因地制宜發展各具特色的縣域經濟

徐英子

國家發改委國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃征學

今年4月23日，習近平總書記在新時代推動西部大開發座談會上強調，發展各具特色的縣域經濟，培育一批農業強縣、工業大縣、旅游名縣，促進農民群眾就近就業增收，因地制宜推進城鎮化進程。

進入新時代，西部縣域經濟取得哪些成就，還存在哪些問題？發展縣域經濟對于推進西部地區高質量發展有何意義？如何進一步發展西部地區縣域經濟？日前，《民生周刊》記者就上述問題專訪了國家發改委國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃征學。

發展縣域經濟，對于新時代推動西部地區實現高質量發展意義深遠

民生周刊：西部地區在全國改革發展穩定大局中舉足輕重。黨的十八大以來，西部地區縣域經濟發展取得了哪些顯著成就？哪些縣域的特色經濟、特色產業發展給您留下深刻印象？?

黃征學：縣域經濟在整個國民經濟中具有基礎地位，在解決“三農”問題上具有擔綱地位。黨的十八大以來，西部地區縣域經濟雖與東中部地區相比仍有較大差距，但取得的成績還是相當突出的。

首先，經濟增速較快。相比其他區域，西部縣域經濟占比較高，增速較快。其中，新疆、貴州、內蒙古的縣域經濟占比已超過六成。2010—2021年，西部地區縣域經濟年均增速10.0%，在東部、西部、東北、中部四大板塊中最高，比同期全國平均水平高1.5個百分點。

其次，產業結構持續優化。第三產業占比穩步提高，第一產業占比持續下降，一、二、三產的比重已經從10年前的“二三一”轉變為現在的“三二一”。

最后，因地制宜發展特色優勢產業。黨的十八大以來，西部地區積極培育發展特色優勢產業，在農業強縣、工業大縣、旅游名縣等方面樹立標桿。如，在農業方面，陜西省咸陽市楊陵區依托首個國家級農業高新技術產業示范區，走出了一條科技創新驅動農業現代化的先行之路，2024年一季度農業增加值增加4%，農業科技貢獻率超過70%，實現了農業成果的轉化與示范推廣。在工業方面，2022年西部有4個縣（市、旗）總產值超過千億，一個是以白酒為支柱的貴州仁懷市，另三個是以煤炭為支柱的陜西榆林神木市、內蒙古鄂爾多斯伊金霍洛旗和準格爾旗；此外，四川省簡陽市2016年劃歸成都之后，加快發展智能制造業，現已初具規模，盡管 GDP 總量僅有600多億元，但特色鮮明，潛力較大。在旅游業方面，西部的旅游名縣燦若繁星，四川九寨溝早已舉世聞名，貴州荔波是典型的“小縣大業”，新疆阿勒泰憑借《我的阿勒泰》火遍全國后，10天收入超4億元。

民生周刊：發展縣域經濟，對于新時代推動西部地區實現高質量發展具有怎樣的重要意義？

黃征學：西部地區經濟最突出的特點是縣域經濟占比較高。12個省、自治區、直轄市，縣域經濟占比達到46.4%。新疆、云南、貴州、內蒙古等省份，縣域經濟比重都超過50%，其中占比最高的新疆達70%以上。這就表明縣域在西部大開發新格局中占有重要地位，需要高度重視。加快西部地區發展縣域經濟有以下幾個方面的重要意義：

一是縮小與中東部地區發展差距的需要。無論是規模總量還是質量水平，西部與東中部相比，雖然相對差距在縮小，但絕對差距還在進一步拉大，如果不大力發展縣域經濟，東西部之間發展不平衡問題就難以解決。同時，縣域經濟的發展存在二八定律，即20%的縣（大部分是縣級市）以城市經濟為主，80%的縣（主要由鄉村構成）以農業為主。縣域經濟發展了，對于縮小城鄉差距意義重大。

二是改善民生的需要。縣域經濟也是民生經濟，對于西部更是如此，從全國范圍看，縣域人口占比高達50%，縣域經濟發展能夠創造更多就業機會，推動農民群眾在家門口就業增收。

三是促進民族團結、社會穩定、邊防鞏固的需要。西部是少數民族聚居區，西部縣域經濟的發展不僅事關民生福祉，還事關民族團結。第七次全國人口普查數據顯示，西部是人口凈流出最大的地區。限于自然地理和經濟社會條件，農業轉移人口全部進入西部的大城市有難度。加快發展縣域經濟，壯大縣城規模，提高縣城綜合承載力，提升就近城鎮化比重，有利于促進民族團結和社會穩定。此外，西部地廣人稀，如果人口持續流出，對于農民而言，則意味著背井離鄉，對于流出地而言，則勢必造成縣域的空心化，影響社會穩定和邊防鞏固。

正確處理開發與保護、內陸發展與對外開放、傳統產業轉型與高質量發展等方面的關系

民生周刊：在進一步形成大保護大開放高質量發展新格局、奮力譜寫西部大開發新篇章的新征程中，西部地區發展縣域經濟需要注意哪些問題？需要破解哪些難題，怎樣攻堅克難取得突破？

黃征學：西部地區發展縣域經濟需要正確處理開發與保護、內陸發展與對外開放、傳統產業轉型與高質量發展等方面的關系。

首先要高度重視生態環境的保護。西部地區是我國大江大河的主要發源地，是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區。這里既是我國重要的生態安全屏障，也是珍貴的生態資源寶庫，處理好發展和保護的關系，方能實現高質量發展。如前所述，西部地區縣域旅游之所以發展得好，很大程度上是因為其生態環境好。西部生態環境的脆弱性，決定了在對一些資源進行開發之前，必須首先考慮到保護。比如陜西的神木、內蒙古的伊金霍洛旗和準格爾旗煤炭資源豐富，在開采之前先思考如何保護的問題。

二是要充分發揮比較優勢。因地制宜發展適合自己的產業，宜農則農、宜林則林、宜工則工、宜旅則旅，不能不顧實際盲目追求高大上或小而全。旅游資源豐富的重點發展旅游業，礦產資源豐富的重點發展采掘業，有特色農產品的就集中力量擴規模、上質量、打品牌。

三是要抓緊補齊民生短板。近些年來，中央財政轉移支付持續加大投入力度，西部地區的基本公共服務水平與東中部的差距有所縮小，但“質”的差距依然明顯。繼續縮小這種差距，既是實現共同富裕的需要，也是留住和吸引人才，助力縣域經濟高質量發展的需要。

四是要因地制宜發展新興產業。在西部地區，目前除了個別核心城市，縣域新興產業主要還是承接東中部地區的轉移，因為西部絕大多數縣域尚不具備研發能力和產業配套條件，它們不能像長三角部分千億縣那樣自己培育發展未來產業。從實際效果看，西部地區縣域承接產業轉移，是一種不錯的選擇。比如云南安寧的新能源電池，四川射洪的鋰電池，新疆石河子的碳硅鋁材料產業，以及西部的光伏產業，多是承接東中部轉移的產業。

五是要重視新技術的推廣，升級傳統產業。目前西部多數縣域的產業都是依靠資源發展起來的，比如，貴州仁懷市的白酒依托赤水河特殊的自然環境發展，陜北和內蒙古的資源大縣依托資源延伸產業鏈，但推動傳統優勢產業轉型升級不僅要延伸產業鏈條，還要推廣應用成熟的新技術，著力培育“專精特新”的中小企業，提高縣域經濟增長的含金量。

西部地區在發展縣域經濟的過程中，要把發展產業和改善民生緊密結合起來

民生周刊：習近平總書記近日在重慶民主村社區考察時強調：“中國式現代化，民生為大”。這是習近平總書記站在黨和國家事業發展全局高度提出的重大論斷，明確了中國式現代化進程中民生問題的極端重要性。在發展縣域經濟的過程中，怎樣堅持人民至上、“民生為大”，在發展中更好地保障和改善民生？

黃征學：發展經濟的最終目的在于保障和改善民生。西部地區在發展縣域經濟的過程中，也要把發展產業和改善民生緊密結合起來。產業發展起來了，就能給老百姓創造更多就業機會，提高收入水平。從這一點上講，發展產業就是改善民生。

目前西部地區民生保障投入絕大部分還是來自中央財政的轉移支付，而不是來自自身創造的收入。要達到東中部水平，還是要靠自身產業的壯大，創造更多的財政收入。從西部當前的發展條件看，要把解決就業作為產業的重要目標，選擇諸如農特產品加工、勞動密集型制造業和文化旅游等產業。比如，發展文化旅游除了具有創造就業機會、增加農民收入的功能外，還有改善鄉村基礎設施，提高公共服務水平的民生功能。

西部地區發展縣域經濟，保障和改善民生，必須堅持把推進新型城鎮化與鄉村振興有機結合起來。鄉村振興是解決城鄉差距、實現共同富裕的必要條件，鄉村振興除了提高農業現代化水平，也要提升城鎮化水平，做大做強區域性中心城市，推動城鄉要素雙向流動，真正讓“城”帶動“鄉”發展。同時，農業轉移人口進城也為農業農村改革提供更多空間。

西部地區縣域經濟占比高，從另一個側面也反映城鎮化水平較低、特大和大城市發展不足。西部地區獨特的自然地理和經濟社會條件，決定了西部地區不可能走與東中部相同的城鎮化道路，在大力推進成渝地區雙城經濟圈建設、積極培育城市群和現代化都市圈、發展壯大一批省域副中心城市的同時，要大力提升縣域內的城鎮化質量水平，形成城鄉互促的局面，全面提升民生保障水平。

民生周刊：在新時代推動西部大開發中發展各具特色的縣域經濟，您認為還有哪些問題需要重視和研究？

黃征學：西部地區發展縣域經濟還有兩個問題值得進一步深入研究：

一是關注人口小縣的發展和改革。西部地區人口小縣比較多，全國人口低于15萬人的縣有390個，西部地區就有297個，占76.2%。其中，西藏、四川、內蒙古、新疆、陜西分別有66個、40個、40個、36個、33個人口小縣，合計占55.1%。縣城人口集聚度不夠，西部相當多的縣城人口規模低于5萬人，導致基礎設施利用率不高，公共服務半徑過大，市場規模難以支撐產業發展，更難形成規模效應，多數縣城運行維護存在困難。推動人口小縣的發展不僅需要強化縣與縣之間合作共同發展特色優勢產業，而且需要深化行政管理體制改革降低財政負擔。

二是拓寬邊境地區縣域發展思路。西部地區邊境線長，口岸、通道、開放平臺等資源豐富，要主動融入“一帶一路”建設，發揮“邊”的優勢、做好“邊”的文章，遵循貿工聯動思路，推動“口岸+樞紐+通道+平臺+產業”協調發展，在做強邊境貿易的同時，依托貿易發展特色產業，強化邊境縣的產業支撐。