基于審計視角的事業單位內部控制體系建設分析

李笑琪

【摘要】為進一步提升事業單位運營發展水平，文章基于審計視角，對事業單位內部控制體系的現狀進行了研究，探討了事業單位內部控制的四項原則，并提出了相應的解決措施。

【關鍵詞】審計；事業單位；內部控制建設

【中圖分類號】F239

隨著審計監督的廣度和深度不斷強化，藏在事業單位內部控制體系及監控管理下的盲區日漸減少。目前，結合我國事業單位的發展歷程和運營管理現狀來看，事業單位內部控制體系建設仍受諸多方面的制約和限制，與行政單位相比其內部控制體系仍處于較低水平。基于長遠觀點和大局視角而言，不針對現今事業單位潛藏問題進行根本性整飭，一方面將會影響事業單位的整體發展進程，另一方面也不利于我國經濟社會的長遠性發展。

一、事業單位內部控制體系現狀

根據財政部頒布的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號）的有關要求，現階段事業單位內部控制體系建設的定位和主要職能為提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。事業單位內部控制主要是以實現精準高效控制為目標，通過制定系列內部制度、規范多項具體實施措施和嚴格精準執行工作程序，達成對單位內部經濟活動、日常事務、工作流程的風險進行預防和管控，保證單位各項具體經濟活動的合法性和合規性，確保國有資產的使用安全，保證資金合規高效利用、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，從而提高事業單位公共服務的效率和效果。

二、審計視角下事業單位內部控制的原則

（一）全面性原則

全面性要求內部控制著眼于單位的經濟活動，從決策制定規范性到具體工作執行嚴謹性，從監督監管及時性到后期整改高效性的全流程。由于行政事業單位審計監督不僅僅側重于經濟領域監督監管，同樣也在政策執行、貫徹落實、流程合規和資金使用等角度開展進行，所以從事業單位內部控制體系建設的角度來看，內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，覆蓋單位以資金流向為主導，以具體行政實際工作開展流程和方向為主體的全面控制體系，從而更好地實現內部監管控制，整體應對審計業務風險。

（二）重要性原則

重要性原則要求事業單位具體經濟活動和政策執行的側重點精準、靶向精確，在全面性原則要求下做到重點突出。側重關注單位重大決策事項、重要經濟活動具體內容，側重分析經濟活動、決策事項執行的重大風險。立足審計視角分析，事業單位應該就重點項目建立全面、精準、鮮明的重點監督檢查和定期審查制度，關注重大決策和經濟活動事項的執行進度、貫徹力度和落實程度，形成重點顯明，覆蓋全面的內部控制體系。

（三）制衡性原則

建立均衡的內部控制機制，一是要實現經濟活動的決策、執行、監督有效分離；二是實現內部監督控制過程中的權責對等，保證監督制約機制有足夠的能力和權限同政策執行者對等；三是建立健全議事決策、崗位責任制、內部監督等機制，從機制上形成有效、有力、全覆蓋的監督模式。基于審計視角而言，事業單位的內部控制體系應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督，重大重點項目的開展和實施應建立專項領導小組，獨立于各部門運行運轉。

（四）適應性原則

適應性原則要求事業單位的內部控制體系必須緊跟國家有關法律法規，嚴格遵守中央最新指示精神，牢牢把握上級機關政策制度，符合國家有關規定和單位的實際情況?，F階段正值百年未有之大變局，國內相關政策法規適時變化，各單位必須緊緊跟隨黨和國家的政策更新跟進，第一時間做到理解、掌握、執行聯動，相關體系、制度、文件必須及時隨單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

三、審計視角下事業單位內部控制常見風險

（一）經濟活動業務層面的風險

1.預算管理情況

立足審計視角，基于預算管理、執行、編制方面的審計一般以預算編制為龍頭，預算執行為主線，重點關注預算管理的完整性與統一性、財政資金的使用效果與效益，以促進宏觀調控政策的落實。因此，作為被審計單位，應當以預算編制合規性為出發點，重點核查預算編制過程中的邏輯性，預算編制過程中重點核查預算文本編制與本單位固定資產、在建項目，與往年度重點、重大未決算項目之間勾稽關系是否切合，預算編制與具體工作落實執行是否相對應。

2.財政資金撥付環節

立足審計視角，財政資金使用環節的審計重點為：（1）資金撥付去向來看，是否存在將財政預算內資金撥付至與本單位無經費領撥關系的單位；（2）就資金使用方式來看，是否存在實行國庫集中支付的項目未按照項目開展進度、實施進展申請支付，有無超額支付財政資金，是否存在零余額賬戶資金撥付去向存疑情況，有無將零余額賬戶資金劃撥到單位公戶后進行使用的違規操作。作為被審計單位，應該嚴格資金撥付管理，重點強化對于資金撥付前的核查，以及資金撥付后的使用績效審查。

（二）采購活動業務層面的風險

1.政府采購管理情況

政府采購審計的重點內容一般為政府采購預算的審查、政府采購參與人員資格的審查、政府采購方式的審查、政府采購行為審查、政府采購合同的審查、集中采購機構采購效益的審查六方面。從被審計單位視角來看，政府采購方面應重點關注：（1）政府采購預算的合法性審查和合理性審查兩項內容，是否存在超過采購人的實際需要重復進行采購，擅自提高采購標準，增大采購規模的情況；審查采購預算細化程度，是否存在采購預算不明確，不利于提高財政資金科學使用的現象；（2）關注采購流程是否合法合規，是否按照政府組織采購的一般流程開展，驗收程序合規合理性和采購計劃的制定落實全過程；（3）完善政府采購過程監督制約機制，建立健全管理體系，強化采購全流程的內外監督體制機制，做到信息披露規范、采購流程真實、交易完整公平。

2.資產管理情況

事業單位資產管理方面的審計重點為資產的配置、使用、處置三方面。在資產配置過程中既要做到強化資產配置的預算編制，做到科學合理，又應當做到強化資產配置的前置審查，防止資產出現超額超量問題。在資產使用過程中應當重視資產歸口使用管理責任人（部門），明確具體管理使用責任，厘清責任邊界，防止在使用和處置過程中出現推諉扯皮現象，同時定期對資產進行清查盤點。資產處置作為事業單位資產全流程的“最后一公里”，一是要加強審批手續的審查，防止出現超權限審批或未批先處置的問題；二是加強處置流程的審查，從根源上做到防止違反資產處置程序的問題出現；三是加強資產使用年限的審查，嚴防管控出現造成資產流失浪費的問題產生。

四、事業單位審計風險防范措施

（一）明確事業單位具體職責，建設立足主責主業的內部控制體系

結合當前情況，我國大部分行政事業單位把內部控制審計目標設定在監督管理方面。事業單位內部控制建設的重點和難點集中于監督管理的階段性建設與事業單位快速發展之間的差距。因此，建立符合新時代事業單位發展現狀的內部控制邏輯體系尤為重要。一是需要基于各類事業單位的具體發展模式、發展現狀、經營特點和績效考核目標，建設符合事業單位發展基本要求的內部控制體系，以保證內部控制審計目標順利完成。二是部分事業單位作為獨立核算單位，同時也是社會主義市場經濟體系的參與者，其社會職能和經濟社會發展需要做到同頻共振，將“公有性”和“市場經濟”的雙重身份進行平衡。三是明確審計重點目標，立足審計重點事項確立內部控制體系建立的出發點，合理評估審計風險點，從根源上、經濟事項發生點上入手做好內部控制體系建設。

（二）設立權威獨立職能部門，提升事業單位內審部門話語獨立性

事業單位內審部門，在多數情況下往往處于獨立性不足、話語權不夠、制約力偏低的境地。諸多事業單位內審機構是由其他職能部門兼任，在審計專業性上大打折扣，在內審工作開展積極性上略顯不足。事業單位要想提高內部審計工作的獨立性和合理性，需要結合實際情況，在領導層面重視內部審計的重要性，加強“一把手”負責機制建設，并在領導層面的統一引導下，確定內審部門工作職責，明確審計部門的定位，解決單位內部的風險問題，內部審計部門需要有計劃的針對單位內部發展規劃、戰略決策、重大措施、內部控制、風險管理、財政財務收支等重點事項進行審計，對上級制定政策的貫徹落實、相關要求的具體執行等進行審計判斷，從而強化事業單位的業務水平和政策執行能力。同時針對典型性、普遍性、傾向性問題，及時做好分析研究，結合本單位具體工作實際和業務開展近況，協同主要職能部門制定并完善相關管理制度，建立健全內部控制措施，降低風險發生概率。

（三）建立健全風險防控機制，重點研判行業內部頻發高發風險點

事業單位內部控制部門應當建立全風險防控管理機制，有針對性地識別、評估、管控或將發生的各類風險。同時對潛在的風險進行周期性分析，每年根據單位實際情況，修訂相應的風險防控表，以準確減少風險對本單位正常運行所帶來的影響和危害。內部審計不能只存在于工作結束后的評價階段，應當將目光前移，把內審工作的重點放在工作實施前的計劃環節和工作實施中的風險把控與監督環節。在項目實施的過程中，內審部門應持續跟蹤，及時發現潛在的問題與風險，實施審計調查，全過程地進行審計監督。發現問題及時上報領導，采取必要措施，減少不必要的損失。同時，應當增加內部控制相關的培訓次數，提高領導與員工的內部控制意識，培養專業的內部審計人員，強化審計責任意識，確保事業單位內部控制工作的開展。

（四）雙模式分析研判風險點，立足行業性質高效率發揮內控作用

風險并不會以“規律性”和“可預測性”的模式產生和出現，這就使得守株待兔式的傳統財務風險、業務風險分析模式滯后性愈發凸顯。事業單位內部的財務模式、政策執行過程是在不斷變化的，故而要求基于審計視角的內部控制體系建設也應呈現系統化（靜態視角）和動態化（動態視角）相結合。為最大限度地發揮內部控制作用，事業單位應進一步優化內部監督機制，并對其具體執行情況展開考核。內部審計與外部監督能有效提升事業單位的管理質量，事業單位應保障內審人員有足夠的權限，并且明確崗位職能、管理權限以及工作流程等內容，保障審計工作的客觀性與獨立性。

隨著事業單位管理水平的提升，應當更多地將內控工作的執行情況與員工的工作考評結合起來，通過內部控制審計工作、績效考核制度等環節來優化對部門與員工的管理。對于表現突出的員工給予適當獎勵，對于違反內部控制制度的部門和員工進行相應的處罰措施，使全體員工積極主動地參與到內部控制工作中來。單位應當充分利用內部控制結果，重視事后的整改問責。一方面，完善事后整改和驗收機制，明確首要責任人，建立相關整改臺賬，內部審計人員要及時跟進檢驗整改結果，形成內部控制體系的閉環管理，并且深入分析發現的問題，提出合理可行的解決方案，盡快彌補內部管理漏洞。另一方面，強化問責追責，量化處罰標準，把內部控制結果和整改情況納入部門績效評價指標體系、相關責任人年度任職考核機制。

五、結語

綜上所述，加強審計監督有助于事業單位提升內部控制建設水平，進而提升單位管理水平，提高工作效率，避免國有資產流失，促進國家經濟發展。對當前事業單位內部控制工作中存在的風險，事業單位領導應充分的重視，加強業務部門、財務部門與審計部門的交流，優化內部審計框架，在業務部門各工作流程節點引入審計監督，預設風險防控措施，確保單位內部控制體系的有效運行。

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責編：楊雪