國家治理現(xiàn)代化視域下的應(yīng)急社會動員能力研究

劉麗 米加寧 劉潤澤

摘要：以動員及引導(dǎo)社會力量為核心的社會動員能力，不僅是實現(xiàn)既定管理目標(biāo)的手段，更是國家治理能力的關(guān)鍵維度和重要體現(xiàn)。在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中，如何形成政府主導(dǎo)下的應(yīng)急管理社會動員組織體系，對于區(qū)域內(nèi)社會動員要素的隨時調(diào)動、即時整合以及打通應(yīng)急管理社會動員全過程具有重要意義。因此，本文基于相關(guān)政策文本，結(jié)合實踐調(diào)研情況進行分析，提出了我國應(yīng)急社會動員能力的建設(shè)路徑，即政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進應(yīng)急法規(guī)建設(shè)和應(yīng)急宣傳教育，提升社會各主體的應(yīng)急安全素養(yǎng)，培育形成社會協(xié)同應(yīng)急文化；利用數(shù)字技術(shù)平臺在應(yīng)急狀態(tài)下有效整合人、財、物和信息等社會資源形成協(xié)同合力，共同參與應(yīng)急管理的全周期和全過程。

關(guān)鍵詞：超大型城市；應(yīng)急社會動員能力；政策文本分析；國家治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D63? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2024）03-0067-12

一、引言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，由于人口和資源高度密集，具有典型復(fù)雜巨系統(tǒng)特征的超大型城市的傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險并存，人的不安全行為、物的不穩(wěn)定狀態(tài)與環(huán)境的敏感脆弱性互動耦合，導(dǎo)致各類安全風(fēng)險交織疊加、易發(fā)多發(fā)，災(zāi)害的破壞效應(yīng)也呈級聯(lián)放大趨勢，給我國的應(yīng)急管理工作帶來了多重挑戰(zhàn)。我國應(yīng)急能力建設(shè)從中華人民共和國成立初期的行業(yè)部門單災(zāi)種應(yīng)對模式，到改革開放后的多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和災(zāi)害臨時指揮部模式，再到2003年“非典”后的“一案三制”建設(shè)，取得了長足進步和發(fā)展。尤其是自2014年成立國家安全委員會并提出“總體國家安全觀”以來，我國從國家戰(zhàn)略高度對應(yīng)急管理工作進行決策部署，2018年應(yīng)急管理部正式掛牌成立，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理正式進入了“全災(zāi)種、大應(yīng)急”時代。

盡管我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)成就令人矚目，但是通過對突發(fā)公共事件的特征分析不難發(fā)現(xiàn)，第一承災(zāi)體和第一響應(yīng)人不僅僅是政府，還有企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)和公眾等社會主體。政府經(jīng)常只能發(fā)揮有限作用，還需要其他社會主體的力量進行補充，進而共同成為推進應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。2015年3月，第三屆聯(lián)合國世界大會通過了“Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015—2030”，該框架呼吁在減災(zāi)防災(zāi)中所有相關(guān)利益攸關(guān)方的參與，攸關(guān)方除公共部門外還應(yīng)包括私營部門、民間社會組織和學(xué)術(shù)科研機構(gòu)等。客觀來看，我國在應(yīng)對突發(fā)公共事件方面的社會協(xié)同能力不強，參與應(yīng)急管理的一些主體社會化組織程度較低，公眾應(yīng)急意識和自救互救能力總體薄弱，歸根到底是應(yīng)急社會動員能力的欠缺。因此，黨的十九屆四中全會提出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，并提出我國應(yīng)急管理工作要實現(xiàn)“四化五能力”，其中就涵蓋了社會動員能力。作為各類要素資源和經(jīng)濟社會活動高度集中的空間，超大城市的應(yīng)急管理能力建設(shè)既關(guān)系到城市的安全運行與可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到國家應(yīng)急管理能力的整體提升。因而，加強城市應(yīng)急管理能力，尤其是應(yīng)急狀態(tài)下的社會協(xié)同及動員能力建設(shè)至關(guān)重要。在此背景下，我國多個地方政府，特別是7個超大型城市（上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津）在“十四五”應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)規(guī)劃中都明確提到了應(yīng)急社會動員能力的相關(guān)建設(shè)工作。因此，本文以7個超大型城市應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為研究背景，對應(yīng)急社會動員能力的概念范疇和演進歷程進行分析，并通過對7個超大型城市的“十四五”應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)規(guī)劃文本進行解構(gòu)分析，探討應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建途徑。

二、我國應(yīng)急社會動員能力的概念界定及演進歷程

（一）概念界定

在研究應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建路徑之前，首先要對應(yīng)急社會動員能力的概念進行清晰明確界定。應(yīng)急社會動員能力，核心詞是“動員”，“應(yīng)急”“社會”和“能力”均為動員的修飾限定詞。“動員”一詞并不起源于中國，而是西方的舶來概念。1834年，法文動詞mobiliser首次被用于軍事領(lǐng)域，表示軍事和戰(zhàn)爭中的“動員”之意，后于19世紀(jì)50年代傳入普魯士，形成德語mobilmachung一詞，用來描述軍隊在臨戰(zhàn)階段的“集結(jié)、裝備和展開”。19世紀(jì)后半期，日本在明治維新期間以德國為師推行軍制改革，將動員的思想引入日本。清末，北洋陸軍在學(xué)習(xí)日本的過程中，將“動員”一詞正式引入我國，最初應(yīng)用于國防、軍事和戰(zhàn)爭領(lǐng)域，意為發(fā)動社會力量支援軍事行動。1961年，美國社會學(xué)家卡爾·多伊奇首次將social mobilization一詞引入學(xué)術(shù)領(lǐng)域，在我國被譯為“社會動員”；美國政治學(xué)家塞繆爾·P.亨廷頓《變化社會中的政治秩序》一書對政治穩(wěn)定性分析框架描述中所使用的“社會動員”概念，均屬現(xiàn)代化理論所言的“社會動員”，即社會結(jié)構(gòu)層次的“社會流動化”，本文所述的中文語境下廣泛使用的“動員”一詞通常并不用以表達此類義項。

本文所述的“動員”概念正式被引入公共管理領(lǐng)域是在1990年9月召開的聯(lián)合國世界兒童問題首腦會議上，指的是人民群眾廣泛參與，依靠自己的力量，實現(xiàn)特定的社會發(fā)展目標(biāo)的群眾性運動，是一個尋求社會改革與發(fā)展的過程，由此形成了“社會動員”的概念。這里的“社會”指的是國家機構(gòu)以外的一切組織和個人，自上而下“對社會動員”和自下而上“由社會動員”的概念分歧也由此產(chǎn)生。鄒奕等基于實定法的規(guī)范分析方法，探析“社會動員”的規(guī)范意義后，提倡“社會動員”的“主體界定說”[1]。實際上，我國正經(jīng)歷自上而下到自上而下與自下而上相結(jié)合模式的轉(zhuǎn)變，下一部分將詳細論述。至于應(yīng)急社會動員則是社會動員在突發(fā)公共事件領(lǐng)域的拓展和延伸[2]。云南省政府辦公廳對應(yīng)急社會動員的定義是在各級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織下，動員包括社會組織、社會團體、志愿者、企事業(yè)單位等在內(nèi)的人民群眾廣泛參與突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對工作，依靠全社會力量促進應(yīng)急管理能力提升，實現(xiàn)應(yīng)急管理工作目標(biāo)的過程。王宏偉提出，應(yīng)急社會動員是指為了有效預(yù)防和成功應(yīng)對突發(fā)事件，各級政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過宣傳教育、組織協(xié)調(diào)等方式，調(diào)動企業(yè)和其他社會力量的積極性，整合全社會人力、物力與財力等資源，形成預(yù)防與應(yīng)對突發(fā)事件合力的過程[3]。

基于已有研究和實踐總結(jié)，本文提出應(yīng)急社會動員能力的概念，即政府通過主導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式，推進應(yīng)急制度法規(guī)建設(shè)和應(yīng)急宣傳教育工作，提升社會各主體的應(yīng)急安全理念和應(yīng)急安全素養(yǎng)，并在需要進行應(yīng)急動員時，有效整合人、財、物和信息等社會資源，使社會各主體能夠有效參與應(yīng)急管理工作的全周期和全過程，與政府形成協(xié)同應(yīng)急合力的能力。

（二）基于文獻分析的應(yīng)急社會動員發(fā)展演進歷程

國外對應(yīng)急社會動員相關(guān)領(lǐng)域的研究起步較早。烏爾里希·貝克就曾提出，政府必須保持快速的、權(quán)威的、科學(xué)的社會動員能力，應(yīng)急管理則是這種社會動員能力的集中體現(xiàn)，而對社會力量也不能忽視。總體來看，國外對該領(lǐng)域的研究主要聚焦于政府—社會協(xié)作機制、突發(fā)公共事件處置網(wǎng)絡(luò)以及利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，以期整合社會資源應(yīng)對危機。相比之下，我國學(xué)術(shù)界對應(yīng)急社會動員能力這一主題的研究較少，關(guān)注點大多集中于國內(nèi)大型突發(fā)公共事件。這一研究趨勢始于2003年“非典”時期，而后始終維持較低水平的發(fā)文量，直至2020年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)，關(guān)于應(yīng)急社會動員的研究文獻大幅度增加。總體來看，已有研究多圍繞概念界定、機制建設(shè)、資源整合、演進歷程和多主體參與方式等，少有涉及應(yīng)急社會動員能力構(gòu)建路徑的內(nèi)容。在應(yīng)急社會動員能力研究方面，李永康從危機狀態(tài)的視角研究政府的社會動員能力，提出從5個方面提升危機狀態(tài)下政府社會動員能力[4]。王慧、姜寶法在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下通過對政治、經(jīng)濟、人力、信息和文化、物資等方面動員的系統(tǒng)闡述，說明了社會動員應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容[5]。此外，其在后續(xù)研究中還構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件社會動員機制綜合評價指標(biāo)體系[6]。然而，受限于時代背景等原因，這些研究并未對突發(fā)事件應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建路徑進行充分探討。

基于社會動員研究的視角，自新中國成立以來，我國社會動員主要經(jīng)歷了社會主義革命和建設(shè)時期的政治動員、改革開放新時期興起的自發(fā)動員和中國特色社會主義新時代創(chuàng)新發(fā)展時期的非政府組織主導(dǎo)3個階段[7]。王宏偉等強調(diào)我國應(yīng)急社會動員模式應(yīng)從“命令型”向“治理型”轉(zhuǎn)變[8]。蔣積偉等通過對動員模式的研究指出，我國危機動員正從單一的政治動員模式向政治動員主導(dǎo)的混合模式轉(zhuǎn)變[9]。

綜上，本文提出了我國應(yīng)急社會動員的發(fā)展階段劃分，即管理型應(yīng)急社會動員階段（1949—1977）、治理型應(yīng)急社會動員萌芽階段（1978—2019）以及治理型應(yīng)急社會動員全面發(fā)展階段（2020年至今）。管理型應(yīng)急社會動員階段主要表現(xiàn)為新中國成立初期，依靠政治和行政命令在應(yīng)急狀態(tài)下國家官方及半官方機構(gòu)的動員，強調(diào)政府對社會自上而下的動員；治理型應(yīng)急社會動員萌芽階段則是在改革開放后，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、社會力量逐漸強大的背景下，開始重視“由社會動員”這種自下而上的動員力量，動員目標(biāo)也從危機動員開始向應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變；治理型應(yīng)急社會動員全面發(fā)展階段則是始于新冠肺炎疫情防控期間，我國著力打造符合本國國情和科學(xué)應(yīng)對災(zāi)害的自上而下與自下而上相結(jié)合的動員模式，即政府主導(dǎo)與社會協(xié)同開展應(yīng)急管理的混合動員模式。

三、基于理論融合的應(yīng)急社會動員能力解析

（一）應(yīng)急社會動員能力的多重狀態(tài)

應(yīng)急社會動員貫穿應(yīng)急管理工作的全周期和全過程。要提升應(yīng)急社會動員能力，首先需要對應(yīng)急社會動員在應(yīng)急管理工作全周期和全過程中各階段的角色和功能定位有清晰明確的認識[10]。在應(yīng)急管理工作范圍劃定方面，2016年習(xí)近平總書記在河北省唐山市視察時提出“兩個堅持”和“三個轉(zhuǎn)變”，即包括堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。在這個問題上，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）提出了“全階段管理”的理念，包括減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個階段，覆蓋了災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后全過程。在我國地方政府層面，深圳市應(yīng)急管理局基于超大型城市應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的建設(shè)經(jīng)驗提出了構(gòu)建全主體協(xié)同治理、全要素系統(tǒng)防控、全過程閉環(huán)管理的應(yīng)急管理新范式，并從“防、管、控、應(yīng)”4個維度全周期數(shù)字賦能探索應(yīng)急管理新路徑，力求實現(xiàn)善治安全、本質(zhì)安全、智慧安全三大戰(zhàn)略愿景，體現(xiàn)出了習(xí)近平總書記提到的應(yīng)急管理在“常態(tài)”與“非常態(tài)”（或稱為“應(yīng)急態(tài)”）間不斷轉(zhuǎn)換的含義。

因此，要有效提升應(yīng)急社會動員能力，就應(yīng)分別提升常態(tài)下的應(yīng)急社會動員（準(zhǔn)備）能力、應(yīng)急態(tài)下的應(yīng)急社會動員（響應(yīng)）能力以及常態(tài)—應(yīng)急態(tài)交互下的應(yīng)急社會動員（轉(zhuǎn)換）能力。常態(tài)下，注重提升防災(zāi)、減災(zāi)和備災(zāi)的軟實力，包括應(yīng)急預(yù)案、體制機制、危機意識、知識技能等，這種軟實力的提升可以促進社會各主體的防災(zāi)、減災(zāi)和備災(zāi)行為，如應(yīng)急物資儲備等。如果將常態(tài)下應(yīng)急社會動員（準(zhǔn)備）能力視作勢能，那應(yīng)急態(tài)下的應(yīng)急社會動員（響應(yīng)）能力就是將勢能轉(zhuǎn)化為抗災(zāi)和救災(zāi)動能的能力，常態(tài)—應(yīng)急態(tài)交互下的應(yīng)急社會動員（轉(zhuǎn)換）能力則是根據(jù)實際情況精準(zhǔn)驅(qū)動勢能和動能互相轉(zhuǎn)換的過程[11]。常態(tài)下的工作為應(yīng)急態(tài)提供了預(yù)防、準(zhǔn)備和減弱災(zāi)害破壞性的幫助，應(yīng)急態(tài)下反饋回來的問題又可以在常態(tài)下得到整改和加強。兩種模式動態(tài)轉(zhuǎn)化、互相影響。

（二）應(yīng)急社會動員能力的分類邏輯

厘清應(yīng)急社會動員在應(yīng)急管理工作各階段的角色定位后，要想進一步剖析應(yīng)急社會動員能力，實現(xiàn)對其內(nèi)涵的解構(gòu)，就需要結(jié)合應(yīng)急社會動員能力的定義和實踐情況對其進行多維度的歸類和綜合分析。總體來看，應(yīng)急社會動員有3個主流分類邏輯：按應(yīng)急周期劃分可分為災(zāi)害前、災(zāi)害中和災(zāi)害后[12-13]；按響應(yīng)主體劃分可分為企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)和公眾[14-15]（由于公眾個體具有社會屬性，不能獨立于組織層次而存在，參與應(yīng)急社會動員也是以組織為依托和載體，因此，在示意圖的響應(yīng)主體部分不予展示）；按響應(yīng)能力劃分則可分為組織動員（“人”的動員）、資源動員（“財”和“物”的動員）和信息動員（“情報”和“輿論”的動員）[16-17]（見圖1）。

由此可形成基于應(yīng)急周期、響應(yīng)主體和響應(yīng)能力的應(yīng)急社會動員“3×3×3”三維組合模型，共27個子模塊，通過該模型可以實現(xiàn)對應(yīng)急社會動員能力的初步解構(gòu)。對每個模塊的內(nèi)容進行研究總結(jié)，即可清晰展示各主體在不同階段的動員活動中需采取的行動或準(zhǔn)備工作，有助于明確應(yīng)急社會動員的主體責(zé)任。以“災(zāi)害前—社區(qū)—資源動員”模塊為例，社區(qū)應(yīng)積極響應(yīng)全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，按照清單要求做好應(yīng)急物資準(zhǔn)備。同時，社區(qū)需要對社區(qū)內(nèi)的物資種類和數(shù)量進行定期摸底和更新，建立捐贈機制和渠道，以便在災(zāi)害發(fā)生時有序接受捐贈物資或征用相應(yīng)的救災(zāi)物資。然而，僅對應(yīng)急社會動員能力進行分類，依然無法從根本上提升應(yīng)急社會動員能力，仍需對其構(gòu)建路徑進行深入探究。

四、基于政策文本分析的應(yīng)急社會動員能力建設(shè)路徑

本文對我國7個超大型城市發(fā)布的“十四五”應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)規(guī)劃涉及應(yīng)急社會動員能力建設(shè)的章節(jié)進行篩選和匯總，節(jié)選表述見表1。此外，利用Python的jieba庫功能對匯總內(nèi)容進行了分詞，并做了詞頻統(tǒng)計處理，保留了文字?jǐn)?shù)>1，詞頻>14的詞語，并去除了“工作”“發(fā)揮”“形成”和“方面”等無實際意義的詞語，共篩選出45個詞語。根據(jù)篩選結(jié)果，使用wordcloud庫功能生成了詞云圖（見圖2）。整體來看，可發(fā)現(xiàn)應(yīng)急社會動員能力建設(shè)主要聚焦于社會，政府則要在宣傳教育、機制建設(shè)等方面做好組織與服務(wù)等多項工作，引導(dǎo)社會多主體參與，從而實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等目標(biāo)。

（一）應(yīng)急社會動員能力的政策文本分析

將詞頻分析后篩選得到的45個詞語根據(jù)語義及文本中的位置進行梳理歸納，得到6個分類，分別為：目標(biāo)原則類、社會主體類、宣傳教育類、制度法規(guī)類、主導(dǎo)統(tǒng)籌類和技術(shù)手段類。其中，目標(biāo)原則類又可分為目標(biāo)和原則兩部分，目標(biāo)類詞語包括（詞語后括號內(nèi)容為詞頻數(shù)）：減災(zāi)（42）、救援（40）、防災(zāi)（23）和救災(zāi)（15）；原則類詞語包括：社會（106）、參與（57）、政府（22）、治理（22）和動員（15）。結(jié)果表明，這些超大型城市對應(yīng)急社會動員能力建設(shè)的目標(biāo)是鼓勵社會廣泛參與應(yīng)急管理工作，從而在減災(zāi)、防災(zāi)及災(zāi)害救援方面實現(xiàn)有效動員，進而實現(xiàn)社會治理目標(biāo)。詞頻結(jié)果顯示，政府高度重視應(yīng)急社會動員能力在減災(zāi)和救援工作中的作用。我國政府應(yīng)急管理部門側(cè)重于減緩、準(zhǔn)備和響應(yīng)階段的工作，目前正逐漸加大對恢復(fù)階段的關(guān)注，對有關(guān)文本進行回溯發(fā)現(xiàn)，鮮有提及應(yīng)急社會動員能力在災(zāi)害恢復(fù)階段，尤其是在受災(zāi)人群心理疏導(dǎo)方面的作用。因此，對應(yīng)急社會動員能力在恢復(fù)階段的作用要引起足夠重視，使其更好地為政府工作補位。

社會主體類詞語包括：社區(qū)（40）、企業(yè)（34）、保險（29）、基層（25）、行業(yè)（23）、志愿者（19）和公眾（15）。可以看出，文件幾乎涉及了從組織到個體層次的全部社會主體，這也反映出應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建需要社會多主體的廣泛參與。其中，社區(qū)提及的頻率最高，這是因為近年來我國大力推進全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)。1994年，美國首次提出防災(zāi)社區(qū)（DRC）的概念，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署強調(diào)將社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)工作的基本單位，內(nèi)容不僅針對基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)，還包括居民意識、管理組織、方案制定與實施等。我國的全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建始于2007年。2011年、2016年和2018年，國務(wù)院辦公廳、民政部等對全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作提出了要求。2020年，國家減災(zāi)委員會、應(yīng)急管理部、中國氣象局、中國地震局聯(lián)合印發(fā)《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理辦法》，將此項工作推向高潮。此后各地相繼出臺了創(chuàng)建管理辦法，例如2021年3月發(fā)布的《深圳綜合減災(zāi)社區(qū)創(chuàng)建實施方案（2021—2023年）》，其創(chuàng)建工作目標(biāo)為2021年至2023年分別達到35%、70%和100%的創(chuàng)建達標(biāo)率。此外，詞頻顯示企業(yè)和保險也多次被提及，這是因為在應(yīng)急社會動員中最重要的動員之一便是資源動員，資源動員就需要依靠市場的力量。企業(yè)安責(zé)險和巨災(zāi)保險等災(zāi)害險種的有效推行，可以為應(yīng)急管理工作提供強有力的支撐[18]。文件中也多次提及公眾這一關(guān)鍵詞，因為公眾是組織的基本單位，只有動員好公眾，才能動員好各主體。作為社會主體中重要組成部分的社會組織在文件中出現(xiàn)頻率不高。整體上來看，我國社會組織發(fā)育程度不高，在運營方面多依賴于政府的扶持，自主化、專業(yè)化、服務(wù)化水平較低。這一現(xiàn)象需要引起足夠重視，在政策措施方面可考慮適當(dāng)給予傾斜，切實培育和發(fā)展社會組織的力量[19]。

宣傳教育類詞語包括：教育（62）、宣傳（43）、培訓(xùn)（35）、示范（35）、科普（28）、風(fēng)險（19）、文化（19）、災(zāi)害（18）和基地（17）。應(yīng)急社會動員能力的提升要依靠公眾積極、廣泛、正向的參與行為，而參與行為的效能取決于公眾的應(yīng)急安全意識、能力和態(tài)度，這些都離不開應(yīng)急安全宣傳教育培訓(xùn)的長期有效開展。2015年，第三屆世界減災(zāi)大會通過的仙臺減災(zāi)框架中就明確強調(diào)了應(yīng)急安全宣傳教育的重要性。英國、美國、俄羅斯、日本等多個國家都結(jié)合本國國情和災(zāi)害特點開展了廣泛的安全教育。近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國對應(yīng)急安全宣傳教育也愈發(fā)重視。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治，完善公民安全教育體系，推動安全宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進家庭，加強公益宣傳，普及安全知識，培育安全文化，開展常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展風(fēng)險隱患排查和治理，積極推進安全風(fēng)險網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。“安全生產(chǎn)月”“消防宣傳月”“5·12全國防災(zāi)減災(zāi)日”和“12·2全國交通安全日”等活動的開展充分顯示了我國對應(yīng)急安全宣傳教育的重視程度。例如，深圳市在建成“1+10+N”安全教育基地群的同時，推出了應(yīng)急科普宣教平臺“學(xué)習(xí)強安”，并創(chuàng)辦了諸如“安全文明第一課”和“城市安全哨”等特色宣教品牌，這些舉措有力地提升了公眾應(yīng)急安全素養(yǎng)，培育了社會安全風(fēng)險文化。盡管如此，我國目前仍然存在明顯的應(yīng)急安全宣傳教育碎片化現(xiàn)象，公眾參與應(yīng)急安全教育的程度不高。因此，應(yīng)將安全教育納入素質(zhì)教育的必修課程，同時開展對公眾全生命周期的專業(yè)化安全教育培訓(xùn)。可以說，應(yīng)急安全宣傳教育培訓(xùn)工作就是給個體賦能、喚醒其應(yīng)急社會動員意識的過程。

制度法規(guī)類詞語又可分為動詞和名詞兩部分，動詞類包括：建立（48）、完善（46）、健全（26）、探索（19）、制定（17）和實施（16）；名詞類包括：機制（75）、隊伍（33）、體系（32）、機構(gòu)（32）、制度（30）和責(zé)任（21）。從上述詞語可以看出，應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建仍處在起步階段，體制機制問題還需要進一步梳理和完善。雖然我國應(yīng)急管理在“一案三制”建設(shè)工作中有部分文件提及了應(yīng)急社會動員和社會協(xié)同的內(nèi)容，但從中央到地方層面很少有應(yīng)急社會動員能力建設(shè)的指導(dǎo)性文件，至于應(yīng)急社會動員的專門負責(zé)機構(gòu)、隊伍建設(shè)、動員預(yù)案等更是缺乏。在實踐中，政府與社會各主體之間的溝通協(xié)調(diào)不順暢，使得應(yīng)急信息不對稱，政府對社會應(yīng)急物資儲備情況摸底不足，實際動員程度與需要動員程度不匹配，從而造成無序動員的問題[20]。因此，要想切實提升應(yīng)急社會動員能力，仍需從“一案三制”的角度解決政府和社會的協(xié)同問題。前文中提及的應(yīng)急安全宣傳教育培訓(xùn)，雖能一定程度提升個體應(yīng)急社會動員能力，但若缺乏科學(xué)合理的運作邏輯保障，這一能力就會變得碎片化，無法達到1+1>2的效果。

主導(dǎo)統(tǒng)籌類詞語包括：服務(wù)（55）、組織（29）、引導(dǎo)（18）、協(xié)同（16）、合作（15）和共享（15）。這個類別主要指政府在培育應(yīng)急社會動員能力的過程中所采取的總體態(tài)度和對自身的角色定位。應(yīng)急安全宣傳教育賦予個體能力，應(yīng)急社會動員能力的“一案三制”建設(shè)為這些能力的充分發(fā)揮提供了路徑保障，然而真正能夠使這兩項工作有效開展，并且順利對接并形成合力的前提就是政府的態(tài)度和定位[21]。服務(wù)和引導(dǎo)的高頻出現(xiàn)，體現(xiàn)了以社會為中心構(gòu)建應(yīng)急社會動員能力的治理邏輯，組織一詞的大量使用也展現(xiàn)了政府的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。合作與共享的理念則是為了最終能夠在應(yīng)急管理的全周期和全領(lǐng)域與社會實現(xiàn)協(xié)同治理，打造共建共治共享的社會治理格局，促進應(yīng)急治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。回溯原文發(fā)現(xiàn)，文件中較少提及監(jiān)督、考核，特別是評估。應(yīng)急社會動員能力屬于應(yīng)急管理的軟實力，但不能因其是軟實力而放棄對其進行量化和評估。定期開展科學(xué)、全面、整體性的評估工作，可以實現(xiàn)以評促改、以評促建，更好地為應(yīng)急社會動員能力建設(shè)工作提供反饋、指導(dǎo)與幫助。

技術(shù)手段類詞語包括：技術(shù)（24）和平臺（15）。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G和移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，正在重塑我們的工作、學(xué)習(xí)和生活方式，數(shù)字政府建設(shè)更是方興未艾。超大型城市這種復(fù)雜巨系統(tǒng)問題的解決還是要依靠技術(shù)手段，利用數(shù)字技術(shù)將應(yīng)急管理的業(yè)務(wù)和流程平臺化也是應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義[22]。以深圳市為例，其在應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃中強調(diào)要推進“一庫、四平臺、N系統(tǒng)”信息化建設(shè)。以應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，構(gòu)建全域可視的城市安全數(shù)字孿生模型，實體化運作應(yīng)急管理監(jiān)測預(yù)警指揮中心，全面推進安全防范平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、監(jiān)測預(yù)警平臺、聯(lián)合指揮平臺建設(shè)，做到“一庫”匯聚全域數(shù)據(jù)，“一屏”全員教育培訓(xùn)，“一網(wǎng)”監(jiān)管執(zhí)法閉環(huán)，“一圖”風(fēng)險感知預(yù)警，“一鍵”聯(lián)動指揮應(yīng)戰(zhàn)，實現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的城市安全協(xié)同治理。值得注意的是，技術(shù)和平臺不能只屬于政府自身，更要根據(jù)實際工作需要對社會各主體進行不同程度的開放與共享。同時，平臺在運行過程中會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，而當(dāng)前實踐中政府平臺的數(shù)據(jù)依然是沉睡的資源，如何與社會協(xié)作對其進行深度開發(fā)和利用，挖掘其潛在價值，進而為應(yīng)急管理工作提供支持具有很重要的現(xiàn)實意義[23]。

（二）應(yīng)急社會動員能力的建設(shè)路徑

通過對上述政策文本的高頻次分析，可以得出應(yīng)急社會動員能力的建設(shè)路徑（見圖3）。政府通過應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)對公眾個體進行賦能，提升公眾的應(yīng)急安全意識、知識技能和應(yīng)急態(tài)度，從而培育形成公眾應(yīng)急素養(yǎng)。此時，公眾具有良好的參與意愿和參與能力。同時，公眾還是其他社會主體（組織層次）的構(gòu)成單元，當(dāng)具有良好應(yīng)急素養(yǎng)的公眾通過社會網(wǎng)絡(luò)連接組成不同組織的時候，組織內(nèi)部就會涌現(xiàn)出風(fēng)險意識、責(zé)任意識和應(yīng)急保障行為等特征，我們稱之為組織的應(yīng)急素養(yǎng)，反過來它又能夠?qū)娛┘佑绊懀鐣踩幕灿纱诵纬伞Ｈ欢鐣黧w力量是發(fā)散且無序的，只有依靠制度法規(guī)等“一案三制”建設(shè)才能讓社會主體的應(yīng)急素養(yǎng)形成合力，并在應(yīng)急工作中與政府應(yīng)急力量協(xié)同配合，形成社會協(xié)同應(yīng)急文化。值得注意的是，應(yīng)急安全宣傳教育培訓(xùn)和制度法規(guī)等建設(shè)離不開政府的主導(dǎo)統(tǒng)籌功能，只有在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)的前提下構(gòu)建社會協(xié)同的應(yīng)急社會動員能力，即自上而下與自下而上相結(jié)合的善治型應(yīng)急社會動員模式，才真正符合我國的基本國情。此外，整個構(gòu)建過程要以技術(shù)為支撐，實現(xiàn)數(shù)據(jù)化、算法化和平臺化，依靠應(yīng)急治理能力的現(xiàn)代化，來解決當(dāng)前面對的應(yīng)急管理復(fù)雜問題。

五、結(jié)論與展望

綜上所述，在各類突發(fā)公共事件頻發(fā)、城市化進程加快、人口和資源高度密集以及傳統(tǒng)風(fēng)險與新型風(fēng)險疊加并存的背景下，依據(jù)推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建社會治理共同體的要求，高度重視和大力培育應(yīng)急社會動員能力具有重要的現(xiàn)實意義。然而我國民間及社會組織發(fā)展起步較晚，應(yīng)急社會動員能力基礎(chǔ)薄弱，學(xué)術(shù)界在此領(lǐng)域大多局限于概念界定、演化歷程以及動員體制機制方面的研究，缺乏對應(yīng)急社會動員能力的系統(tǒng)探索。本文結(jié)合文獻回顧、政策文本分析和實踐觀察，解構(gòu)了應(yīng)急社會動員能力形成的內(nèi)在機理，提出了應(yīng)急社會動員能力的構(gòu)建路徑，即政府通過主導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式，推進應(yīng)急制度法規(guī)建設(shè)和應(yīng)急宣傳教育工作，提升社會各主體的應(yīng)急安全素養(yǎng)，培育形成社會協(xié)同應(yīng)急文化，并利用數(shù)字技術(shù)平臺在需要進行應(yīng)急動員時，有效整合人、財、物和信息等社會資源，使得社會各主體能夠有效參與應(yīng)急管理工作的全周期和全過程，與政府形成協(xié)同應(yīng)急合力。

應(yīng)急社會動員能力構(gòu)建路徑的提出，在學(xué)術(shù)層面回應(yīng)了后新公共治理的公共、合作和協(xié)同治理的趨勢，在實踐層面既是面對當(dāng)前不斷增加的災(zāi)害挑戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略選擇，更是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，符合理論與現(xiàn)實的期望和要求。我們黨和國家的力量來自人民。自新中國成立以來，我們始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，經(jīng)濟社會發(fā)展水平快速提高，社會各主體的數(shù)量和力量也在不斷增強。在推進社會協(xié)同治理、共同建設(shè)平安中國的道路上，我們一定能夠發(fā)揮國家體制的優(yōu)勢，實現(xiàn)自上而下與自下而上的應(yīng)急社會動員相結(jié)合，共同破解時代難題，防范化解各類風(fēng)險，使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

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A Study on Social Mobilization Ability from the Perspective

of National Governance Modernization

—Based on the Analysis of China's "14th Five-Year Plan" for Emergency Management in Mega-cities

LIU Li，MI Jianing，LIU Runze

Abstract： The ability to mobilize society， which involves harnessing and directing social forces， is not just a tool for achieving management goals but also a crucial aspect of national governance abilities. In the realm of emergency management for public crises， establishing a government-led system for social mobilization is vital. This involves promptly activating and coordinating social mobilization efforts at the regional level to facilitate emergency management processes. Drawing from an analysis of policy documents and empirical research findings， this paper proposes a pathway for enhancing China's capacity for social mobilization in emergencies. This pathway includes government-led efforts to develop emergency laws and regulations， implement public education campaigns， enhance safety awareness across all social sectors， and cultivate a culture of collaborative emergency response. Additionally， leveraging digital technology platforms is recommended to effectively integrate human， financial， material， and informational resources， fostering synergy and enabling active participation in the comprehensive cycle and processes of emergency management.

Key words： mega-cities；the ability to mobilize society；analysis of policy documents; modernization of national governance

責(zé)任編輯：劉? ?暉

基金項目：黑龍江省頭雁計劃支持項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會科學(xué)轉(zhuǎn)型與公共管理學(xué)科現(xiàn)代化創(chuàng)新團隊”；深圳市應(yīng)急社會動員能力評估研究服務(wù)項目成果。

作者簡介：劉? ?麗（1983—），女，深圳市城市公共安全技術(shù)研究院宣教中心副總經(jīng)理。

米加寧（1959—），男，哈爾濱工業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

劉潤澤（1995—），男，哈爾濱工業(yè)大學(xué)博士研究生。