大規模減稅降費后的可持續財政：國際經驗與啟示

蔣炳蔚

摘要：我國持續推進大規模減稅降費的同時，也面臨財政收入增長乏力、財政支出剛性需求等現狀，可持續財政已然成為約束大規模減稅降費的關鍵因素。文章結合國際上減稅降費中可持續財政問題解決的實踐探索，提煉出其中的經驗與教訓，以期更好地為我國大規模減稅降費后可持續財政的維系提供啟示。

關鍵詞：減稅降費；可持續財政；國際經驗

一、引言

面對錯綜復雜的國際經濟形勢和依舊存在的全球經濟下行壓力，結合轉變經濟發展方式、提升經濟發展質量、激發市場主體活力的國內需求，我國財政政策作為我國宏觀調控的重要政策工具也不斷改革，2016年便拉開了減稅降費的帷幕。“十三五”期間累計減稅降費超過7.6萬億元基礎上，2021年又新增減稅降費超1萬億元。供給側改革視角下，大規模減稅降費對個人來說，直接增加其可支配收入，提升勞動積極性，增強人們的獲得感，利于民生；對企業而言，直接減輕企業的稅費負擔，著眼于企業成長和發展。整體而言契合對消費的刺激和供給側結構性改革，利于經濟的加力提效。

然而，在看到減稅降費利好的同時，也應關注到我國財政收入無論是收入基礎還是收入本身，亦或是收入結構都存在乏力增長；財政支出中，剛性支出與新增支出并存（劉安長，2019）。這些都是推動財政風險的重要測度指標——財政赤字率。我國財政赤字率自2013年開始出現由低走高的趨勢，赤字增長率始終大于零。2016-2017年赤字率上升至國際上通常所說的警戒線數值3%。2018-2021年間在上浮和回調安排下，2022年約2.8%。雖然在是否應該守住3%這一財政赤字率水平上存在不同意見，但不能忽視，大規模減稅降費所引致的財政風險增加這一客觀事實。此外，我國彌補財政赤字的重要手段——政府發債也存在風險隱患。且高額的債務利息支出會對政府在創造就業機會等其他方面的投資和私人部門投資產生“擠出效應”。此外，債務償還又會推高財政赤字，形成赤字與債務相互驅動型雙膨脹。可見，可持續財政已然成為大規模減稅降費的一大約束。

雖然現階段學界對于可持續財政的定義莫衷一是，但是現有文獻一般均是從財政收入、財政支出、債務和地區間財政平衡四個方面對可持續財政進行探討。綜其所述，可持續財政實質是當財政收支在受到不利沖擊后，可以通過財政收支自身的政策調整或發行可控風險范圍內公債等措施維持財政穩健運行和財政職能正常發揮的一種財政狀態。也可以理解為，可持續財政的實現需要財政收支的相互配合，使得財政收支受到沖擊后，各級政府債務繼續呈現可持續狀態，避免財政風險的爆發。因此，在我國大規模減稅降費過程中，面對減稅降費對財政收入的沖擊，預先研判并作出合理的財政收支等政策調整，將財政赤字維持在可控水平，防范財政風險，進而維系可持續財政至關重要。即當前減稅降費政策框架中最核心的長期問題便是對財政可持續性的應對。

國際上已經有部分國家進行過一次或多次大規模減稅降費的實踐探索，如，美國里根政府時期供給側全面減稅、美國小布什政府時期脫離了絕對供給側和需求側的大規模減稅、英國撒切爾政府較為完善稅制下大規模減稅。與我國類似，他國減稅降費政策在激發市場主體活力、刺激經濟發展的同時，也面臨財政可持續性風險。其實，稅收、支出和債務之間的財政三角困局是普遍存在的。我國可以在充分總結其他國家減稅降費及其配套政策實踐的基礎之上，結合我國現階段的具體國情，兼顧短期和長期，審慎對協調好減稅降費和可持續財政之間的關系作出合理安排。鑒于此，本文采用經驗比較法，通過對典型國家減稅降費中可持續財政維系的實踐探索進行梳理、比較，提煉出經驗與教訓，以他國以往減稅降費中解決可持續財政問題的正反實踐作參照，為我國大規模減稅降費政策后可持續財政的維系提供啟示。

二、典型國家減稅降費后的可持續財政實踐

（一）小布什政府減稅后可持續財政的實踐

小布什政府面對美國2000年下半年開始的經濟增長放緩，使用減稅增支的積極財政政策刺激經濟增長。2001年通過了高達1.35萬億美元的減稅法案，成為美國歷史上繼里根政府減稅后的又一次大規模減稅。但該減稅更傾向于為富人減稅，對美國經濟刺激作用甚微。其減稅政策執行的財政成本遠高于減稅帶來的經濟刺激效果。尤其是，即便克林頓政府留給他約2360億美元的財政盈余，其減稅政策的實施還是造成了國內巨額財政赤字，危及可持續財政。

2001年的《經濟增長與減稅協調法案》減稅的重點是為個人減負，全面降低個人所得稅稅率，簡化稅收級次，逐步取消遺產稅。2002年的《增加就業和援助雇工法案》主要是為企業減負，涉及增加經營性資產的抵扣額、延長虧損追溯年限和多項稅收優惠期限。2003年的《就業與增長稅收減免協調法案》作為小布什政府第二次減稅計劃，只通過了其修正案，減稅規模為十年內3500億美元，重點是降低資本利得稅和股票的紅利稅。

小布什政府在推出減稅計劃的同時，要求將聯邦支出的增加幅度控制在4%左右，但實際的財政支出增長幅度不僅未得到控制反而大幅增加。小布什政府恢復了部分社會福利，加之失業和達到高峰退休人口的增加，致使社會福利支出增加。“9·11”事件，使得美國因“反恐”發動了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭，軍事支出急劇增長。并成立美國國土安全部，行政支出也隨之增加。早在2002財政年度，小布什政府已將克林頓時期連續4年的財政盈余轉為了1578億美元的財政赤字。截至2003年，減稅帶來的聯邦的財政赤字已有3740億美元，約占美國GDP的4.2%。

由此可見，小布什政府的減稅政策并沒有實現有效的財政收支政策作為配套以保證財政的可持續性。這可能與其減稅政策制定之初財政處于盈余和期間的軍費支出激增有關。在減稅法案到期時，美國的經濟已經面臨墜入“財政懸崖”的風險。于是，奧巴馬政府不得不在小布什政府減稅法案到期后，對美國減稅政策的內容進行調整。通過提高個人所得稅最高邊際稅率、資本利得稅最高邊際稅率和遺產稅最高邊際稅率提高高收入人群的稅收負擔。但小布什政府采用了中性偏松的貨幣政策以刺激經濟，如此便會增加穩定財政收入，一定程度上緩解可持續財政問題。

（二）撒切爾政府減稅后可持續財政的實踐

英國撒切爾政府重要的經濟政策之一便是稅收改革。1979年撒切爾執政英國后，積極倡導供給學派的減稅思想，認為累進所得稅阻礙了人們的勞動積極性和儲蓄及投資的熱情，強調“低稅興業”，頒布實施了一系列減稅政策。不同于美國的單向減稅政策，英國撒切爾政府的減稅配合其他稅制改革措施，“減中有增”，構成相對完整的稅制改革中的稅收政策調整，成為英國政府對經濟進行宏觀調控的重要工具。結合英國稅制靈活性強的特點撒切爾政府減稅政策的實施保持了可持續財政的延續。

撒切爾政府時期，所得稅是英國的主體稅種。因此，減稅首先降低了個人所得稅最高和最低邊際稅率，降低了公司所得稅稅率，并減少個人所得稅的納稅級次及簡化了稅收手續。個人所得稅的減稅政策調動了人們生產的積極性，刺激了社會投資和消費。政府同時采取一系列措施扶持中小企業發展。事實證明，這些措施使得相當一部分中小企業受益。

與此同時，撒切爾政府還增加了增值稅和煙酒等間接稅，轉移部分直接稅即所得稅稅負給間接稅。特別是煙草稅稅率的提高，成為英國政府彌補減稅造成的財政收入損失的常用手段之一。此外，英國非常強調法治，稅收征管工作極其嚴格，稅收服務意識強。英國稅收征管工作的重要特點是分別管理稅額的核定和稅款的征收。稅收服務方面則注重保護納稅人的合法權益，向所有納稅人提供公正、高效的納稅服務。這兩方面都使得減稅效果得以釋放，財政收入得以保證。

三、可持續財政的實踐經驗

（一）可持續財政始終是減稅政策的約束

一國減稅政策推出的前提是該國存在減稅空間，而減稅空間首先受到財政狀況的約束，即可持續財政的約束。在缺乏減稅財政空間的情況下，強行或過度減稅導致的結果是巨額預算赤字和財政運行困難，最終違背減稅初衷，危及經濟發展和社會穩定。里根政府減稅時期，未充分考慮財政可持續性，先減稅后減支，財政赤字占國內生產總值的比重在1983年和1985年高達5.9%和5.0%，聯邦政府公共債務占國內生產總值的比重由25.5%增至39.3%，迫于可持續財政壓力，一些減稅政策未能實施，減弱減稅效果。小布什政府的減稅始于財政盈余狀態，減稅的財政空間較為寬松，但終因其缺少對可持續財政的綜合考慮，大規模減稅伴有大量軍費等支出，財政收支未能形成有效配合，導致巨額財政赤字，面臨“財政懸崖”風險。兩者最后均通過下一任總統執政期間的增稅等措施才得以維系可持續財政。

減稅政策實施后，其對財政可持續的影響具有的短期影響和長期影響仍舊使可持續財政成為減稅政策的重要約束。短期內，減稅政策的稅收減少效應較為顯著，初期可能會立刻減少稅收收入，增加財政壓力。如，美國里根政府時期，減稅在政策推行的第一年，財政收入減少，出現經濟衰退，第三年減稅對經濟的刺激作用才得以釋放。長期來看，減稅確實降低企業成本，增加個人可支配收入，儲蓄和投資的增加會為經濟注入較強活力。經濟的回暖與企業的成長相互促進，稅基會逐漸擴大，稅收收入的隨之增加會使財政的可持續性問題得到緩解。然而，減稅最終帶來的稅收增加與否亦或是增加幅度受多因素影響，不確定性較大。且長期減稅對經濟增長的影響相較短期的顯著性會有所下降。依據經濟學中的邊際效用遞減原理，企業和個人對于減稅的效用會隨著政策時間的持續而呈現降低趨勢。加之長期減稅下財政壓力可能會出現累積，最終可能導致“財政懸崖”。因此，無論從減稅政策的短期還是長期效應，可持續財政始終是減稅政策的約束，注重減稅和可持續財政兩者之間的關系十分必要。

（二）可持續財政的實現需要減稅寓于整體稅制改革

可持續財政要求減稅不單單作為逆經濟周期調節的宏觀政策工具，而是寓于一國的稅制改革之中，由此保證減稅政策的連貫性和穩定性，同時保證財政收入總體穩定。美國里根政府時期單純依賴財政節支和減稅效應顯現后的財政收入增長來解決可持續財政問題，不確定性過大；如果能夠在稅制上進行總體減稅、局部有增的安排，有可能會增加財政收入的穩定性，緩解財政收支壓力。在寓于稅制改革中進行減稅時，需要注重減稅中主體減稅稅種的選擇。減稅的經濟目標往往決定了稅種的選擇。比如側重供給側改革的里根和小布什減稅均是以公司業所得稅減稅為主，配合個人所得稅的減少。但其未能在政策形成之初將減稅寓于整個稅制改革，導致后期財政壓力巨大。英國撒切爾政府在減少其主體稅類所得稅的同時，便配合煙草稅等稅種的增稅，成功減輕財政壓力。

寓于稅制優化的局部有增有減、整體傾向減稅的減稅政策才能成為相對持久穩定性政策的思路。“寬稅基、低稅率、簡稅制”是稅制發展趨勢和要求。其實，寬稅基和低稅率就是稅收增減的兩面，而簡化稅制可以提高征稅效率、降低納稅成本，保障稅收收入。稅制發展趨勢本身就蘊藏著其對可持續財政的考量。此外，稅制也是一國減稅的約束。各國有各自相對特色的稅制，一國的不同時期也會有該時期特有的稅制特點。如，美國的企業稅負主要來自公司所得稅，而非流轉稅。故里根政府和小布什政府減輕企業成本的減稅才會以公司所得稅一個稅種為主。

（三）可持續財政需要減稅政策協同其他政策共享

可持續財政的維系依靠的是財政收入和支出政策的相互配合，以及財政政策與貨幣政策等經濟政策和其他社會政策的相互協作。與支出政策調整相配合。若采用減稅和增支的積極財政政策，以刺激經濟增長，進而擴大稅基穩定收入，則應注意減稅和增支兩者的協調與適度。因為兩者力度的大小直接關系到財政赤字規模擴大和政府債務負擔加重以及通貨膨脹的程度，關系到對可持續財政的厲害程度。若采用減稅和減支這樣有利于可持續財政的維系的組合，則應注意支出減少的作用點和實際規模。里根政府減稅的同時便削減福利和政府行政支出，以減少財政收支平衡壓力。只是支出削減未達到預期水平，引發可持續財政問題。但撒切爾政府則積極削減政府開支，有效緩解財政壓力。

實現減稅后的可持續財政還應注重財政本身的績效管理，如里根政府時期的支出績效管理，一定程度上還是緩解了減稅帶來的財政收支矛盾。還要注重財政政策與其他經濟社會政策同步改革和配合，如貨幣政策、政府轉型改革等。財政政策與貨幣政策作為政府宏觀調控的兩大工具，特性各不相同，這就要求政府掌握充分的客觀信息和科學分析能力，對兩種政策的作用方向、時機和力度作出合理判斷，才能實現最佳的宏觀調控效果。英國撒切爾政府在減稅后對納稅人的服務意識和態度全面降低了包括納稅成本在內的稅費成本，使得減稅效應充分釋放。如此一來，便可加速稅基增加的進程，即提前了稅收增收的時間，從而有效緩解可持續財政問題。小布什政府則相反，沒有能夠精簡機構，行政支出增加不利于減稅下可持續財政的維系。

四、國際經驗對我國可持續財政的啟示

（一）兼顧減稅降費短期與長期目標，保持經濟增長在合理區間

減稅降費對可持續財政的影響效果依政策時間長短存在一定的差異。即我國減稅降費到底是短期政策還是長期政策直接影響到其對可持續財政的作用。而減稅降費政策的持續性很大程度上取決于減稅降費的政策目標。從目前我國減稅降費的政策目標來看，減稅降費既有短期目標即逆經濟周期調節，又具有長期目標即通過供給改革，促進我國經濟高質量發展。可見，我國在應對減稅降費帶來的可持續財政問題時應該兼顧減稅降費的短期和長期目標，合理作出相應的應對措施。

短期內，結合減稅降費對財政收入產生較大沖擊的短期影響，以及逆經濟周期調節的政策目標，政府工作報告已作出合理安排，“開源節流”以維系減稅降費后可持續財政。例如，增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，并繼續加大國有資本收益上繳比例；嚴格監管、積極清理，回收長期沉淀資金，盤活各類資金資產；適度增加預算赤字；壓縮一般性公共支出5%和“三公”經費3%；硬化預算執行約束。長期則需要結合減稅降費可能帶來的財政壓力的累積和稅基擴大財政收入壓力緩解的雙向影響，以及供給側改革的政策目標，促進經濟增長保持在一定的景氣程度，只有如此，財政收入才真正有所保障。因此，目前我國需要積極的財政政策，這就要求減稅的同時財政支出并不能嚴格縮減。那么，財政支出就要優化支出結構，著力于農村基礎設施等短板支出。然而，調控不能代替改革，最終通過各項改革提升全要素生產率，使經濟增長獲得不竭的內在動力。

（二）減稅降費寓于中長期稅制優化，保證可靠收入來源

我國減稅降費應在現代稅制建設的基本框架范圍內進行，克服“就稅論稅”的狹隘視角，將減稅納入稅收體制建設當中，將稅收體制建設放入財政體制完善之中，重視減稅降費后可持續財政問題。我國是流轉稅和所得稅雙主體稅制結構，我國企業面臨負擔既源自企業所得稅，又源自不能完全轉嫁的增值稅，還有龐大的付費。故我國的減稅降費既需要所得稅稅率的降低和級次的減少，又需要調整增值稅內部結構。精準減稅，充分釋放減稅降費的紅利，保證財政的可持續性。

我國應該在減稅降費政策持續推行和狠抓落實的同時，加快房地產稅立法進程，關注環境保護稅、資源稅等稅種的改革與完善，思考贈與稅等直接稅種的開征等。確保稅制本身就可以使得有新增稅收作為減稅降費的彌補。如此，不但可以穩定稅收收入，確保中長期財政的可持續，還有利于地方稅體系的建立，地方政府財政的可持續性問題得到解決。此外，雖然短期內稅收征管要規范其自身行為，嚴格把控征管節奏，避免出現征管力度過大導致的企業稅負不降反升的狀況出現。但長期來看，還需要結合現代稅收征管手段，提升稅收征管率。有必要綜合運用互聯網，大數據等現代信息技術手段，實現稅務、工商、銀行、海關、房管、消費平臺等相關部門和平臺之間的信息共享，提高稅務部門稅源監控能力，降低稅收征管成本，確保財政收入增長能夠與稅制改革和經濟增長同步。

（三）繼續深化經濟社會領域改革，提升財政資金效率

扎好制度的“鐵籠子”是政策得以真正落地的關鍵環節，是減稅降費政策和可持續財政關系可以被評估并解決的關鍵。優化財政體制便是其中的重要組成部分。在我國，相比于稅制改革涉及體制問題需要較長周期，轉移支付更多地體現為政策性問題，政策調整所需時間相對較短。因此，應加快對轉移支付制度的完善。并且，轉移支付地位的確定是科學劃分中央與地方收入、決定中央和地方收入集中率、確保各級財政可持續的前提之一。故加強轉移支付的改革利于從頂層設計推進減稅降費后財政收入的穩定，解決我國各級財政減稅降費后的可持續性問題。

減稅降費后可持續財政的維系離不開配套的措施的同步優化。首先，經濟政策相互配合。我國供給側減稅對貨幣擠出影響較小，貨幣政策可以更好地開展需求管理，兩者共同化解宏觀調控供給端結構性矛盾，促進宏觀經濟平衡。如包括產業政策在內的多種經濟政策配合促進供給側改革，提升供給質量和供給效率，進而增加商品供給彈性，增強企業稅負轉嫁能力，進一步幫助企業全面降低實際稅收負擔。政策的配合在促進經濟發展的同時，實則也在涵養稅源，穩定長期收入。其次，簡政放權，轉變政府職能。更加清晰的明確政府和市場的界限，配合供給側改革共同激發市場活力，發揮市場的決定性地位。加強全面預算績效管理，提升財政資金效率，同時在開源和節流發力。體制創新，加強包括稅務部門在內的政府部門的責任劃分和監管能力，規范其行政權力，使得其真正成為市場的服務者，讓每一個納稅主體都能夠體會到減稅降費帶來的獲得感，促進其發展，同時帶動投資。如此還可以節約部分財政支出，共同維系可持續財政。

參考文獻：

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[7]William Ahem：“Comparing the Kennedy，Reagan and Bush Tax Cuts”， 2004.https：//taxfoundation.org/comparing-kennedy-reagan-and-bush-tax-cuts.

＊本文得到2020年湖北省教育廳人文社科一般項目“新結構經濟學視角下我國財政政策的產業結構轉型升級效應研究”（20Q063）的支持。

（作者單位：武漢紡織大學會計學院）