新時代背景下財政部門加強財會監督工作的思考

李笑

【摘要】文章立足財政部門，結合會計管理的應用場景和實務操作，總結會計監督工作開展中的主要做法和實施成效，分析當前會計監督工作中存在的問題，探討強化和改進會計監督工作的思路和方法，以期能為財政部門提升會計監督工作質效提供路徑上的參考。

【關鍵詞】會計監督；財會監督；財政部門

【中圖分類號】F275

2020年1月，在第十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記發表了將財會監督與人大監督、審計監督、統計監督等其他八項監督并列，組成有機貫通、相互協調的黨和國家監督體系的重要論述，賦予了財會監督全新的歷史使命和職能定位。從廣義上看，財會監督包括財政監督、財務監督和會計監督三個重要組成部分，《中華人民共和國會計法》明確了各級財政部門會計監督的職能。在新時代背景下，財政部門的會計監督肩負著財經秩序規范、財會信息質量提升的重任，也承載著維護社會主義市場經濟穩健運營、促進國家經濟健康發展的重要作用?；诖?，履行好會計監督的職責、發揮好會計監督的作用遂成為各級財政部門值得深入研究和探討的現實課題。

一、財政部門開展會計監督的主要做法和取得的實效

（一）常態化組織會計監督檢查，會計信息質量明顯提升

黨的十八大以來，財政部高度重視會計監督檢查工作，明確提出“要把組織開展會計信息質量檢查作為每年的常規性工作，規范財務行為，嚴肅財經紀律?！备骷壺斦块T對標對表財政部關于會計信息質量檢查專項工作的總體要求，按照上級財政部門的安排部署和實施進度，扎實穩妥推進工作落地，將會計信息質量檢查的對象錨定在關系國家戰略發展和民生就業等重點領域和重點行業，比如承載鄉村振興、脫貧攻堅等戰略落實的行政事業單位，涉及供給側機構性改革的地方性鋼鐵、煤炭等國有企業，圍繞去產能、節能環保等地方性重點行業和龍頭企業，保持會計信息質量檢查面上的覆蓋性和量上的足夠性。通過對這些行政事業單位、國有企業、重點行業的會計信息質量檢查，實現違規事項處罰、財政資金追繳和稅款補查，極大地提升了會計監督的權威性，被監督對象會計信息質量明顯提升。

（二）推動行政事業單位內控建設，運營風險敞口大幅收緊

近年來，財政部門將行政事業單位的內部控制制度和體系建設作為會計監督的重要抓手來持續推進，目的是有效防范業務運營的風險，實現風險鎖扣。在具體的工作開展上，一是推動內部控制制度的健全和內部控制流程的完善，指導各行政事業單位盤點現有的內部控制制度、梳理現有的內部控制流程，對照內部控制建設要求予以修訂完善，并將內部控制的制度建設和流程完善作為財政預算績效考核指標納入行政事業單位的年度綜合考評，從制度和體系建設上夯實行政事業單位內部控制實施的根基；二是組織開展行政事業單位內部控制報告編制工作，督促各行政事業單位深挖自身單位業務運營的風險點，全面排查風險漏洞，著重關注預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、建設項目管理及合同管理在內的六大關鍵經濟業務領域內控實施情況，重點披露財經法律法規執行情況、中央“八項規定”和“三公”經費實施狀況，及時開展內部控制評價結果分析，補短板、強弱項，實現行政事業單位業務運營風險敞口的大幅收緊。

（三）強化中介機構行業監管力度，行業增值作用發揮突出

注冊會計師行業對經濟結果的鑒證起著舉足輕重的作用，是會計監督的一支重要力量。我國經濟步入新常態后，國家出臺了一系列財政政策支持地方經濟發展，這些財政政策的落地實施離不開各級各類行政事業單位，這些財政資金的撥付和使用也逐漸呈現出點多面廣的情形。當前，注冊會計師行業在財政資金使用的效益評價上愈加發揮出更加突出的作用，為充分保證其執業質量，財政部門對會計師事務所的監管迫在眉睫。自2016年開始，財政部對會計師事務所實施分類監管和隨機抽查制度，旨在強化對會計師事務所的行業監管力度，提升專業中介機構的會計監督質效。財政部門也審時度勢地逐步加大了對專業中介機構的監管力度，開展實施了會計師事務所執業質量專項整治工作，重點打擊惡性低價競爭、掛名執業、出具不實鑒證報告等嚴重擾亂市場秩序的行為，視違規嚴重程度不同分別給予警告、暫停執業和撤銷等行政處罰，倡導專業中介機構樹新風、展新貌，既提高了專業中介機構的執業質量，又增強了服務經濟實體的意識，還倒逼會計師事務所通過會計監督助推國家治理體系和治理能力現代化建設。

二、財政部門會計監督工作開展中存在的問題分析

（一）會計監督法律法規不健全，工作開展缺乏系統性規劃

會計監督是1999年頒布的《中華人民共和國會計法》在法律層面賦予各級財政部門的管理職責。此外，對會計監督的立法還有行政法規層面、部門規章層面和規范性文件層面等的立法。比如1990年頒布的《總會計師條例》和2000年頒布的《企業財務報告條例》從行政法規立法層面對會計監督行為進行了規范；2018年修訂頒布的《政府會計準則制度》和2018年修訂頒布的《企業會計準則——基本準則》從部門規章立法層面對會計監督行為進行了規范；1996年頒布的《會計基礎性工作規范》和1998年頒布的《會計檔案管理辦法》從規范性文件立法層面對會計監督行為進行了規范。目前看，關于會計監督的立法一方面，存在出臺時間較早、層級參差不齊、相應條款更新滯后的問題，導致現行的會計監督法律法規條款零星地分布在不同的法律法規體系中，呈現松散狀態，除了法律層面的《中華人民共和國會計法》對“會計監督”進行了獨立章節闡述，其他行政法規、部門規章和規范性文件對“會計監督”都是以框架性和原則性的規定零散地分布在各個章節之中的，缺乏必要的系統性和統一性，且缺乏落地實操的細則和具體的實施辦法，對會計監督的手段也缺乏強制性要求，一定程度上削弱了會計監督的嚴肅性和權威性；另一方面，對會計監督中重要監督力量的會計師事務所行政監管，法律法規并沒有賦予各級財政部門充分的監督管理權限，《注冊會計師法》也僅將對會計師事務所的行政監管權限制在省級財政部門，導致地市、縣級財政部門沒有法律授權對會計師事務所實施行政監管，出現層級較低的財政部門對會計師事務所不能監督的被動尷尬情形。

（二）會計監督履職能力有所欠缺，工作前瞻性及計劃性不足

會計監督是一項系統繁雜的工作，它對參與會計監督的實施主體提出了較高的能力上的要求。在目前的實務管理工作中，部分財政部門存在會計監督履職能力有所欠缺和工作前瞻性及計劃性不足的問題。其中，履職能力有所欠缺主要表現在兩個方面：一是會計監督工作開展的抓手不多，隨著社會的發展，依托大數據和信息化開展會計監督逐漸成為了主流的監督方式，但是部分財政部門尤其是基層的財政部門，對會計監督的思路和方法依然沒有脫離手工賬目查閱開展會計監督的老思路，沒有做到監督方式方法上的與時俱進，不能與時代發展同頻共振；二是會計監督專業人才隊伍沒有強勁支撐，專業人才匱乏是制約財政部門會計監督履職能力提升的重要因素，導致部分財政部門在會計監督實務工作開展中過度依賴第三方專業中介機構，不僅降低了會計監督的工作效率，也增加了財政支出的負擔。工作前瞻性及計劃性不足也是當前財政部門會計監督工作開展中不可回避的問題，部分財政部門會計監督工作的實施多呈現單一、線性的方式，多注重對單一部門、單項會計工作的監督，對會計監督單位也多是“打一槍換一個地方”，尚未形成制度化和常態化的監督模式，對會計事項的監督也多是事后監督，既缺乏監督對象面上的統一，又存在會計監督事前預警、過程監督缺失的問題。

（三）會計監督責權劃分邊界不清，成果轉化效果應用不充分

多年的會計監督工作實踐表明，財政部門的會計監督和審計部門的審計監督，以及財政部門內部業務管理機構和專職監督機構之間的責權劃分邊界還不夠明晰。從不同的行政主體實施會計監督的職責范圍視角看，財政部門與審計部門存在監督重疊或交叉的情形，財政部門實施會計監督的責權是基于《中華人民共和國會計法》，審計部門實施會計監督的責權是基于《中華人民共和國審計法》，兩者對會計監督的客體都包括國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織，對會計監督的職責都涵蓋監督客體的財經法律法規的執紀情況，財務收支和會計信息的真實性、合法性和完整性情況，導致兩者的監督對象、內容存在重疊或交叉，一是容易引發監督資源的浪費，二是加重被監督對象的負擔。從同一行政主體不同部門實施會計監督的職責范圍視角看，財政部門內部專職監督的機構與會計管理機構存在監督邊界上的模糊，它們都有權對監督客體的會計準則、會計制度執行情況進行監督檢查，省級財政部門的相關內設機構都有權對注冊會計師行業進行監督指導，可能造成多頭監管，這種狀況很容易引發職責不清、責任不明、配合不暢的情況。此外，財政部門在開展會計監督工作時，對監督成果的轉化效果應用存在不充分的情況，具體表現在重視會計監督的過程執行，忽視對會計監督工作的復盤和經驗的總結，沒有將會計監督成果與其他監督形式形成共享機制，難以將會計監督的成果應用到政策法規的完善和會計工作的規范上。

三、提升財政部門會計監督工作質效的實施路徑

（一）在頂層設計層面健全法律法規，構建會計監督系統性規劃方案

鑒于當前會計監督法律法規出臺時間較早和條款較為零散的實際，建議立法機構能從頂層設計層面統籌考慮，對現有會計監督的法律法規條款進行統一梳理盤點，結合經濟新常態發展狀況、黨和政府財會監督體系建設要求予以及時修訂完善，重點就會計監督條款進行適配性修正，增強各法律層級間不同條款的協同性和互補性，細化操作執行細節方面的規范，拓寬會計監督的使用范圍，突出會計監督的適用性和實用性，以不斷跟上新時代經濟快速發展的步伐。明確地市、縣級財政部門參與會計監督的法律地位，提升它們參與會計監督的積極性和主動性，尤其是對會計師事務所的行政監管，在“簡政放權、放管結合、優化服務”政府改革背景下，要適度放寬各級財政部門的會計監督權限，提升層級較低的財政部門參與會計監督的精準度和效率性，明確會計師事務所違法違規行為需要承擔的懲戒方式和所負的法律責任，提高會計監督法律法規的震懾力和權威性。同時，在全社會積極開展會計監督立法和普法宣傳，營造會計師事務所誠信執業的良好社會風尚，確保會計監督真正落到實處。

（二）在能力建設層面抓好規劃落實，夯實會計監督穩健開展基礎

針對財政部門會計監督履職能力抓手不多和人才隊伍建設沒有強勁支撐的問題，建議各級財政部門：一是有針對性地推進自身系統內的會計監督信息化建設工作，將其對接至現行的較為成熟的預算管理一體化信息系統，在節省信息化建設成本的同時解決財政部門各系統信息數據不能共建共享的問題，豐富大數據在會計監督應用場景中的使用，逐步摒棄手工賬目查閱的會計監督模式，提升會計監督信息化應用水平；二是強化會計監督人才隊伍建設，在系統內選拔專業能力強、綜合素質高的人員補充到會計監督隊伍，專職會計監督工作，漸進式擺脫過度依賴第三方專業中介機構開展會計監督的被動局面，制定人才專項培養計劃，提升財政部門會計監督的能力和會計監督結果的質量，真正發揮出會計監督護航經濟發展的重要作用。就財政部門會計監督工作前瞻性及計劃性不足的問題，建議各級財政監督、會計管理部門建立常態化的會計監督工作機制，牽頭將會計監督納入年度工作規劃，形成完整的會計監督工作方案，明確會計監督的重點方向和關鍵單位，突出對會計事項的過程監督和事前預警監督，形成全過程會計監督工作模式，實現財政部門對被監督對象的全覆蓋。同時，建立會計監督工作開展的考核機制，完善會計監督工作開展的考核流程，形成會計監督工作的管理閉環，切實提升會計監督工作質效。

（三）在責權劃分層面明晰邊界界定，強化會計監督成果轉化應用

針對責權劃分邊界不清晰的問題，建議從不同的行政主體和同一行政主體的不同部門兩個維度明晰會計監督的責權邊界劃分。對財政部門與審計部門的責權劃分，要從會計監督的對象、內容、范圍上入手，在分清各自部門會計監督側重點的基礎上，開展跨行政主體的監督合作機制，財政部門開展會計監督時要主動與審計部門做好事前溝通協調，對審計部門已經實施過的會計監督，財政部門可以充分利用審計部門的監督結果，非必要不再實施重復監督，減少監督資源的投入，降低被監督單位的負擔。對財政部門內部專職監督機構與會計管理機構的權責劃分，找準各自的會計監督定位，做到立足實際、常做常新，專項性、系統性的財經工作會計監督側重由專職監督機構負責，常規性的財經工作會計監督側重由會計管理機構負責，內設機構之間要建立會計監督的協同工作機制，建立會計監督信息共享和案件移送制度，形成既能各司其職又能融會貫通的會計監督合力模式，全面提升會計監督的工作質效。同時，建議進一步強化會計監督成果的轉化應用，切實發揮出會計監督應有的效力。在具體的實施路徑上，財政部門一方面要注重對會計監督實務工作的過程總結和經驗提煉，積極將會計監督形成的成果反饋到會計監督政策法規的修訂上，為促進相關財政政策制度完善提供案例支撐；另一方面要構建會計監督成果與其他監督成果的共享機制，擴大各類監督成果的使用范圍，加大各類監督處罰結果的共享力度，特別是對于在多項監督中均發現違規違法行為的責任主體聯合懲戒、聯合處罰，通過加大對責任主體的處理力度和信息公開公示，提升會計監督工作的威懾力。

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責編：險峰