榆林市榆陽區高標準農田項目建后管護調查及對策

摘 要： 建后管護是確保高標準農田效益長效發揮的關鍵。調查了陜西省榆林市榆陽區高標準農田建設項目建后管護情況，摸清高標準農田項目建后管護存在的問題，結合各地的管護經驗模式，提出了相關建議，為改進完善高標準農田建后管護提供可行性對策。

關鍵詞：高標準農田；建后管護；土地整治；農田設施；榆林市

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1795（2024）04-0121-04

DOI：10.19998/j.cnki.2095-1795.2024.04.021

0 引言

建設高標準農田是實現國家“藏糧于地、藏糧于技”的重要舉措之一，高標準農田建設項目運行管護工作的開展，對高標準農田建設使用和發展具有極其重要的意義[1-2]。

高標準農田建設項目是為了達到現有農田實現旱澇保收、高產穩產的目的，通過工程措施和科技推廣等手段實施的項目。管護機制是項目效益的有效保障和前提，對確保高標準農田長期高效運行，完善項目使用管護機制非常必要。要堅決制止農田非糧化、非農化，農田表層耕作土壤不被人為破壞，保持耕地田坎完整。灌排站、機電井、灌排溝渠、輸水管道、配套建筑物和灌溉設備完好無安全隱患，滿足規定的灌溉設計保證率和排水要求。路面平整、路肩完好，能夠滿足農用運輸車輛和農業機械的正常通行。農田防護林保存率達到85% 以上，能夠充分發揮作用。輸電線路、變配電設施及相關配套工程設施完善，運行安全。農田建設其他工程及其配套設施完好、正常運行[3-4]。

通過對陜西省榆林市榆陽區高標準農田建設項目建后管護（以下簡稱項目建后管護）進行調查，摸清項目建后管護存在問題，結合其他地方的經驗模式，因地因時制宜，針對榆陽區項目建后管護存在問題提出了相關建議，為下一步改進完善高標準農田項目建后管護提供可行對策。

1 建設概況

榆陽區位于陜西省北部無定河中游、毛烏素沙漠南緣，占地總面積7 053 km2。長城由東北向西南橫穿全區，以此為界地形地貌大體為長城以北屬風沙草灘區地勢平坦，約占總面積的75%；長城以南屬黃土丘陵區，約占總面積的25%[5]。全區轄19 個鄉鎮、12 個街道辦事處、9 個國營農林場及317 個行政村。根據第三次全國國土調查最新更新數據，榆陽區有耕地8.8萬hm2，永久性基本農田7.9 萬hm2，“十三五”以來共建成高標準農田約3 萬hm2，形成以管灌、噴灌、滴灌等方式的高效節水灌溉規模達到5 萬hm2，促進了全區現代農業的發展，為農業機械化、規模化、智慧化奠定了基礎，保障了糧食增產和農民增收，實現了農田灌溉由粗放向高效推進、試點向面上推廣、簡單向智能轉變。榆陽區高標準農田建設保持良好勢頭，改善了耕地田間設施，有力帶動了農民增產增收，實現了經濟、社會、生態等效益全方位提升[6]。

2 建后管護存在問題

2.1 存在問題

榆陽區2019 年度建設高標準農田1 180 hm2，2020年度建設高標準農田2 070 hm2，2021 年度建設高標準農田2 450 hm2，均已交付村組使用。為了能更加直觀地了解榆陽區項目建后管護現狀，對2019—2021 年度項目建后管護進行實地調查，存在問題清單如表1 所示。

由表1 可知，隨著工程建設時間越久，項目建后管護問題越多。2019 年水利設施問題50 個，全部是由于自然因素造成的農用井出水量降低影響正常使用。2020 年水利設施問題22 個，其中6 個為自然因素造成的農用井出水量降低影響正常使用，13 個為項目區水利橋涵等建筑物發現不同程度的損壞，3 個為護井設施圍欄有破損；電力設施問題1 個，是電壓總動力不足影響正常使用。2021 年水利設施問題9 個，全部是護井設施圍欄有破損；電力設施問題3 個，是電壓總動力不足影響正常使用。綜合分析主要原因有3 個方面。一是整個區域地下水位下降，影響項目區機井出水量，水肥一體化設施建設不完善。二是項目在設計階段對于預防應對自然災害因素措施不完善，或是設計負荷有限。三是種植者長期以來形成的粗放式運營觀念影響，對于項目各方面精細管護的重要性認識不夠。

2.2 原因分析

為了更加準確地掌握項目建后管護存在問題，對“十三五”以來建成高標準農田項目村組進行抽樣走訪調查，發現榆陽區項目建后管護存在問題的原因主要在以下5 個方面[7-10]。

2.2.1 工程質量不統一

在實行機構改革前，榆陽區高標準農田建設任務由國土系統、水利系統、農業系統、發改系統和財政系統等多個部門承擔實施，每個部門的投資標準不統一，造成建設標準不一致，建成的高標準農田工程建設質量參差不齊，同時部門單位人員流動性大，工程管理存在底數不清、管理缺失等問題，形成有人建、沒人管的狀態，因而項目建后管護不到位、不及時的情況時有發生。同時受地方政府監管力度的限制，后期管護標準不高、要求不嚴，工程設施容易出現損壞。

2.2.2 管護機制不完善

按照誰受益、誰管護，誰使用、誰管護的原則，高標準農田建設項目完成后建設單位與所在村組辦理了資產移交手續。但是由于使用管護制度不完善，鄉鎮政府和受益農民管護責任未完全壓實，項目建后管護責任落實的監管機制不到位，缺乏考核和硬性約束，導致對項目建后管護工作不夠重視，存在重建設輕管護現象。高標準農田工程建設村組雖然能夠指派相應的管護人員，但因缺乏相應的專業維護技術、激勵鼓勵手段，形成粗放式管理。在工程建成移交后、作物收獲后，有時還會出現田間設施人為損害和丟失等情況，使得管護投入成本顯著提升。

2.2.3 管護費用不充足

由于高標準農田建設項目是以中央財政和地方省級財政投資為主，地方財政僅能配套少量資金或難以配套資金，項目建設資金主要用于建安工程，無預留管護費用，受地方政府財力和村集體經濟發展限制，依靠地方財政安排管護資金困難較大。通過鼓勵多種形式、多種渠道籌集管護資金方式難以實現，同時大部分個體農戶沒有自籌出資維護意愿，實際項目建后管護資金難以落實，形成高標準農田建設后續使用一旦出現重大故障就難以及時進行維護修理的現狀。

2.2.4 項目建設模式創新不足

高標準農田建設內容與當地村組發展情況結合度不夠，如農田建設+人居環境整治、農田建設+全域土地整治、農田建設+鄉村振興及農田建設+特色農業等模式建設少，農業現代化水平不足，村民積極性不高，建成后村民對項目運營重視不夠，忽視項目管護。

2.2.5 項目科技創新不足

當前高標準農田建設項目受投資力度和一貫的設計思路影響，未能充分引入最新的科技創新成果建設項目，仍舊停留在傳統項目建設手段中，對于發展智慧農業、農業信息化基礎設施建設等重視不夠，農業轉型升級發展不足，未能充分解放農民勞動力，提高生產效率。

3 各地項目建后管護經驗做法

縱觀全國，許多省份在高標準農田項目建后管護上探索出多種經驗，形成了各具特色的模式[11-16]。

（1）財政投入保障模式。在地方經濟發達、財政資金較好的地區形成了財政資金投入保障項目建后管護的模式。如江西省豐城市以地方財政資金投入對村組田長實行考核獎懲；江西省安福縣通過整合地方財政資金和村集體公益金實行網格長制進行項目建后管護。

（2）保險與基金服務模式。通過設立管護專項基金或保險的模式，解決管護資金問題，此模式僅有少數部分地方進行了試點。如福建省泰寧縣的商業保險和管護基金雙管齊下管護機制，湖南省岳陽市通過購買建設管護保險進行修復管護。

（3）第三方生產服務與管護一體化模式。通過土地流轉等方式，新型經營主體如家庭農場、農業企業等在進行適度規模經營的同時，作為受益人在從事農業生產經營的同時做好項目建后管護工作。這種模式適用于一定面積生產規模的企業和家庭農場[17]。對于高標準農田規模較大，農業發展程度較高的地區，可實現項目建后管護市場化。

4 建議與對策

4.1 完善項目建后管護制度

按照法律、部門規章，加快制定項目建后管護政策，嚴格落實項目建后管護監管機制。建議鄉鎮、村兩級建立高標準農田項目設施使用、維修、管護制度，明確管護責任和責任人，逐級簽訂管護責任書，落實管護責任，明確管護細則，確保高標準農田項目長期有效發揮效益[17]。制定相應的制約手段，對建設完成后的使用情況進行登記，定期排查設備設施情況，根據管護情況做到有獎有懲。建立項目運行制度，建立完善科學合理的灌溉制度，將田長制巡查和農田設施巡查有機結合，形成定期定點定人的檢查制度，確保及時發現問題及時管護，延長農田設備的使用年限。

4.2 明確項目建后管護主體

按照誰使用、誰管護，誰受益、誰管護的原則，嚴格落實鄉、村兩級管護職責，對各級主體的責任進行明確，做到管護各負其責。發揮多元主體優勢，增強受益主體主動參與項目建后管護的意識，共同維護和運用好項目設施。同時管護明確耕地流轉后的農業用途，堅決制止非農化、防止非糧化。建議對規模化流轉的高標準農田，可由取得經營權的新型經營主體、種植大戶負責項目設施的修理和維護。未進行流轉的高標準農田，由所在村組負責項目設施的修理和維護。加大項目建后管護的宣傳力度，幫助廣大群眾正確了解管護的重要性，使群眾認識到他們既是受益者也是管理者，形成全民維護項目設施的義務，積極引導群眾珍惜愛惜項目設施，有權制止、檢舉損害項目設施的行為。引導群眾轉變粗放式管理的理念，實行精細管護，在種植過程中，保護耕地，注重耕地質量提升，避免撂荒。愛護設備，規范使用水電設施。同時將管護責任前置，在項目設計、建設過程中，村組、農戶等管護主體參與協商、監督，優化工程設計，避免在設計階段留下隱患；建設單位和管護主體監督工程質量，關鍵工序和隱蔽工程參與旁站、檢查，提前消除工程隱患，確保項目設施長期運行。

4.3 落實項目建后管護資金

完善項目建后管護政策，將管護經費列入當地政府預算，明確籌資渠道和分擔比例。必須建立管護經費保障機制，加大財政投入力度，同時借助涉農新型經營主體投入和社會金融資本投入，設立專賬，專款專用，積極調動受益主體做好后期管護資金籌集和管理。可開展項目建后管護試點工作，以政府購買服務的方式引進第三方，依托專業的維修隊伍，對全區農田水利設施實行市場化管護。或引入商業保險和國債投資，保障管護維修費用來源[18-19]。

4.4 強化項目建后管護考核與培訓

壓實基層政府、村組和受益農戶管護責任，在農業農村部門為主，鄉鎮、村組多方協作的基礎上推動項目建后管護工作，建議將項目建后管護作為鄉鎮年度糧食安全責任考核中的重要一項，根據考核結果對管護主體給予補助和獎勵。由于鄉村兩級缺少維修管護知識，建議建設單位和施工企業加強項目設施維護培訓和宣傳，在項目移交過程中，做好水電設施規范化作業培訓，提高群眾日常使用維護能力，提升設備安全運行效率。

4.5 科技賦能項目建后管護力度

建設高標農田過程中，加大科技投入，完善農業信息化基礎設施。引入物聯網、大數據、云計算、AI和視頻監控等先進技術，科技賦能，發展智慧農業，通過數字農田等新技術建設綜合管護監測智慧云平臺，對農業生產要素土壤墑情、溫濕度、養分含量等實時監測，建立水肥一體化平臺精準控制實現智能灌溉，利用無人機、視頻監控等智能巡田加強耕地保護，嚴格耕地用途管制，提升農田管護信息化水平，保障糧食安全[20]。

5 結束語

本研究針對榆陽區2019—2021 年建設的高標準農田項目建后管護存在問題和原因進行了分析。縱觀全國，項目建后管護還處于探索形成階段。隨著榆陽區被確定為整區域推進高標準農田建設試點縣，在做好高標準農田項目建設的同時，扎實開展項目建后管護工作也尤為重要。探討制定適宜本地的高標準農田建設項目管護辦法，落實專業的管護隊伍，運用創新管理技術，提升管護能力和水平，形成管護有制度、維護有人員、維修有資金的局面，充分調動農民群眾和社會力量積極參與，以期未來能為農田設施運行良好，發揮效益提供參考和幫助。

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