我國軍民融合發展史及面臨的問題

郭原草 張鵠志

安全與發展是國家的兩大核心利益，如何平衡二者的關系一直是各國政府重點考慮的問題；二戰結束后，國際形勢總體緩和，各國普遍削減軍費開支，把經濟建設作為主要目標；為兼顧經濟發展與國防建設，各國普遍選擇利用國防科技工業的溢出效應推動民用科技發展創新和經濟社會發展，從而取得最佳社會效益，實現軍地協同發展，提升綜合國力；國防科技工業是衡量綜合國力和核心競爭力的重要指標，在國家工業體系中發揮著基礎性、戰略性作用；全球金融危機結束后，以國防科技工業為代表的高端制造業已經成為我國與西方國家競爭的核心領域；近年來，中國正在加速發展高端制造業，推動工業信息化與產業轉型升級，實現由中國制造到中國智造的轉變，推動中國制造業進入全球價值鏈高端；因此，無論是從國家長遠發展還是從國際競爭的角度看，軍民融合戰略都發揮著舉足輕重的作用。

我國軍民融合發展史

一、軍民一體

早在2000多年前，秦皇漢武北擊匈奴，開疆拓土，屯墾戍邊，功在千秋；20世紀三四十年代，中央蘇區、陜甘寧邊區、抗日根據地及解放區普遍采取軍民一體戰略，應對國民黨當局圍剿、日偽掃蕩等險惡環境；時至今日，新疆生產建設兵團作為我國唯一黨政軍企融合的省部級準軍事實體，仍然發揮著屯墾戍邊的重要作用。

二、軍民兩用

朝鮮戰爭結束后，我國依托“一五”計劃探索以軍工項目帶動地方經濟發展；1956年，毛澤東提出軍工企業要掌握軍品和民品兩套生產技術，根據國際形勢變化在兩種生產模式之間切換；原二機部要求國防工業積極開發軍民兩用技術，汽車就是軍民兩用的典型。從建國之初到“文革”結束20多年，我國在極其艱難情況下取得了巨大的軍民融合成就，不僅最大程度減輕了國防建設給脆弱經濟帶來的壓力，還研發出“兩彈一星”、洲際核導彈等尖端國防科技裝備，確保了國家戰略安全；但是限于計劃經濟體制的歷史局限，我國也逐步形成了軍民兩條線管理的體制，不利于國防與經濟協同發展。

三、軍轉民

20世紀70年代末，由于國際形勢好轉，軍隊訂單大幅縮減，“軍轉民”勢在必行。軍轉民是各國早期普遍采用的軍民融合模式，由于軍工企業具有先天的技術優勢，軍用技術標準普遍高于民用，軍轉民模式相對容易實施；但由于缺乏頂層設計與戰略規劃，軍工企業生產具有很大的盲目性，技術優勢沒有得到充分發揮，造成了民品產能過剩與技術資源浪費。在經濟體制轉軌的背景下，國務院原五大軍工部門先后轉為具有行政管理與企業經營雙重性質的軍工總公司，863計劃的實施使得我國在諸多高科技領域取得突破性進展；以上重大決策推動了軍工技術向民用工業的轉移，到1989年已有近七成軍工企業涉足民品生產。在鄧小平的推動下，我國軍轉民取得重大進展，航天、航空、核能、船舶制造、核能等軍用技術先后實現民用，實現國防科技成果社會化轉移萬余項，成為推動經濟社會發展的重要力量。

四、民參軍

20世紀80年代初啟動的軍轉民主要目的在于利用國防工業剩余產能支援國家經濟建設，沒有考慮如何挖掘社會潛力助推國防科技發展，進入90年代，這種單向模式已無法適應國防建設和經濟發展的要求；隨著市場經濟快速發展，民營企業成為推動經濟增長的中堅力量，有序引導民企參與國防建設就成為必然趨勢，即“民參軍”。這一時期國家出臺大量政策支持符合條件的民企進入軍工領域，從事軍品配套研發生產；民參軍打破了軍工行業自成體系、軍民分割的狀態，使國防工業更好地植根于國民經濟中，初步實現了江澤民提出的“寓軍于民”思想。但是與發達國家相比，中國民參軍還處于起步階段，面臨諸多問題；但是民參軍能夠調動社會力量助推國防科技發展，因此，代表著軍民融合未來的發展方向，目前發達國家近八成軍用技術由民企貢獻。

五、軍民融合

進入21世紀，胡錦濤基于科學發展觀提出了“軍民融合”概念，其思想實質就是推動國防和經濟建設協調發展，實現富國強軍的目標；在這一思想指導下，多數軍工企業實現了扭虧為盈；2015年“軍民融合”正式升格為國家頂層戰略。關于“軍民融合”學術界尚沒有給出統一的概念，據筆者個人理解，軍民融合就是將國防科技、軍隊現代化建設與經濟社會發展融合，實現軍地資源共享、互相促進與協同發展，避免重復建設，實現經濟與社會效益最大化；據統計，軍民融合為美國每年節省軍費開支300多億美元，而中國的軍民融合度只有30%左右，軍隊信息化程度顯著低于經濟社會發展水平，尚有很大的潛力和提升空間。

新時代軍民融合面臨的問題

一、觀念亟待轉變

部分地方政府與國有軍工企業的思想仍停留在計劃經濟時代，認為國防現代化建設理應在國家體系內部完成，對民參軍缺乏信心；民企準入門檻較高，軍工三證審核周期漫長；而軍隊需求勢必隨著國際形勢而變化，導致企業研發與軍需不匹配。

二、民參軍程度有限

準入民企普遍處于軍工產業鏈底端，多以原材料、元器件研發生產為主，涉足核心部件、單元級部件的企業極少，涉足系統級、總裝總成級研發生產的企業更是鳳毛麟角，民企無法深入參與到軍工科研生產中。

三、民企利益與軍需不匹配

軍品研發具有小批量、多品種、投資大、門檻高、周期長、限制多、需求單一等特點，與民品大批量、低成本、需求多元化、市場回報快等特點完全不同，導致民企利益需求與軍需之間產生矛盾。

四、缺乏頂層統籌機制

由于歷史原因，國防工業先后采用了軍隊單管、軍地聯管等多種管理方式，形成了多頭管理的機制問題；一些軍工項目受軍隊、政府、軍工企業等多頭管控，管理混亂，層級不清；盡管黨中央于2017年設立了軍民融合發展委員會，發改委、工信部也設置了相關司局專門負責軍民融合實施推進，但在軍民融合上升為國家戰略的背景下，我國仍沒有組建一個專門負責軍民融合頂層統籌協調的正部級行政管理部門；軍地雙方交流不暢、信息不對稱等問題突出，很多地方軍民融合走上“兩條線發展”的老路，沒有達到預期效果。

五、法治建設滯后

目前尚沒有一部專門用于指導規范軍民融合發展的國家層級法律；《軍民融合促進法》《軍民融合成果轉化法》還在修訂完善階段，尚未正式頒布實施；現有法規文件涉及范圍較窄，保障層次較低，無法從全局統籌指導軍民融合推進，實施過程無法可依，困難重重；相關法律法規數量偏少，存在大量空白，有些法律已不合時宜；部分法規設有密級，民企無法自由參閱學習。

六、軍民標準尚未統一

我國一直采用軍民兩套標準并行的策略，特別是在裝備發展領域，兩套標準都已達到較高水平；但由于軍工科技的高度保密性，造成兩套標準協調溝通不暢、內容重復交叉等問題；發達國家很早就開始探索軍用與民用標準相互轉化，開展標準兼容與互適研究，打破兩套標準之間的壁壘；美國在20世紀90年代起大量增加軍民通用標準并核減軍用標準，得益于標準統一，美軍裝備中80%以上技術已采用軍民通用技術，形成了穩定高效的軍民融合機制。

七、人才儲備有限

高校是科技創新的主體，肩負著人才培養儲備重任，軍民融合離不開高校參與；目前，國防科技人才主要由軍隊院校及有軍工背景的院校培養；軍民融合對人才需求量極大，僅靠少數軍工院校很難滿足需求；普通公辦高校由于行業辦學等歷史原因沒有設置國防特色學科，不具備國防科技人才培養的能力；由于沒有辦理軍工三證，不具備承接軍工項目、開展軍工研發的合法性，長期游離于軍工體系外；部分公辦高校雖已轉為軍地共建高校，但是這類高校國防特色學科數量偏少，師資力量薄弱，對軍民融合戰略的支援力度極其有限；加上軍工項目的高度保密性，科研成果不能公開發表論文，對高校及學科排名提升、“雙一流”工程建設、教師業績考核及職稱評定沒有直接幫助，學校和教師參與積極性普遍不高。

我國軍民融合發展對策初步研究

一、加強軍民融合國家戰略規劃

軍民融合戰略具有系統性、長期性、復雜性和統籌性等特點，需要從國家層面進行戰略規劃；當前國務院、中央軍委已出臺相關指導性文件，在國家規劃層面取得了突破性進展，但在具體實施操作層面還需要進一步細化和完善。以中央軍民融合發展委員會為主體，調動國家智囊和咨詢機構力量，跟蹤關注國內外發展動態，借鑒吸收有益經驗；通過專項課題研究的形式調動科研機構和院校，提供專業研究咨詢服務，及時準確為軍民融合戰略決策和制定提供參考；在重點領域需要優先完成戰略規劃，如基礎設施建設和資源共享、武器裝備研發、軍民科技協同創新、人才雙向培養共享、軍事后勤保障與統籌等領域。

二、組建統一的軍民融合行政管理體系

由于歷史原因，我國軍民融合管理職能分散于不同部委，如工信部、發改委、總參謀部、總后勤部、總裝備部等軍地部門。2017年組建的中央軍民融合發展委員會只負責重大問題決策和議事協調，是以會議機制為主的職能機構。目前，軍隊正處于改革轉型期，軍民融合發展也處于起步階段。為提升軍民融合效率，避免軍地多頭管理，建議統籌整合軍地各部門的軍民融合管理職能，增設直屬于國務院的專職部委，在地方各級政府設置對應司局，對中央軍民融合委員會負責，統籌協調國防與經濟發展，制定具體政策法規與實施細則，負責軍民融合戰略落地執行。

三、完善軍民融合政策法規體系

建議盡快制定軍民融合基本法《軍民融合促進法》，從法律層面規定頂層設計、領導組織、統籌協調、融合方式和程序；加快制訂《軍民兩用標準》，實現軍民兩套標準統一；盡快出臺《武器裝備采購法》，規范武器裝備采購；全面推進現有法律法規的廢立改工作，從法律政策層面消除軍轉民、民參加的壁壘和障礙。

四、統籌軍民資源共享

加快推進基礎設施軍民共建共享，信息、高精尖技術、科研成果及人才培養資源渠道共享，最大程度利用資源、降低成本、提高效益。

五、完善軍民融合人才培養機制

充分利用公立教育資源，在大學生士兵、直招士官、特招高技術人才等傳統入伍模式的基礎上，采用軍地聯合辦學、聯合培養，拓展軍民融合人才培養渠道與模式，統籌軍地人才培養資源，建立軍地人才流通共享機制。

進入21世紀，以5G通信、人工智能、大數據、云計算為代表的第四次科技革命正在蓬勃發展，對于全世界乃至人類社會發展產生了深遠影響；美國等世界軍事強國借助第四次科技革命的成果加速研發新軍事技術與裝備，意圖在未來戰爭和國際安全格局中搶占制高點；從國內形勢來看，我國正處于經濟高速發展轉向高質量發展的關鍵時期，更處在工業信息化、智能化、產業結構全面調整升級的歷史時期；我們應抓住當前歷史機遇和有利因素，秉承軍民融合的基本理念，依托既有科技工業體系推進軍民兩套科技工業體系同步轉型升級與協同發展；充分利用軍民融合在高科技產業領域催生出的新技術、新產品、新產業拉動經濟建設，為經濟社會發展提供強勁的動力。

作者簡介：

郭原草，1984年生，男，漢族，湖南岳陽人，博士，講師，從事建筑工程、地質工程方向的教學、科研與技術服務工作。本文系2021湖南省普通高等學校教學研究與改革項目“信息化教學實踐及其對普通本科院校學生的學習動機激發效果研究”（HNJG-2021-0645）成果。作者單位：湖南科技大學。