超大特大城市市域社會治理現代化格局建構研究

龍玲玲 張笑揚

摘? 要? 超大特大城市人口規模巨大，體現出高度的城鎮化水平，也對城市治理提出了更高要求，尤其是體現在提供高效優質公共服務、筑牢民生保障基石、維護社會穩定和諧、促進社會公平正義、推進生態文明建設以及實現共同富裕等方面。分析了超大特大城市治理的特殊性，結合東莞市梳理了超大特大城市市域社會治理現代化面臨的難題，提出了市域社會治理現代化格局的完善路徑，以期構建更具韌性、包容性與可持續性的市域社會治理現代化格局。

關鍵詞? 超大特大城市；社會治理；現代化；東莞

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。”黨的二十大報告提出：“要加快轉變超大特大城市發展方式。”作為地區生產總值超萬億元、人口超千萬的超大城市，東莞是全國首批市域社會治理現代化試點城市，外來人口眾多、結構復雜，需要加快市域社會治理共建共治共享。東莞與廣州、深圳、武漢、成都、重慶等超大特大城市在治理中既存在普遍的共性問題，又有獨特的個性問題。當前，東莞正謀劃全領域加快打造大灣區和諧善治新高地，高標準建設全國市域社會治理現代化試點城市，緊抓數字政府和智慧城市建設契機，積極探索超大特大城市治理現代化新路徑。

一、超大特大城市城市治理面臨的特殊性

國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》規定：城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區常住人口500萬至1000萬的城市為特大城市。截至2022年末，我國有超大城市10個、特大城市10個。當前，我國超大特大城市治理呈現出以下特征。

第一，人口規模巨大是超大特大城市現代化進程中的一個顯著標志，它不僅體現在龐大的人口基數上，還包括社會構成的高度復雜性，體現在人口質量、結構及空間分布等多個維度。人口規模巨大的現代化不僅是中國式現代化的首要特征，也是推進超大特大城市治理體系和治理能力現代化的關鍵考量。超大特大城市普遍承載著數百萬乃至千萬級的人口規模，人口規模巨大提供了豐富的人力資源。同時，這些城市所具有的高密度與人口結構多元化的特征，帶來了巨大的社會管理挑戰和公共服務壓力。因此，城市社會治理策略應包含高度的韌性、包容性和多樣性，并以科學、精細的方式應對人口規模巨大所帶來的多元需求與潛在挑戰。

第二，超大特大城市作為中國式現代化的重要載體，承載著實現全體人民共同富裕的現代化新征程中走在前列的歷史使命。超大特大城市既是人口規模的領頭羊，又是人口流入的熱門地區，既要增強人口吸納的能力，又要優化資源配置，以高效發揮集聚經濟的優勢，發展新質生產力，奠定堅實的物質基礎，并通過不斷完善制度設計，提升中低收入群體福祉。這一特征要求超大特大城市注重城鄉一體化，縮小城鄉差距，實現融合發展，確保現代化成果更多更公平地惠及市民。

第三，超大特大城市面對的生態治理挑戰尤為艱巨，這是由于快速城鎮化進程中龐大人口基數對生態環境負擔的持續加劇，人口密集、資源緊張與環境壓力之間的矛盾尤為尖銳。在此背景下，“人與自然和諧共生”作為中國式現代化的核心理念，要求超大特大城市在治理過程中尋求高質量發展與高水平生態保護的平衡。

第四，超大特大城市需克服治理離散性，增強市民的文化認同與歸屬感，營造共享的文化認同氛圍。物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求，也是超大特大城市現代化的重要目標。這要求超大特大城市在市域社會治理現代化的征程中，針對人口眾多且文化差異顯著的特點，推進物質文明與精神文明協調發展，提高公共文化服務現代化水平，助力完善共建共治共享的社會治理格局。

二、超大特大城市市域社會治理現代化面臨的難題——以東莞為例

東莞地處粵港澳大灣區幾何中心，毗鄰港澳，接壤廣深。根據住房和城鄉建設部發布的《2022年城鄉建設統計年鑒》顯示，2022年底，東莞的城區人口達到1082.44萬人，達到超大城市的標準。通過不懈的探索和實踐，東莞在推進市域社會治理現代化方面取得了重大成績，積累了寶貴經驗，形成了“以問題為導向、以短板為突破，結合鎮街實際、注重因地制宜，鼓勵先行先試、倡導大膽創新，堅持多措并舉、推動共建共享”的治理思路。但是，社會治理面臨的新情況和新問題不斷涌現，治理短板依然存在，主要體現在以下方面。

（一）資源供給有限性與群眾公共服務需求增長性的矛盾

與其他超大特大城市不同，東莞城市呈現較為扁平化的“市—鎮—村”行政架構，沒有縣一級行政架構，村（社區）一級較多地承擔經濟發展、行政管理、社會服務和基層自治等職能。在這種行政體制之下，社會問題和矛盾容易集中浮現于基層社區。隨著戶籍政策逐步放開，入戶人口不斷擴容，基層群眾需求層次日益提升、需求不斷增加、接受優質服務意識不斷強化。作為人口過千萬的“移民大城”，2022年末，東莞全市戶籍人口為292.45萬人。雖然戶籍人口不斷攀升，但本外人口倒掛依然嚴重，外地務工群體人數多，外地遷移老人比例大，優質教育、醫療資源緊張，同時出現老齡化不斷加劇與少兒人數增加并存現象。非戶籍人口如何更好平等享受資源，教育、醫療、交通等領域的供需關系持續緊張如何破解，成為亟待解決的問題。

（二）政府職能轉變滯后性與社會多元共治迫切性的矛盾

目前，東莞已經積極引導社會組織參與社會治理，通過社會組織評估、專項資金扶持等措施推動社會組織承接政府職能轉移和購買服務，同時培育引導社會力量參與社區治理。但是，東莞鎮街、村（社區）眾多，“放管服”方面依然有許多問題，企業、社會組織等社會力量參與的有效性不足、覆蓋面不夠。迫切需要完善群眾參與社會管理的法治保障，使政府機關及其相關部門的職責權限、決策程序、決策結果、評價體系等為廣大群眾所熟悉，拓寬群眾有效參與社會治理的渠道和方式，強化社會組織對高度離散化的社會個體的再組織和再動員，推動全市工青婦等群團組織的樞紐型功能不斷完善。

（三）經濟社會全面轉型不確定性阻礙治理體系建構

社會階層的分化撕裂和分配機制失衡等問題成為社會治理的重大隱患。雖然城市大局總體穩定和諧，但是在全面轉型過程中，信訪總量依然高位運行，城市更新、征地拆遷、環境污染、債務糾紛等引發的社會矛盾頻發，違法犯罪警情有所下降但總體治安形勢嚴峻，勞資糾紛多發，外來人員融入困難，醫療糾紛和涉毒等社會治理問題依然突出，維護社會穩定的任務仍然非常艱巨。在“村改居”過程中，出現農村社區、半城市化社區等特殊現象，存在城鄉“二元結構”和“半城市化”等問題，不僅阻礙新型城鎮化推進，而且成為基層治理和社會發展面臨的重大難題。

（四）傳統基層治理模式固化影響社會治理制度化創新

東莞各級政府、村（社區）在社會治理方面的投入多、力度大，在農村綜合改革、村級體制改革、黨組織設置改革等諸多方面取得了一定成效，但傳統的基層治理體系慣性依然很大，特別是隨著經濟社會轉型節奏的加快，基層創新后續乏力等問題日益突出。雖然一些鎮街、村（社區）在社會治理方面做出一些創新嘗試，不斷出臺新的設計方案和實踐形式，但許多做法碎片化、零散化，未上升到制度化的層面。同時，城市住宅小區治理面臨著黨建引領基礎不牢、治理缺乏合力、治理主體錯位、服務資源散亂等問題。

三、超大特大城市市域社會治理現代化格局完善路徑

推動超大特大城市市域社會治理現代化，要落實黨的二十大提出的加快轉變超大特大城市發展方式的要求，深入貫徹“全周期管理”理念，抓緊構建治理體系現代化，助力城鄉融合發展格局形成，提升社會治理智能化、精細化、現代化水平，推動社會治理走上法治化、規范化、常態化之路，為群眾參與提供有效的平臺、充足的空間、豐富的形式，提升社會治理的主體參與度、創新力和共享性。

（一）提供精準有效的管理服務，強化治理基礎基石

習近平總書記指出，創新社會治理的重心必須落到城鄉社區，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職、有權、有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。

一是加強基礎機構建設。基層黨組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，要深入推進“基層黨建強基工程”。加強基層政府綜治維穩機構、矛盾糾紛調解機構建設，健全覆蓋社會各個領域的群防群治隊伍，加強基層公共服務網絡和綜合服務管理中心建設，把社區建設成為管理井然有序、服務完備到位、文明素養盎然的生活共同體。要深入開展單位黨組織和在職黨員到社區“雙報到”工作，結合地方實際，保持基層治理基本框架的穩定和合理創新。

二是加強基礎數據庫建設。把大數據作為基礎性戰略資源，全面實施促進大數據發展行動，加快推動各級數據資源共享、開放和應用，建設信息全面覆蓋、互通共享的高水平社會管理信息化平臺，助力社會治理創新。加強政府數據庫建設，加強其與社會數據庫的關聯互通、融合利用，提高宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務的精準性和有效性。

三是加強基層人才隊伍建設。要選優配強村（社區）黨組織書記，充分考慮基層社區工作者的發展環境、待遇訴求，創造條件為其發展提供良好通道。

四是加強基層治理保障機制建設。對社會治理暴露的短板、潛在的危機，要根據預警干預制度和評估制度進行分類分析評估，對一些重大決策的“風控”要多方位評估，堅持法治底線。

（二）提高公共服務供給水平，開拓多元協同與智慧治理新路徑

優質的公共服務對于社會治理起著類似“安全網”“減震器”“緩沖器”的巨大作用，是公眾的最直接的民生體驗。加大供給側結構性改革，要補齊民生短板，加快提供高質量的公共服務。

一是主動適應“需求端”的新變化。對于許多超大特大城市而言，城市內部的“多維二元結構”體現為發展結構的不平衡，影響了高質量發展和供給。公共服務供給目的是滿足公眾需求，要圍繞需求做好前端調研和需求分析，圍繞需求類別和需求層次，對需求新變化和新趨勢準確發力，在注重需求評估的前提下搜集需求信息，切實提供精準高效的服務供給，這將極大地提升資源配合和公共服務效率。

二是多措并舉提升基本公共服務水平。增加公共產品、做好公共服務，既是建設服務型政府的重要抓手，也是通過提高供給體系的質量和效率，助力經濟實現高質量發展的引擎之一。要大力增加公共服務供給，更好地解決外來人員在就業、醫療、社保、子女入學等方面的公共服務難題。要抓住智慧城市建設的契機，加速推進數字政府與智慧城市的構建，依托一體化的政務服務平臺，橫向破除部門隔閡，促進數據資源的無縫流通，為業務部門的審批流程優化與重塑提供堅實的數據支持。例如東莞是全國最先落地“一碼通城”的城市之一，東莞數字政府品牌“i莞家”APP已經上線了400多項政務及生活服務事項。

三是全面提高社會力量參與力度。推進政府向社會購買部分服務，形成政府提供與政府購買、市場和社會提供的多種公共服務供給機制，構建多元化、社會化的公共服務供給體系。完善“樞紐型”社會組織工作體系，鼓勵和引導更多社會資本有序進入和參與基本公共服務領域，擴大基本公共服務的供給源，圍繞碎片化的供給模式，深化基本公共服務供給分類協調程度研究，完善居委會、業委會、物業公司、小區黨組織等參加的議事協商機制，推動多元協同共治。

（三）加強社會治理制度建設，完善治理機制現代化構建

不斷健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提升社會組織的公信力、參與度、參與能力。通過對照政府權力清單、明晰職能邊界、完善組織架構、優化權力配置，著力構建科學、高效、陽光、透明的政府運行體系，為治理體系現代化奠定制度基礎。

一是完善組織領導體制和部門協作機制。健全市域社會治理領導機制，繼續發揮好基層黨組織在基層工作的優勢和領導核心作用。特別注重加強基層黨組織特別是村（社區）黨組織的橫向聯系，推進對內功能性改革，對外跨部門協作機制不斷完善，形成條塊結合、整體聯動、分工有序的協同治理機制，推動黨建與社會治理共促、共融、共升華。聚焦“百千萬工程”，將城市人口融合作為“百千萬工程”的重點來推進。

二是完善權責清單制度。進一步推進依法治市，扎實開展全國法治政府建設示范創建活動，以推行權力清單制度為突破口，清理交錯復雜的權責，理順職權職能，明晰政府與市場、社會的定位關系。充分釋放市場和社會力量，發揮市場和社會活力。通過完善權責清單制度，提升行政權力運行效率和規范化水平，增強政府內生驅動型改革動力，提升政務服務水平，改進治理方式模式。

三是健全社會多元參與機制。形成以基層黨組織為核心，政府引導、部門聯動，居民自治組織、社會組織、志愿組織、行業協會商會等多元社會主體協同參與、有效互動的多元共治格局，找到全社會治理的最大公約數。要完善智慧網格管理系統，實現對各類社會矛盾糾紛和潛在風險隱患的精準預判、及時預警與有效預防。要按照“政社分開、權責明確、依法自治”的要求，完善現代社會組織體制，支持各類行業協會、商會、科技服務組織、公益慈善組織等競相發展、登臺表演。完善政府購買服務制度，為社會組織發展讓渡空間、擴寬舞臺、提供支持。目前，東莞市正按照“網格化+精細化+數字化”的管理模式，構建縱貫“市—鎮—村”行政架構，形成了“橫向到邊、縱向到底”的立體化管理網絡。東莞打造的全市一體化綜合網格應用管理信息平臺，強化了內部管理的協同性與響應速度，實現了與廣東省“粵平安”平臺的無縫對接。

四是完善社會治理監測評價制度。做好輿情監測分析，健全社會治理工作責任制，確保輿情監測上下暢通，正確調控和引導社會輿情，做好大數據環境下輿情分析與社會治理創新研究，運用現代科技手段，推進社會治理精細化、智能化。把握輿情總體態勢、結構性特征，掌握政情民情動向，做好前段智慧預測、預警、研判、引導處理。

（四）探索協同體系與體系化路徑，助力現代化治理格局建構

當前，社會背景發生深刻變化，特別是數智化時代社會運行（控制、管理）的復雜性和艱難性日趨加大，要求各級政府對社會治理風險加強預測和分析，建立監測靈敏的社會反應和治理體系。

一是發揮社會制度體系規范作用，推進矛盾化解前移。例如，目前東莞正在高標準建設全國市域社會治理現代化試點城市，一個突出舉措就是以建設“1+6+N”基層社會治理體系為引領，這是全面深化新時代“楓橋經驗”東莞實踐的內在要求，目的就是構建矛盾糾紛事前、事中、事后閉環處置工作機制和非警務矛盾糾紛處置工作機制。此外，還可以針對城市住宅小區眾多的特征，加快建立黨建引領小區治理的體系機制。健全公共衛生體系，提升基層公共衛生治理效能，提高突發公共衛生危機處理能力。

二是加快城市治理體系共促和協同推進。加強社會誠信體系建設，引導公眾自覺遵守和維護良好的社會秩序。引導行業組織規范自律，積極推動鄉規民約、社區公約等與時俱進。同時，東莞構建“1+8”文化強市建設體系，有助于推動文化高質量發展和公共文化高水平供給。

三是以黨群服務中心為主陣地，構建基層綜合服務體系，全面打造城鄉協調、互通有無、層次分明的社會治理創新格局。如東莞市正在以黨群服務中心為主陣地建設暖峰驛站，并加快暖峰驛站與城市驛站、工會愛心驛站等陣地的互掛互認。同時，要深入推進市域社會治理現代化試點工作，及時提煉優秀治理案例，對于有借鑒經驗的案例，形成易推廣、易傳播、體系化的參考模式。例如，對于東莞“就莞用”公共就業服務體系，通過對行之有效做法的總結完善，形成連續性與開拓性有機結合的制度規范。

總之，推進超大特大城市市域社會治理現代化，必須堅持以人民為中心的發展思想，在中國式現代化的背景下，結合全面推進鄉村振興等戰略布局完善現代治理格局。必須針對超大特大城市社會治理的特點和難點，打破治理碎片化形態下的結構離散、組織壁壘、彼此隔絕、單打獨斗的困境狀態，從基礎設施（信息平臺）、組織架構、供給機制、協作機制等方面進行系統整合與現代建構，最終走出一條中國特色的超大特大城市社會治理現代化之路。

參考文獻：

[1]習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]習近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[3]姚燁琳，張海東.多維二元結構下特大城市共同富裕的挑戰與應對[J].探索與爭鳴，2023（05）：45-56，177-178，2.

[4]逄金玉.“智慧城市”——中國特大城市發展的必然選擇[J].經濟與管理研究，2011（12）：74-78.

本文系廣東省哲學社會科學規劃2023年度學科共建項目“人與自然和諧共生的現代化：理論內涵與廣東實踐”（編號GD23XMK01）的階段性成果。

（龍玲玲 東莞城市學院馬克思主義學院；張笑揚系東莞市社會科學院副研究員）

【責任編輯：易玉潔】