基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

[摘 要]黨的十九大以來(lái)，各地各級(jí)政府加快推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)確把握全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的新形勢(shì)、新要求，積極探索預(yù)算績(jī)效管理思路，預(yù)算績(jī)效管理工作扎實(shí)推進(jìn)，并取得了顯著成效。預(yù)算績(jī)效管理的理念逐年深化，績(jī)效評(píng)價(jià)范圍由點(diǎn)到面明顯擴(kuò)大，財(cái)政資金的分配及使用更加科學(xué)高效。但在預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐中，也暴露出績(jī)效理念落后、人員配備不足、推動(dòng)機(jī)制不健全等制約瓶頸及業(yè)務(wù)短板。文章以基層財(cái)政為切入點(diǎn)，著重分析在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行環(huán)境下，預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀、存在的短板、面臨的困境和對(duì)策建議，以供參考。

[關(guān)鍵詞]基層財(cái)政；績(jī)效管理；現(xiàn)狀；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）11-0088-03

一、基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施取得的成效

第一，初步建立起了貫穿事前、事中、事后的預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，明確了預(yù)算績(jī)效管理的基本內(nèi)涵，將績(jī)效目標(biāo)制定、運(yùn)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等績(jī)效管理理念和管理方法，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理已落地生根見(jiàn)效。

第二，基層財(cái)政“重投入、輕管理”“重支出、輕績(jī)效”的慣性思維被打破，預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)得以提升，“花錢(qián)必問(wèn)效”的績(jī)效理念逐步確立，預(yù)算申報(bào)隨意、項(xiàng)目設(shè)置隨意、預(yù)算調(diào)整隨意的粗放式管理模式得以徹底改變。

第三，預(yù)算編制的精細(xì)化程度逐年提升，預(yù)算的剛性約束得以強(qiáng)化，基層財(cái)政真正做到了無(wú)預(yù)算不支出，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算指標(biāo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效控制。自編制2022年度部門(mén)預(yù)算起，X區(qū)基層財(cái)政預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算一體化系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)，預(yù)算編制堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”“資金跟著項(xiàng)目走”，凡是未納入項(xiàng)目庫(kù)管理的項(xiàng)目一律不得進(jìn)入預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)，一律不得安排預(yù)算，這就從源頭上控制住了預(yù)算資金的配置與流向[ 1 ]。

第四，績(jī)效管理的全部流程已嵌入預(yù)算一體化系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)，自2023年起，項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)控與績(jī)效自評(píng)也實(shí)行了線上填報(bào)，預(yù)算管理與績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)內(nèi)有機(jī)融合，大大減少了線下人工填報(bào)工作量，系統(tǒng)流程的相對(duì)固化在一定程度上提高了預(yù)算績(jī)效管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

第五，部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面逐年擴(kuò)大。筆者追蹤了X區(qū)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2020—2022年的預(yù)算績(jī)效公開(kāi)數(shù)據(jù)，如表1所示，2020年8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)金額占當(dāng)年項(xiàng)目支出總額的比例為7.09%，2021年為14.52%，2022年上升為47.42%，部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)占比逐年提高，覆蓋面逐年擴(kuò)大。

二、當(dāng)前基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理存在的困境與短板

（一）績(jī)效理念相對(duì)落后、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，工作推進(jìn)阻力大

從舊觀念的打破到新理念的確立是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理思維，短時(shí)間內(nèi)很難從根本上發(fā)生轉(zhuǎn)變，思想認(rèn)識(shí)不到位，會(huì)導(dǎo)致工作中的消極應(yīng)付，甚至出現(xiàn)負(fù)面抵觸情緒。資金使用部門(mén)的用款自由度與預(yù)算的剛性約束是一對(duì)顯性且現(xiàn)實(shí)的矛盾，這無(wú)疑給預(yù)算績(jī)效管理改革帶來(lái)很大的阻力。X區(qū)于2019年12月出臺(tái)了關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)，開(kāi)啟了全區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革的序幕，相比中央、省、市三級(jí)，基層財(cái)政的績(jī)效改革落地實(shí)施時(shí)間相對(duì)較晚，目前還處于邊實(shí)踐邊摸索的階段，無(wú)論是財(cái)政還是其他業(yè)務(wù)辦公室，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的整體框架、工作思路、業(yè)務(wù)流程都還沒(méi)有吃透，嚴(yán)重影響預(yù)算績(jī)效管理工作的提質(zhì)增效和深入推進(jìn)[ 2 ]。

（二）基層財(cái)政人員隊(duì)伍不夠壯大，專業(yè)人員缺乏

X區(qū)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政系統(tǒng)人員共計(jì)27人，其中高級(jí)職稱人員9人，會(huì)計(jì)類人員只有2人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦公室人員最多的5人，最少的僅3人，人員狀況與工作需求嚴(yán)重不相適應(yīng)。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)具有高度專業(yè)性、綜合性的工作，績(jī)效管理改革更是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，基層財(cái)政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績(jī)效管理的牽頭部門(mén)，肩負(fù)著預(yù)算績(jī)效管理改革領(lǐng)頭雁的職責(zé)與使命，現(xiàn)有人員配備狀況難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。在財(cái)政緊平衡的大環(huán)境下，基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)幾經(jīng)壓縮，沒(méi)有足夠資金引入優(yōu)質(zhì)第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)或?qū)?jī)效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)，很大程度上制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的有效推進(jìn)，績(jī)效管理水平短時(shí)間內(nèi)難以提升。

（三）基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理推動(dòng)機(jī)制不健全

近年來(lái)，在區(qū)（縣）級(jí)政府的支持下，區(qū)（縣）財(cái)政部門(mén)設(shè)立了績(jī)效評(píng)價(jià)中心等專門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政沒(méi)有專門(mén)的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有制定全局的有效推動(dòng)機(jī)制。從X區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀來(lái)看，績(jī)效改革以財(cái)政單兵推進(jìn)為主，改革更多停留在預(yù)算管理技術(shù)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最末一級(jí)財(cái)政，組織收入、落實(shí)三保、項(xiàng)目資金監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)管理等職責(zé)任務(wù)就已經(jīng)非常繁重，因此對(duì)于推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理改革，面臨乏力無(wú)助的困境。

（四）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理不明確

編制績(jī)效目標(biāo)與分項(xiàng)設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，是預(yù)算績(jī)效管理工作的起點(diǎn)，貫穿于績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。績(jī)效目標(biāo)設(shè)定是否細(xì)化量化、合理可行，決定著績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是否有據(jù)可依、有章可循，決定著績(jī)效自評(píng)結(jié)果是否符合實(shí)際、客觀可信。但基層財(cái)政在績(jī)效目標(biāo)管理方面，應(yīng)付和形式化的痕跡依然存在，設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)還存在著目標(biāo)不明確、不清晰，定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少，指標(biāo)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)不夠，績(jī)效指標(biāo)缺乏約束、不具備考核性等問(wèn)題。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及運(yùn)用質(zhì)量不高，評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分利用或無(wú)法利用

一方面，自評(píng)結(jié)果質(zhì)量不高影響運(yùn)用。從X區(qū)公開(kāi)的近三年財(cái)政信息來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)結(jié)果等級(jí)偏高，90分以下的項(xiàng)目很少，B鄉(xiāng)鎮(zhèn)2021年5個(gè)項(xiàng)目、2022年6個(gè)項(xiàng)目的部門(mén)重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，自評(píng)分?jǐn)?shù)均為100分，項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)喜不報(bào)憂的傾向較重，嚴(yán)重影響項(xiàng)目自評(píng)結(jié)果的客觀性及可信度[ 3 ]。部分自評(píng)報(bào)告綜合評(píng)價(jià)情況及評(píng)價(jià)結(jié)論過(guò)于簡(jiǎn)略，未詳細(xì)分析項(xiàng)目決策、項(xiàng)目過(guò)程、項(xiàng)目績(jī)效情況，導(dǎo)致整改建議沒(méi)有切合項(xiàng)目實(shí)際，針對(duì)性不強(qiáng)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題予以整改是績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展的根本意義所在，若績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、不全面，會(huì)使績(jī)效管理失去根基，流于形式。另一方面，受第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)參差不齊、評(píng)價(jià)人員能力不足等因素的影響，第三方機(jī)構(gòu)出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告難以切實(shí)地為委托單位完善制度、優(yōu)化管理提供有效可行的建議，因而績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用未得到充分的重視。

三、強(qiáng)化基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化政治站位，牢固樹(shù)立績(jī)效意識(shí)

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要強(qiáng)化政治意識(shí)，切實(shí)提高政治站位，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，從意識(shí)層面把全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)意義傳達(dá)給每一個(gè)人，提升人員思維認(rèn)知，使各部門(mén)人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有更深的認(rèn)識(shí)和理解，使其認(rèn)識(shí)到在財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)下，預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于提高財(cái)政資金使用效益、緩解收支矛盾、化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等所具有的重大作用和深遠(yuǎn)意義，將績(jī)效意識(shí)轉(zhuǎn)化為績(jī)效理念，績(jī)效理念轉(zhuǎn)化為績(jī)效思維，績(jī)效思維轉(zhuǎn)化為積極的管理行為，促進(jìn)績(jī)效管理工作由“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)實(shí)施”，為預(yù)算績(jī)效管理改革破冰開(kāi)路[ 4 ]。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)要積極作為，在扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的同時(shí)，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)情況、實(shí)施效果和存在的問(wèn)題，最大限度爭(zhēng)取重視和支持，提升預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性。要擔(dān)負(fù)起預(yù)算績(jī)效管理的業(yè)務(wù)引領(lǐng)與指導(dǎo)的職責(zé)，積極制定績(jī)效目標(biāo)表、監(jiān)控表填報(bào)指南、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范等指導(dǎo)性資料，多為業(yè)務(wù)部門(mén)提供模板與參照，適時(shí)提供業(yè)務(wù)咨詢與答疑，突破業(yè)務(wù)發(fā)展瓶頸，促進(jìn)績(jī)效管理改革順利推進(jìn)。

（二）規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理推動(dòng)機(jī)制

由區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)中心選取專業(yè)能力突出、資質(zhì)優(yōu)良的第三方機(jī)構(gòu)，集中在績(jī)效管理的事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后自評(píng)工作階段，對(duì)基層財(cái)政進(jìn)行一對(duì)一指導(dǎo)，對(duì)其提報(bào)的績(jī)效目標(biāo)表、成本效益分析報(bào)告、事中監(jiān)控表、績(jī)效自評(píng)表及自評(píng)報(bào)告等書(shū)面資料進(jìn)行全面審核、修正，對(duì)于在全過(guò)程指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的普遍性或突出問(wèn)題，可以采取召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)會(huì)的方式，及時(shí)補(bǔ)齊業(yè)務(wù)短板。這樣，一年的績(jī)效管理流程走下來(lái)，哪里有問(wèn)題就糾正哪里，哪項(xiàng)業(yè)務(wù)薄弱就著重培訓(xùn)提升哪里。這種全流程跟蹤指導(dǎo)的方式，既能彌補(bǔ)基層財(cái)政因經(jīng)費(fèi)緊張從而無(wú)力聘請(qǐng)優(yōu)質(zhì)第三方的缺陷，也能實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事，從區(qū)（縣）級(jí)層面全方位地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行指導(dǎo)、糾偏，引導(dǎo)帶動(dòng)基層績(jī)效管理水平提升。

（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍建設(shè)

成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作任務(wù)和職責(zé)分工，壓實(shí)財(cái)政部門(mén)的牽頭責(zé)任與資金使用部門(mén)的主體責(zé)任，從單位層面統(tǒng)籌推進(jìn)績(jī)效管理工作。業(yè)務(wù)層面，以財(cái)政辦公室為主導(dǎo)，黨建、黨政、社會(huì)事務(wù)、綜合行政執(zhí)法、應(yīng)急管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等部門(mén)內(nèi)部各安排一名精干人員負(fù)責(zé)績(jī)效管理工作，在預(yù)算績(jī)效管理的事前、事中、事后各個(gè)工作階段，業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)根據(jù)單位的部署安排，及時(shí)對(duì)接財(cái)政辦公室，積極主動(dòng)完成績(jī)效工作任務(wù)，對(duì)于財(cái)政辦公室提出的修正、修改意見(jiàn)，及時(shí)整改反饋。對(duì)于年度績(jī)效管理工作突出的部門(mén)和人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要予以通報(bào)表彰，形成激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)人員干事創(chuàng)業(yè)活力，逐步形成業(yè)財(cái)融合、共同協(xié)作、共同推進(jìn)的工作機(jī)制[ 5 ]。

（四）加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，切實(shí)提高績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量

績(jī)效目標(biāo)的嚴(yán)謹(jǐn)性要求在設(shè)定之初，業(yè)務(wù)部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行深入的分析研究，收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)，參照往年實(shí)施效果，制定具體、可衡量、可達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，旨在全面、科學(xué)地評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金運(yùn)用情況及實(shí)施效果。財(cái)政辦公室應(yīng)肩負(fù)起建設(shè)本單位績(jī)效指標(biāo)體系的責(zé)任，就每年實(shí)施的經(jīng)常性項(xiàng)目，與業(yè)務(wù)部門(mén)一起梳理、提煉，逐一完善、優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)。對(duì)于資金量大或性質(zhì)特殊的項(xiàng)目，要及時(shí)尋求上級(jí)主管部門(mén)或中介力量的技術(shù)支持，科學(xué)、務(wù)實(shí)地設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)。這樣逐年完善、逐年提升，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)建立起單位自己的績(jī)效指標(biāo)體系，夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，進(jìn)而提升績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和公信力。

（五cda2d838ca817f1ae25c5c5972905995）完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處、取得實(shí)效的關(guān)鍵，也是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理工作的落腳點(diǎn)和內(nèi)生動(dòng)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)提高對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程、評(píng)價(jià)質(zhì)量要求以制度形式加以鞏固落實(shí)。業(yè)務(wù)實(shí)踐中依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，注重利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，提高績(jī)效評(píng)價(jià)填報(bào)質(zhì)量。財(cái)政辦公室要加大對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告的審核力度，督促業(yè)務(wù)部門(mén)提升編報(bào)質(zhì)量，每年選出優(yōu)秀的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告予以公示，發(fā)揮業(yè)務(wù)標(biāo)桿的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。利用第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，注重對(duì)其資質(zhì)及勝任能力的考察，簽訂合同時(shí)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求要細(xì)化、明確，做好服務(wù)質(zhì)量控制。

在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)研究制定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法，健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋制度，引導(dǎo)資金使用部門(mén)充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)績(jī)效持續(xù)性改進(jìn)，逐年循環(huán)往復(fù)，以達(dá)到提高財(cái)政資金配置效率和使用效益的目的。財(cái)政部門(mén)要督促績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算的關(guān)聯(lián)度，對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)績(jī)效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn)，對(duì)低效無(wú)效資金一律削減或取消，促進(jìn)財(cái)政資金科學(xué)、合理配置。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，近年來(lái)，基層財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理探索實(shí)踐雖然已取得了一些成效，但與新的財(cái)政形勢(shì)和改革要求相比還有不小的差距。推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理走深走實(shí)，單憑財(cái)政部門(mén)的一己之力很難達(dá)到預(yù)期效果，必須采取強(qiáng)有力措施，從培養(yǎng)人才隊(duì)伍、健全體制機(jī)制、完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面入手，全方位、立體式推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，在財(cái)政緊平衡持續(xù)的狀態(tài)下，切實(shí)提高財(cái)政資金統(tǒng)籌保障能力，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。

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