新時代背景下財政部門加強財會監(jiān)督工作的思考

李笑

【摘要】文章立足財政部門，結(jié)合會計管理的應用場景和實務操作，總結(jié)會計監(jiān)督工作開展中的主要做法和實施成效，分析當前會計監(jiān)督工作中存在的問題，探討強化和改進會計監(jiān)督工作的思路和方法，以期能為財政部門提升會計監(jiān)督工作質(zhì)效提供路徑上的參考。

【關(guān)鍵詞】會計監(jiān)督；財會監(jiān)督；財政部門

【中圖分類號】F275

2020年1月，在第十九屆中央紀委四次全會上，習近平總書記發(fā)表了將財會監(jiān)督與人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等其他八項監(jiān)督并列，組成有機貫通、相互協(xié)調(diào)的黨和國家監(jiān)督體系的重要論述，賦予了財會監(jiān)督全新的歷史使命和職能定位。從廣義上看，財會監(jiān)督包括財政監(jiān)督、財務監(jiān)督和會計監(jiān)督三個重要組成部分，《中華人民共和國會計法》明確了各級財政部門會計監(jiān)督的職能。在新時代背景下，財政部門的會計監(jiān)督肩負著財經(jīng)秩序規(guī)范、財會信息質(zhì)量提升的重任，也承載著維護社會主義市場經(jīng)濟穩(wěn)健運營、促進國家經(jīng)濟健康發(fā)展的重要作用?；诖耍男泻脮嫳O(jiān)督的職責、發(fā)揮好會計監(jiān)督的作用遂成為各級財政部門值得深入研究和探討的現(xiàn)實課題。

一、財政部門開展會計監(jiān)督的主要做法和取得的實效

（一）常態(tài)化組織會計監(jiān)督檢查，會計信息質(zhì)量明顯提升

黨的十八大以來，財政部高度重視會計監(jiān)督檢查工作，明確提出“要把組織開展會計信息質(zhì)量檢查作為每年的常規(guī)性工作，規(guī)范財務行為，嚴肅財經(jīng)紀律。”各級財政部門對標對表財政部關(guān)于會計信息質(zhì)量檢查專項工作的總體要求，按照上級財政部門的安排部署和實施進度，扎實穩(wěn)妥推進工作落地，將會計信息質(zhì)量檢查的對象錨定在關(guān)系國家戰(zhàn)略發(fā)展和民生就業(yè)等重點領(lǐng)域和重點行業(yè)，比如承載鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅等戰(zhàn)略落實的行政事業(yè)單位，涉及供給側(cè)機構(gòu)性改革的地方性鋼鐵、煤炭等國有企業(yè)，圍繞去產(chǎn)能、節(jié)能環(huán)保等地方性重點行業(yè)和龍頭企業(yè)，保持會計信息質(zhì)量檢查面上的覆蓋性和量上的足夠性。通過對這些行政事業(yè)單位、國有企業(yè)、重點行業(yè)的會計信息質(zhì)量檢查，實現(xiàn)違規(guī)事項處罰、財政資金追繳和稅款補查，極大地提升了會計監(jiān)督的權(quán)威性，被監(jiān)督對象會計信息質(zhì)量明顯提升。

（二）推動行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，運營風險敞口大幅收緊

近年來，財政部門將行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度和體系建設(shè)作為會計監(jiān)督的重要抓手來持續(xù)推進，目的是有效防范業(yè)務運營的風險，實現(xiàn)風險鎖扣。在具體的工作開展上，一是推動內(nèi)部控制制度的健全和內(nèi)部控制流程的完善，指導各行政事業(yè)單位盤點現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度、梳理現(xiàn)有的內(nèi)部控制流程，對照內(nèi)部控制建設(shè)要求予以修訂完善，并將內(nèi)部控制的制度建設(shè)和流程完善作為財政預算績效考核指標納入行政事業(yè)單位的年度綜合考評，從制度和體系建設(shè)上夯實行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施的根基；二是組織開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制工作，督促各行政事業(yè)單位深挖自身單位業(yè)務運營的風險點，全面排查風險漏洞，著重關(guān)注預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理及合同管理在內(nèi)的六大關(guān)鍵經(jīng)濟業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)控實施情況，重點披露財經(jīng)法律法規(guī)執(zhí)行情況、中央“八項規(guī)定”和“三公”經(jīng)費實施狀況，及時開展內(nèi)部控制評價結(jié)果分析，補短板、強弱項，實現(xiàn)行政事業(yè)單位業(yè)務運營風險敞口的大幅收緊。

（三）強化中介機構(gòu)行業(yè)監(jiān)管力度，行業(yè)增值作用發(fā)揮突出

注冊會計師行業(yè)對經(jīng)濟結(jié)果的鑒證起著舉足輕重的作用，是會計監(jiān)督的一支重要力量。我國經(jīng)濟步入新常態(tài)后，國家出臺了一系列財政政策支持地方經(jīng)濟發(fā)展，這些財政政策的落地實施離不開各級各類行政事業(yè)單位，這些財政資金的撥付和使用也逐漸呈現(xiàn)出點多面廣的情形。當前，注冊會計師行業(yè)在財政資金使用的效益評價上愈加發(fā)揮出更加突出的作用，為充分保證其執(zhí)業(yè)質(zhì)量，財政部門對會計師事務所的監(jiān)管迫在眉睫。自2016年開始，財政部對會計師事務所實施分類監(jiān)管和隨機抽查制度，旨在強化對會計師事務所的行業(yè)監(jiān)管力度，提升專業(yè)中介機構(gòu)的會計監(jiān)督質(zhì)效。財政部門也審時度勢地逐步加大了對專業(yè)中介機構(gòu)的監(jiān)管力度，開展實施了會計師事務所執(zhí)業(yè)質(zhì)量專項整治工作，重點打擊惡性低價競爭、掛名執(zhí)業(yè)、出具不實鑒證報告等嚴重擾亂市場秩序的行為，視違規(guī)嚴重程度不同分別給予警告、暫停執(zhí)業(yè)和撤銷等行政處罰，倡導專業(yè)中介機構(gòu)樹新風、展新貌，既提高了專業(yè)中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，又增強了服務經(jīng)濟實體的意識，還倒逼會計師事務所通過會計監(jiān)督助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

二、財政部門會計監(jiān)督工作開展中存在的問題分析

（一）會計監(jiān)督法律法規(guī)不健全，工作開展缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃

會計監(jiān)督是1999年頒布的《中華人民共和國會計法》在法律層面賦予各級財政部門的管理職責。此外，對會計監(jiān)督的立法還有行政法規(guī)層面、部門規(guī)章層面和規(guī)范性文件層面等的立法。比如1990年頒布的《總會計師條例》和2000年頒布的《企業(yè)財務報告條例》從行政法規(guī)立法層面對會計監(jiān)督行為進行了規(guī)范；2018年修訂頒布的《政府會計準則制度》和2018年修訂頒布的《企業(yè)會計準則——基本準則》從部門規(guī)章立法層面對會計監(jiān)督行為進行了規(guī)范；1996年頒布的《會計基礎(chǔ)性工作規(guī)范》和1998年頒布的《會計檔案管理辦法》從規(guī)范性文件立法層面對會計監(jiān)督行為進行了規(guī)范。目前看，關(guān)于會計監(jiān)督的立法一方面，存在出臺時間較早、層級參差不齊、相應條款更新滯后的問題，導致現(xiàn)行的會計監(jiān)督法律法規(guī)條款零星地分布在不同的法律法規(guī)體系中，呈現(xiàn)松散狀態(tài)，除了法律層面的《中華人民共和國會計法》對“會計監(jiān)督”進行了獨立章節(jié)闡述，其他行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件對“會計監(jiān)督”都是以框架性和原則性的規(guī)定零散地分布在各個章節(jié)之中的，缺乏必要的系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，且缺乏落地實操的細則和具體的實施辦法，對會計監(jiān)督的手段也缺乏強制性要求，一定程度上削弱了會計監(jiān)督的嚴肅性和權(quán)威性；另一方面，對會計監(jiān)督中重要監(jiān)督力量的會計師事務所行政監(jiān)管，法律法規(guī)并沒有賦予各級財政部門充分的監(jiān)督管理權(quán)限，《注冊會計師法》也僅將對會計師事務所的行政監(jiān)管權(quán)限制在省級財政部門，導致地市、縣級財政部門沒有法律授權(quán)對會計師事務所實施行政監(jiān)管，出現(xiàn)層級較低的財政部門對會計師事務所不能監(jiān)督的被動尷尬情形。

（二）會計監(jiān)督履職能力有所欠缺，工作前瞻性及計劃性不足

會計監(jiān)督是一項系統(tǒng)繁雜的工作，它對參與會計監(jiān)督的實施主體提出了較高的能力上的要求。在目前的實務管理工作中，部分財政部門存在會計監(jiān)督履職能力有所欠缺和工作前瞻性及計劃性不足的問題。其中，履職能力有所欠缺主要表現(xiàn)在兩個方面：一是會計監(jiān)督工作開展的抓手不多，隨著社會的發(fā)展，依托大數(shù)據(jù)和信息化開展會計監(jiān)督逐漸成為了主流的監(jiān)督方式，但是部分財政部門尤其是基層的財政部門，對會計監(jiān)督的思路和方法依然沒有脫離手工賬目查閱開展會計監(jiān)督的老思路，沒有做到監(jiān)督方式方法上的與時俱進，不能與時代發(fā)展同頻共振；二是會計監(jiān)督專業(yè)人才隊伍沒有強勁支撐，專業(yè)人才匱乏是制約財政部門會計監(jiān)督履職能力提升的重要因素，導致部分財政部門在會計監(jiān)督實務工作開展中過度依賴第三方專業(yè)中介機構(gòu)，不僅降低了會計監(jiān)督的工作效率，也增加了財政支出的負擔。工作前瞻性及計劃性不足也是當前財政部門會計監(jiān)督工作開展中不可回避的問題，部分財政部門會計監(jiān)督工作的實施多呈現(xiàn)單一、線性的方式，多注重對單一部門、單項會計工作的監(jiān)督，對會計監(jiān)督單位也多是“打一槍換一個地方”，尚未形成制度化和常態(tài)化的監(jiān)督模式，對會計事項的監(jiān)督也多是事后監(jiān)督，既缺乏監(jiān)督對象面上的統(tǒng)一，又存在會計監(jiān)督事前預警、過程監(jiān)督缺失的問題。

（三）會計監(jiān)督責權(quán)劃分邊界不清，成果轉(zhuǎn)化效果應用不充分

多年的會計監(jiān)督工作實踐表明，財政部門的會計監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督，以及財政部門內(nèi)部業(yè)務管理機構(gòu)和專職監(jiān)督機構(gòu)之間的責權(quán)劃分邊界還不夠明晰。從不同的行政主體實施會計監(jiān)督的職責范圍視角看，財政部門與審計部門存在監(jiān)督重疊或交叉的情形，財政部門實施會計監(jiān)督的責權(quán)是基于《中華人民共和國會計法》，審計部門實施會計監(jiān)督的責權(quán)是基于《中華人民共和國審計法》，兩者對會計監(jiān)督的客體都包括國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，對會計監(jiān)督的職責都涵蓋監(jiān)督客體的財經(jīng)法律法規(guī)的執(zhí)紀情況，財務收支和會計信息的真實性、合法性和完整性情況，導致兩者的監(jiān)督對象、內(nèi)容存在重疊或交叉，一是容易引發(fā)監(jiān)督資源的浪費，二是加重被監(jiān)督對象的負擔。從同一行政主體不同部門實施會計監(jiān)督的職責范圍視角看，財政部門內(nèi)部專職監(jiān)督的機構(gòu)與會計管理機構(gòu)存在監(jiān)督邊界上的模糊，它們都有權(quán)對監(jiān)督客體的會計準則、會計制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，省級財政部門的相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)都有權(quán)對注冊會計師行業(yè)進行監(jiān)督指導，可能造成多頭監(jiān)管，這種狀況很容易引發(fā)職責不清、責任不明、配合不暢的情況。此外，財政部門在開展會計監(jiān)督工作時，對監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化效果應用存在不充分的情況，具體表現(xiàn)在重視會計監(jiān)督的過程執(zhí)行，忽視對會計監(jiān)督工作的復盤和經(jīng)驗的總結(jié)，沒有將會計監(jiān)督成果與其他監(jiān)督形式形成共享機制，難以將會計監(jiān)督的成果應用到政策法規(guī)的完善和會計工作的規(guī)范上。

三、提升財政部門會計監(jiān)督工作質(zhì)效的實施路徑

（一）在頂層設(shè)計層面健全法律法規(guī)，構(gòu)建會計監(jiān)督系統(tǒng)性規(guī)劃方案

鑒于當前會計監(jiān)督法律法規(guī)出臺時間較早和條款較為零散的實際，建議立法機構(gòu)能從頂層設(shè)計層面統(tǒng)籌考慮，對現(xiàn)有會計監(jiān)督的法律法規(guī)條款進行統(tǒng)一梳理盤點，結(jié)合經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展狀況、黨和政府財會監(jiān)督體系建設(shè)要求予以及時修訂完善，重點就會計監(jiān)督條款進行適配性修正，增強各法律層級間不同條款的協(xié)同性和互補性，細化操作執(zhí)行細節(jié)方面的規(guī)范，拓寬會計監(jiān)督的使用范圍，突出會計監(jiān)督的適用性和實用性，以不斷跟上新時代經(jīng)濟快速發(fā)展的步伐。明確地市、縣級財政部門參與會計監(jiān)督的法律地位，提升它們參與會計監(jiān)督的積極性和主動性，尤其是對會計師事務所的行政監(jiān)管，在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”政府改革背景下，要適度放寬各級財政部門的會計監(jiān)督權(quán)限，提升層級較低的財政部門參與會計監(jiān)督的精準度和效率性，明確會計師事務所違法違規(guī)行為需要承擔的懲戒方式和所負的法律責任，提高會計監(jiān)督法律法規(guī)的震懾力和權(quán)威性。同時，在全社會積極開展會計監(jiān)督立法和普法宣傳，營造會計師事務所誠信執(zhí)業(yè)的良好社會風尚，確保會計監(jiān)督真正落到實處。

（二）在能力建設(shè)層面抓好規(guī)劃落實，夯實會計監(jiān)督穩(wěn)健開展基礎(chǔ)

針對財政部門會計監(jiān)督履職能力抓手不多和人才隊伍建設(shè)沒有強勁支撐的問題，建議各級財政部門：一是有針對性地推進自身系統(tǒng)內(nèi)的會計監(jiān)督信息化建設(shè)工作，將其對接至現(xiàn)行的較為成熟的預算管理一體化信息系統(tǒng)，在節(jié)省信息化建設(shè)成本的同時解決財政部門各系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)不能共建共享的問題，豐富大數(shù)據(jù)在會計監(jiān)督應用場景中的使用，逐步摒棄手工賬目查閱的會計監(jiān)督模式，提升會計監(jiān)督信息化應用水平；二是強化會計監(jiān)督人才隊伍建設(shè)，在系統(tǒng)內(nèi)選拔專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)高的人員補充到會計監(jiān)督隊伍，專職會計監(jiān)督工作，漸進式擺脫過度依賴第三方專業(yè)中介機構(gòu)開展會計監(jiān)督的被動局面，制定人才專項培養(yǎng)計劃，提升財政部門會計監(jiān)督的能力和會計監(jiān)督結(jié)果的質(zhì)量，真正發(fā)揮出會計監(jiān)督護航經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。就財政部門會計監(jiān)督工作前瞻性及計劃性不足的問題，建議各級財政監(jiān)督、會計管理部門建立常態(tài)化的會計監(jiān)督工作機制，牽頭將會計監(jiān)督納入年度工作規(guī)劃，形成完整的會計監(jiān)督工作方案，明確會計監(jiān)督的重點方向和關(guān)鍵單位，突出對會計事項的過程監(jiān)督和事前預警監(jiān)督，形成全過程會計監(jiān)督工作模式，實現(xiàn)財政部門對被監(jiān)督對象的全覆蓋。同時，建立會計監(jiān)督工作開展的考核機制，完善會計監(jiān)督工作開展的考核流程，形成會計監(jiān)督工作的管理閉環(huán)，切實提升會計監(jiān)督工作質(zhì)效。

（三）在責權(quán)劃分層面明晰邊界界定，強化會計監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化應用

針對責權(quán)劃分邊界不清晰的問題，建議從不同的行政主體和同一行政主體的不同部門兩個維度明晰會計監(jiān)督的責權(quán)邊界劃分。對財政部門與審計部門的責權(quán)劃分，要從會計監(jiān)督的對象、內(nèi)容、范圍上入手，在分清各自部門會計監(jiān)督側(cè)重點的基礎(chǔ)上，開展跨行政主體的監(jiān)督合作機制，財政部門開展會計監(jiān)督時要主動與審計部門做好事前溝通協(xié)調(diào)，對審計部門已經(jīng)實施過的會計監(jiān)督，財政部門可以充分利用審計部門的監(jiān)督結(jié)果，非必要不再實施重復監(jiān)督，減少監(jiān)督資源的投入，降低被監(jiān)督單位的負擔。對財政部門內(nèi)部專職監(jiān)督機構(gòu)與會計管理機構(gòu)的權(quán)責劃分，找準各自的會計監(jiān)督定位，做到立足實際、常做常新，專項性、系統(tǒng)性的財經(jīng)工作會計監(jiān)督側(cè)重由專職監(jiān)督機構(gòu)負責，常規(guī)性的財經(jīng)工作會計監(jiān)督側(cè)重由會計管理機構(gòu)負責，內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間要建立會計監(jiān)督的協(xié)同工作機制，建立會計監(jiān)督信息共享和案件移送制度，形成既能各司其職又能融會貫通的會計監(jiān)督合力模式，全面提升會計監(jiān)督的工作質(zhì)效。同時，建議進一步強化會計監(jiān)督成果的轉(zhuǎn)化應用，切實發(fā)揮出會計監(jiān)督應有的效力。在具體的實施路徑上，財政部門一方面要注重對會計監(jiān)督實務工作的過程總結(jié)和經(jīng)驗提煉，積極將會計監(jiān)督形成的成果反饋到會計監(jiān)督政策法規(guī)的修訂上，為促進相關(guān)財政政策制度完善提供案例支撐；另一方面要構(gòu)建會計監(jiān)督成果與其他監(jiān)督成果的共享機制，擴大各類監(jiān)督成果的使用范圍，加大各類監(jiān)督處罰結(jié)果的共享力度，特別是對于在多項監(jiān)督中均發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為的責任主體聯(lián)合懲戒、聯(lián)合處罰，通過加大對責任主體的處理力度和信息公開公示，提升會計監(jiān)督工作的威懾力。

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責編：險峰