民是否仍享有宅基地使用權？若其死亡，宅基地使用權能否列入繼承的討論范圍？申請宅基地使用權時不在戶內，后因嫁入或入贅至本戶的人員的居住利益如何保障？立法上，《土地管理法》對退出農村戶籍的原始取得人繼續保有宅基地使用權持寬容的態度。上海市奉賢區基層人民法院即在（2009）奉民一（民）初字第1668號民事判決書中認為，“宅基地使用權具有很強的身份屬性”，實行“按戶計算”，“當一戶出現人口減少，宅基地仍是由一戶中剩余的成員共同使用”④，即實行增人不增地，減人不減地的原則。戶內新增成員應當經確權登記，登記為宅基地使用權人，方可享受權利。由此可知當前的司法態度為：農村戶口轉城鎮戶口，原享有的宅基地使用權不因此喪失；農村戶口內發生人員增加，經登記的新成員也享有該戶的宅基地使用權。這種做法較大程度保障了農村居民的居住權益，也不會增加進城落戶農民的后顧之憂。聯系到繼承方面，則是被繼承主體既可以是進城落戶的原始權利人，也包括農村戶內現有的成員。

三是宅基地使用權取得的身份條件是否對繼受取得產生限制。目前學界中存在“一戶一宅”原則僅限申請時，此后若發生宅基地使用權的繼受取得，則無需受農戶身份限制的看法。[4]有學者認為《土地管理法》第62條的表達未對宅基地使用權身份主體的周延進行清晰的界定，無法得出權利主體僅為農村村民的結論。實際上，《土地管理法》多次強調“農村村民”主體地位、《中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》表示城鎮居民不得購置宅基地、《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）禁止對城鎮居民已購或者違法建造的住宅發放土地使用證等情況均表明，當下的立法活動并沒有放開對宅基地使用權繼受取得主體的身份限制。最高人民法院在（2019）最高法行申14151號行政裁定書中作出“我國農村宅基地使用權是集體經濟組織成員才享有的權利，與特定的身份關系相聯系”的裁定⑧，更是闡明了宅基地使用權具有嚴格的身份屬性，不得自由流轉或繼承。因此，無論從立法目的還是司法實踐來看，“一戶一宅”應當保障真正集體經濟成員的居住權益，宅基地使用權的身份性不僅對原始取得進行限制，其效力同樣及于繼受取得。

2.宅基地使用權的財產價值。在目前的司法實務中，有部分審判機關認為宅基地使用權不是財產權。此種結論多以《土地管理法》第9條、第62條為依據，然而該結論在推導邏輯上存在諸多漏洞，需要厘清。第一，《土地管理法》第9條確定的是宅基地所有權的歸屬，而非宅基地使用權的歸屬，實務中土地的所有權和使用權可以相分離。據此否定宅基地使用權財產屬性的解釋屬于目的性擴張，也與當今“三權分置”的權利體系發展方向不符。第二，《土地管理法》第62條雖有“一戶一宅”的規定，但若以宅基地使用權僅能以戶為單位擁有而否定其個人財產的屬性，則無法解釋單人成戶時的權利歸屬；在推進“三權分置”的當下，若依此結論，則宅基地使用權的流轉過程中亦將產生諸多問題。第三，目前的集體土地拆遷安置賠償主要分為房屋補償和宅基地補償，其成員依據其宅基地使用權而享有安置補償權，也能反映出宅基地使用權的財產性特征。由此可見，宅基地使用權在任何時候都不具有財產屬性，不得作為個人財產的結論難以經受邏輯檢驗，顯屬不當。

雖然宅基地使用權具有一定的財產性，但因其社會保障的重要價值取向，權利財產功能發揮受到一定的身份制約。一方面，《土地管理法》第62條第6款在一定程度上松動了戶籍身份和宅基地之間的關聯，使得宅基地使用權的原始取得人能夠享受較為完整的財產功能，即使后期轉變戶籍，仍能有償退出或在集體內部流轉宅基地使用權，宅基地使用權取得—退出機制整體呈現出一緊一松的雙向架構。另一方面，宅基地使用權的繼受取得人要發揮宅基地的財產功能，則受到較多限制。如自然資源部等七部委關于宅基地使用權繼承問題的答復明確城鎮子女基于繼承房屋繼承宅基地使用權后，不得新建或翻修房屋，房屋滅失，繼承人不再享有宅基地使用權。①

宅基地使用權財產功能發揮的程度與宅基地上是否存在房屋有緊密的關聯。在政策上，中央一號文件多次對宅基地、集體建設用地使用權確權登記工作作出部署和要求，其中，房地一體作為重要理念被多次提及。2016—2018年，中央一號文件均對推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證工作作出了明確要求。房地一體的宅基地使用權確權登記之所以受到中央的高度重視，正是因為房屋與宅基地使用權緊緊聯系，相互影響彼此的利用價值。宅基地使用權的財產性為允許繼承的觀點提供了理論支撐，而現有規定多基于房地一體，為保證被繼承房屋財產功能的發揮，將宅基地使用權視為可繼承的財產權而允許其發生繼承。若宅基地上不存在房屋，司法實踐則多依據身份關系否定繼承。如最高人民法院就在（2017）最高法行申 6761 號行政裁定書中作出過“爭議地上并無房屋等建筑物，本案亦不存在陳國興繼承房屋進而通過房屋產權轉移而享有爭議地宅基地使用權的條件”的裁定⑨。這也表明，在宅基地上有房屋附著時，房地一體原則在一定程度上賦予了宅基地使用權部分獨立于身份限制的財產屬性，允許存在房屋情況下有限繼承的發生。

三、價值均衡視角下的宅基地使用權繼承性討論

有關宅基地使用權繼承糾紛的處理，理論界也開展了廣泛的討論。既有觀點可被概括為自由繼承、禁止繼承和限制繼承三類，限制繼承依其限制標準的不同又分為身份限制和房產限制。這些觀點從其各自的角度來看或許都有一定的道理，但也都存在問題。除去各自的特殊問題不論，他們的共同問題在于難以實現宅基地使用權身份價值和財產價值的均衡發揮。

（一）自由繼承論與禁止繼承論的困境

自由繼承完全放開了宅基地使用權繼承的身份條件和地上附著物的限制。有學者認為對國有建設用地使用權和宅基地使用權繼承的差別對待，有違公平原則。[5-6]這是沒有考慮到兩種使用權獲取方式的不同，國有建設用地使用權的取得本質上是有償的，購房者購買城市商品房時支付的價款中，已經包含了土地的價款，因此只要土地使用權未屆期限，理應允許繼承人繼承該項權利。然而，農戶通過申請獲得宅基地使用權的過程基本是無償的。在未支付合理對價的基礎上談自由繼承，這顯然是不合理的，兩者也沒有可比性。

片面強調宅基地使用權的財產屬性，就難免與其身份性背后蘊含的社會保障要求產生沖突。[7]在廣大農村地區發展仍未達到較高標準的當下，尚缺乏適合其成長發展的土壤。現階段如果允許宅基地使用權繼承，等于放任宅基地流向城鎮居民，閑置住房和宅基地將大量增加，農民的住房問題更加難以保障，集體土地統一規劃開發也將受到阻礙。這極有可能進一步拉大城鄉差距，背離統籌城鄉發展的初衷。

國家通過立法明確了“農村村民”是宅基地使用權的主體，《土地管理法》也規定了“一戶一宅”和“面積法定”的基本原則，其目的就在于推動實現節約集約土地，保障農村居民生活穩定和糧食生產安全。從實踐層面看，“一戶一宅”原則保障的也應當是真正集體經濟成員的居住權益。[8]不論是非本集體經濟成員的農民，或是已加入城鎮戶口的農民子女，實際上都已經脫離了集體利益保障的范圍，不屬于本集體內“一戶”的成員，當然也不能繼承宅基地使用權。若只考慮理論層面，否定宅基地使用權的繼承是合理的。然而結合現實情況，在宅基地上建有農房的情況下，房屋因具有完整的財產屬性自然發生繼承，同時宅基地使用權又不可繼承，如此處理將影響房屋財產功能的利用，使得相關案件的處理在司法層面陷入窘境。[9]

（二）限制繼承的法理依據

依前文所述，在目前的司法實踐中，除部分判決允許自由繼承外，也存在集體經濟組織成員的繼承人有限制地獲取宅基地使用權的情況，其依據主要有身份資格和房地一體，被學界統稱為限制性繼承。

1.基于身份資格的考量。依據身份資格，允許自身也是本集體經濟組織成員的繼承人獲得宅基地使用權的做法，對繼承人施加了身份限制，常見的有兩種情形。其一，繼承人符合申請宅基地的條件，通過繼承途徑獲取宅基地使用權。這體現的是宅基地使用權主體喪失后，集體經濟組織對于該權利空缺的補位，此時僅能認定，相較于集體內其他成員，具有繼承人身份的集體經濟組織成員享有優先獲得死亡權利人宅基地使用權的資格。這種本集體經濟組織內部的優先補位行為，不是真正的繼承，只能被稱為“類繼承”。從本質上來看，該行為沒有突破宅基地使用權的身份性，且仍屬于對宅基地使用權可繼承的否定，因此不宜被囊括在繼承的范圍內進行討論。其二，繼承人在集體內已擁有一處宅基地，因繼承房屋占用宅基地而形成“一戶多宅”，應依規確權登記，并在不動產登記簿和證書附記欄進行注記。但若宅基地上未附著房屋，則宅基地仍應收歸集體，不得繼承。

2.基于“房地一體”規則的考量。將繼承人取得宅基地使用權，限制在宅基地上存有農房的情況下，這是依據“房地一體”所做的取得限制。“房地一體”在立法層面的體現主要是《中華人民共和國民法典》第356條、第357條以及《中華人民共和國城市房地產管理法》第32條，然而以上規定均是針對國有建設用地使用權來說的，并不能直接套在宅基地使用權上使用。固然，從物理角度上看，房子依附于土地存在，但從物權角度出發，滿足房子對土地使用權需求的路徑有很多條，并非一定要通過直接繼承宅基地使用權來實現。更重要的是，“房地一體”原則要求在權利初始狀態，使房屋所有權和土地使用權的主體達成一致，目的是讓實務中復雜的權利關系簡單化。但如果農房繼承人本身并不滿足獲得宅基地使用權的條件，卻要求國家依據“房地一體”無條件給予其宅基地，這種理由也略顯無力。加之宅基地原始取得的無償性，原權利人并非通過等價購買方式獲取使用權，因此其繼承人“房子屬于我，土地使用權也必須給我”的邏輯顯然是說不通的。[10]

結合前文，自然資源部等七部委的答復體現了基于“房地一體”原則允許農房繼承人繼承宅基地使用權的思路。現有規定雖為農民進城落戶消除了后顧之憂，卻也增加了城鎮子女繼承宅基地并閑置的可能性，而且為了使將來能夠發生繼承效果，原本閑置的宅基地也會被大量加蓋農房[11]，整合利用現有宅基地資源就變得更加困難，這有違《土地管理法》第62條新增第6款“盤活利用宅基地”的初衷，顯然會使有償退出的效果大打折扣。產生這種弊端的原因則是沒有協調好宅基地使用權身份性和財產性的關系，也沒有充分考慮宅基地獲取的無償性，現行規定仍需進一步完善。

無論是自由繼承，還是禁止繼承，都不利于宅基地社會保障功能和財產價值的均衡實現，在當今社會發展情況下，也不具有較大的可行性。允許宅基地使用權被有條件地繼承是更為合理的做法。而涉及到限制繼承，以身份資格或房地關系為單一標準在實務操作中存在著明顯的適用缺陷。即使從身份資格出發，仍需考慮宅基地上是否存于房屋的現象，而依照房地一體審視問題，也要顧及到宅基地使用權無償取得的強身份性。綜上，在宅基地使用權繼承問題的處理上，單一的審視標準難以回應復雜的現實問題，也無法實現宅基地使用權內部的價值均衡，因此應當同時考慮身份資格和房地關系兩方面內容，構造雙標準交叉的審視視角具有重要的現實意義。

四、宅基地使用權繼承糾紛的裁判規則構建

（一）“身份資格—房地關系”雙重標準的適用規則

基于權利特性，在宅基地使用權繼承糾紛解決中，必須堅持宅基地使用權的身份性。宅基地使用權的社會保障功能是其首要實現的功能，這也正是身份資格成為衡量宅基地使用權能否繼承之重要標準的原因。在城鄉發展仍不平衡的當下，必須對宅基地使用權主體加以嚴格的身份限制。若宅基地上未建有農房，原權利人死亡，宅基地使用權就已滅失。本集體經濟內的繼承人若符合申領宅基地的條件，可以優先獲得此處宅基地的使用權，但這種優先取得的形式不宜被視作繼承。

在此基礎上，當宅基地上建有農房，應當將房地一體納入考慮的范圍。一方面，房屋所有權和宅基地使用權的分離將阻礙房屋和宅基地財產功能的完整發揮，造成資源浪費。另一方面，由于近年來的戶籍制度改革和國家鼓勵農村人口城鎮化，許多農村居民轉入城鎮戶口。這部分村民雖屬城鎮戶口，但有的是在外務工，有的只是戶口掛在城鎮的親友家里，更有一些人長期居住在原來的村里，甚至就居住在將被繼承的房屋中。單純以戶口為標準禁止這類村民取得宅基地使用權，容易引起紛爭，也難以保護其居住權益。

據此，農房附著是宅基地使用權不可繼承的例外條件。本著先特殊再一般的思路，在處理宅基地使用權繼承糾紛時，應當優先看宅基地上是否建有農房。若有農房，依據“房地一體”原則，應當允許非本集體經濟組織成員或城鎮人口取得宅基地使用權，依規做好確權登記及繼承人注記；本集體經濟組織內基于繼承房屋占有宅基地，由此形成“一戶多宅”，確權登記同上。以上繼承人雖因此取得宅基地使用權，但不得對其上房屋進行新建或翻修，房屋滅失，宅基地由集體收回。若宅基地上無農房附著，則基于農村宅基地屬于農民集體所有，依照其嚴格的身份性，宅基地使用權隨原權利人死亡而滅失，不得被單獨繼承。

（二）雙重標準的漏洞填補

前文已論述，依照房地一體允許宅基地使用權隨房屋繼承的觀點存在部分理論上的缺陷，這是因為房地一體在宅基地使用權繼承上的應用沒有充分考慮到宅基地獲取的無償性，若要將其作為處理相關糾紛的依據，應當對“地隨房走”做相應的限制以平衡利益。

學界在對宅基地使用權繼承問題的討論中，通常依照原有“所有權+使用權”兩分模式中的宅基地使用權來定義所繼承的權利對象。但2018年中央一號文件發布并引入“資格權”“使用權”等新型權利已反映了我國宅基地由“兩權分離”向“三權分置”發展的制度改革方向。宅基地資格權在本質上屬于集體經濟組織成員權的內容，在權能上應體現為宅基地分配請求權、居住保障請求權和宅基地收益分配請求權等方面。“兩權分離”模式中的宅基地所有權其實就囊括了資格權的權能，有學者認為在將來可以將資格權表述為宅基地使用權，并在使用權的基礎上分離出一項可自由流轉的完整財產權作為子使用權。[12]在這種情況下，資格權便更接近于一種成員權，其與子使用權的關系可以類比承包權和經營權。

“三權分置”視域下將宅基地使用權定位為資格權能夠對“房地一體”下宅基地繼承的缺陷進行填補。由于繼承人是非集體經濟組織成員或已有宅基地的集體經濟組織成員，其享有的權能還應當做進一步的限縮解釋。繼承人繼承到的是在其本不具有享受該宅基地使用權條件下而使用宅基地的請求權，在獲得這種權利的基礎上，可以通過法定租賃等方式，進一步完善權利內涵。將繼承到的權利解釋為宅基地使用請求權、居住保障請求權，能夠比較完整地體現繼承狀況下宅基地發揮的功能。

（三）雙重標準規則適用的后續制度展望

在雙重標準規則下，繼承人無法繼承“兩權分離”模式下完整的宅基地使用權，此時，繼承人可付費使用宅基地，或由集體進行農房有償贖買，以實現“房地一體”，進而有效利用農房和宅基地。隨著“三權分置”的不斷深入，未來集體土地將不可避免地進入市場，未來社會對宅基地使用權繼承的態度必然發生轉變。宅基地無償取得的屬性是現今仍要限制宅基地使用權繼承的關鍵原因。要逐漸適應國家經濟發展，為“三權分置”深化預留空間，就要從宅基地使用權的無償性入手完善政策。集體贖買的最終目的也是重新規劃利用收回的農房宅基地，以便在后續實現宅基地使用權的有償取得。在此過程中，有關部門應該根據地區的經濟發展狀況，穩步推進宅基地可持續利用，為此后宅基地財產功能的進一步實現打好基礎[14]。另外，宅基地有償取得試點地區也應當制定合理的收費標準，根據實際情況區別對待，健全宅基地有償取得收益的分配制度，在集體經濟發展到較高水平時可以允許宅基地的自由繼承或流轉，從根本上走出宅基地使用權繼承中“房地分離”的困境[15]。

注釋：

①參見中國人民共和國自然資源部網站，《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》（自然資人議復字〔2020〕089號），https：//gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html。

②參見中國裁判文書網，河南省新鄉市中級人民法院（2021）豫07民終826號民事判決書“胡封俊、胡玉杰排除妨害糾紛二審民事判決書”。

③參見最高人民法院中國應用法學研究所編《人民法院案例選》（2013年第4輯，總第86輯），人民法院出版社2014年版，第320-323頁。

④參見最高人民法院主辦《人民司法》2010年第18期，第22-23頁，《農村宅基地房屋拆遷補償析產繼承糾紛的處理原則》中的案例。

⑤參見中國裁判文書網，中華人民共和國最高人民法院（2020）最高法行再375號行政判決書“吉祥玉、郭啟榮資源行政管理：土地行政管理（土地）再審行政判決書”。

⑥參見中國裁判文書網，廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2020）桂03民終554號民事裁定書“余建強、蘇秀英物權糾紛二審民事裁定書”。

⑦參見中國裁判文書網，山東省淄博市中級人民法院（2020）魯03民終1998號民事判決書“竇桂娥、魏嚴坤分家析產糾紛二審民事判決書”。

⑧參見中國裁判文書網，中華人民共和國最高人民法院（2019）最高法行申14151號行政裁定書“周性善、安徽省肥東縣人民政府城鄉建設行政管理：房屋拆遷管理（拆遷）再審審查與審判監督行政裁定書”。

⑨參見中國裁判文書網，中華人民共和國最高人民法院（2017）最高法行申6361號行政裁定書“陳國興、陳國平再審審查與審判監督行政裁定書”。

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責任編輯：韓曾麗

Construction of Adjudication Rules on Inheritance Disputes of Homestead Use Right from the Perspective of Value Balance

——Taking the \"Second

Li Yiheng，Dong Yunfan

（School of Law，Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100，China）

Abstract：At present， there are practical difficulties in the settlement of inheritance disputes of the right to the use of homestead land， such as different attitudes towards judicial treatment and lack of unified legislative norms. The fundamental reason is that the right to use homestead has both identity value and property value， and the existing dispute settlement model can not achieve the balance of the two value orientations. In view of this， it is suggested to apply the double-standard restrictive inheritance rule of \"identity qualification-real estate relationship\" as the guidance of judicial judgment， and at the same time clarify the connotation of membership rights of homestead use right under the background of \"separation of three rights\"， so as to fill the theoretical loopholes of the double-standard judgment rule and resolve the inherent contradictions of the new rule.

Key words：the right to use homestead；integration of real estate and land；value balance；restricted inheritance

基金項目：國家社會科學基金一般項目“國土空間數字化治理的法治保障研究”（23BFX036）

作者簡介：李祎恒（1985-），男，江蘇鹽城人，河海大學副教授，博士。