協(xié)同推進大運河國家文化公園治理法治化研究

摘要：協(xié)同推進大運河國家文化公園治理法治化，是建好用好國家文化公園的應有之義和必由之路。要在明確大運河國家文化公園治理目標的前提下，立足大運河這個線性的復雜時空體系載體，厘清法治短板，推動全流域、跨地區(qū)、多部門的協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法，保障實現(xiàn)大運河文化保護傳承利用。

關鍵詞：大運河；國家文化公園；治理法治化；協(xié)同治理

中圖分類號：G122；D920.0? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2024）03-0079-11

大運河是世界上開鑿最早、距離最長的人工水道，起于軍事、興于文化、盛于經(jīng)濟，貫穿中國人口密集、經(jīng)濟發(fā)達的八省市，是集自然景觀、水利設施、文化遺產(chǎn)于一體的“線性”“活態(tài)”世界文化遺產(chǎn)。我國為保護大運河文化遺產(chǎn)，促進大運河沿線省市經(jīng)濟社會文化生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)大運河文化保護傳承利用，作出了建設大運河國家文化公園的戰(zhàn)略決策。這項戰(zhàn)略決策是保護利用世界文化遺產(chǎn)新模式，傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化新方式，推進國家文化治理現(xiàn)代化新平臺和繁榮文化事業(yè)、推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。我國以“建好用好”為標準，致力于將大運河國家文化公園打造成實施公園化管理運營，以實現(xiàn)大運河文化保護、傳承、利用為目的，集文化傳播、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂[1]功能于一體的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程，其核心治理理念是依靠大運河作為線性文化遺產(chǎn)的文化聯(lián)通性，凝聚大運河沿線不同地域的價值共識，形成“價值共同體”，再通過遺產(chǎn)教育和遺產(chǎn)旅游實現(xiàn)價值引領和價值共享[2]，以實現(xiàn)以文化人、以文惠民、以文潤城、以文興業(yè)，展現(xiàn)運河城市文化特色和精神氣質(zhì)的目的。

當前，我國探索出“規(guī)劃引領+地方探索”的大運河國家文化公園建設路徑，形成了由國家規(guī)劃、專項規(guī)劃、地方規(guī)劃構成的大運河國家文化公園規(guī)劃體系。這個體系由《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）、《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》（以下簡稱《建設方案》）、《國家文化公園建設方案》《大運河國家文化公園建設保護規(guī)劃》（以下簡稱《建設保護規(guī)劃》）等總體規(guī)劃，《大運河文化遺產(chǎn)保護傳承專項規(guī)劃》《大運河河道水系治理管護規(guī)劃》《大運河生態(tài)環(huán)境保護修復專項規(guī)劃》《大運河文化和旅游融合發(fā)展規(guī)劃》等專項規(guī)劃和大運河沿線省市印發(fā)的本區(qū)段大運河國家文化公園建設相關規(guī)劃組成。沿線八省市雖然正在積極推進大運河國家文化公園建設，但相應的法治建設卻滯后于規(guī)劃體系和工程建設，還沒有充分發(fā)揮法治對大運河國家文化公園治理的引領和保障作用。在“法治是治理現(xiàn)代化依托”的基本理念下，理論界和實務部門需要運用法治思維在推動文化傳承發(fā)展上善作善成，對以大運河這個線性的復雜時空體系為載體的大運河國家文化公園治理法治化協(xié)同機理進行深入研究，通過協(xié)同立法總結實踐經(jīng)驗，確定大運河國家文化公園的價值目標、功能定位、管理機制等基礎性問題；通過協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法加強規(guī)劃和生態(tài)保護、文化遺產(chǎn)保護等法律規(guī)范的實施，系統(tǒng)推進大運河國家文化公園治理現(xiàn)代化。

一、大運河國家文化公園治理法治化的基本定位

大運河國家文化公園治理法治化是指多元治理主體依法參與大運河國家文化公園建設運營，綜合運用立法、執(zhí)法、司法等法治方式創(chuàng)新國家文化公園治理手段，從而達成治理目標、實現(xiàn)治理價值。

（一）治理目標定位

基于對《規(guī)劃綱要》《建設方案》《建設保護規(guī)劃》等文獻的梳理，治理目標既包括保障建成“塑造國家象征、形成全民族文化認同、建設多功能”的線性文化體驗空間，也包括創(chuàng)立大運河國家文化公園治理體制機制。

第一，建成凝聚中國力量的精神家園。大運河作為中國歷史上一項偉大的工程，連通南北，流淌2500多年，縱貫中東部地區(qū)，展現(xiàn)出農(nóng)耕文明時期中國古代水利工程的卓越成就。大運河溝通了經(jīng)濟重心與政治中心，促進了南糧北運，有力地鞏固了統(tǒng)治，維護了國家統(tǒng)一的局面，是大一統(tǒng)觀念的直接印證；促進了運河沿岸經(jīng)濟發(fā)展，形成了一批重要的貿(mào)易城市和節(jié)點城鎮(zhèn)，滋養(yǎng)了運河沿線人民的生活，塑造了運河沿線風俗傳統(tǒng)和生活方式；促進了南北方文化交流，推動了各民族之間的融合，形成了一體多元的文化體系，奠定了國家的文化基礎。大運河蘊含著中華民族生生不息的奮斗進取精神、與時俱進的協(xié)同創(chuàng)新精神、海納百川的融合共生精神、忠義誠信的使命擔當精神[3]，是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。大運河國家文化公園要建成實施公園化管理運營，以實現(xiàn)大運河文化保護傳承利用為目的，集文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂等功能于一體的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程[4]，不僅具有鮮明的國家屬性、文化特征和時代內(nèi)涵，而且是承載中華民族傳統(tǒng)文化的精神家園。

第二，建筑傳承傳統(tǒng)文化的體驗空間。我國有著深厚的傳統(tǒng)文化，滋養(yǎng)中華民族生生不息、發(fā)展壯大，是民族自信心和自豪感的源泉。毛澤東指出：“我們這個民族有數(shù)千年的歷史，有它的特點，有它的許多珍貴品。對于這些，我們還是小學生。今天的中國是歷史的中國的一個發(fā)展；我們是馬克思主義的歷史主義者，我們不應當割斷歷史。從孔夫子到孫中山，我們應當給以總結，承繼這一份珍貴的遺產(chǎn)”[5]。但是，伴隨我國經(jīng)濟發(fā)展和社會變革，文化呈現(xiàn)多元化，網(wǎng)絡傳媒快速發(fā)展，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化正在經(jīng)受沖擊，因此，迫切需要深入挖掘其時代價值，進一步激發(fā)其生機與活力。習近平總書記從傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的戰(zhàn)略高度，強調(diào)統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好歷史文化遺產(chǎn)，全面貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”[6]的工作方針，讓收藏在博物館里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)、書寫在古籍里的文字都活起來。建設大運河國家文化公園就是要在特定開放空間實施公園化管理運營，整合運河文物和文化資源，為人民提供高質(zhì)量文化產(chǎn)品，強化大運河文化和自然遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護、時代性挖掘，把祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)打造成傳承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的文化體驗空間。

第三，構建國家文化公園管理體制機制。國家公園的概念始于19世紀30年代的美國，由美國畫家喬治·卡特琳首次提出，1872年美國黃石國家公園建立后，作為自然環(huán)境保護地的國家公園得到迅猛發(fā)展。國家文化公園相對于國家公園而言是個新生事物，目前其他國家還沒有成熟的先例可循。建設大運河國家文化公園不僅要建成物化的國家文化公園，還要提升國家文化公園治理水平，探索形成不同于國家公園的國家文化公園管理制度體系，形成中央、地方合理分工，統(tǒng)籌協(xié)作，分級管理、分段負責的大運河國家文化公園管理體制；形成政府部門主管，文博機構、文旅企業(yè)、社會組織和公眾參與的運營機制以及國家運河文化交流傳播機制，以運河文化高水平研究、保護、利用為載體進行國際文化交流合作，搭建起以大運河國家文化公園為載體的文化傳播平臺。

（二）治理價值定位

大運河國家文化公園治理法治化的價值定位于保障實現(xiàn)“建好用好”。建設階段價值定位是保障“建好”，即通過依法規(guī)劃、設計、施工，高質(zhì)量建成大運河國家文化公園，使之成為傳承中華文明的歷史文化標識、凝聚中國力量的共同精神家園、提升人民生活品質(zhì)的文化體驗空間；運營階段價值定位是保障“用好”，即通過行政執(zhí)法和司法系統(tǒng)性、全方位地保護好大運河文化遺產(chǎn)，促進大運河空間管控、生態(tài)環(huán)境保護、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)社會建設融合，推動大運河沿線區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

第一，立法確定大運河國家文化公園的基礎性問題。法是充滿價值判斷的認識世界、改造世界的治理手段。大運河國家文化公園是個新生事物，我國原有法律體系中沒有直接法律規(guī)范。目前大運河國家文化公園建設主要依據(jù)《規(guī)劃綱要》《建設方案》《建設保護規(guī)劃》及相關專項規(guī)劃和地方規(guī)劃，這些規(guī)劃由于缺乏法律的確定力，可能會造成約束性不強。需要以立法的方式確定大運河國家文化公園建設理念，對大運河國家文化公園的法律地位、功能定位、管理規(guī)則、運行機制等基礎性問題加以明確。

第二，依法規(guī)范大運河國家文化公園治理行為。《建設保護規(guī)劃》明確了建設大運河國家文化公園的6項重點任務和5類重點工程，將“優(yōu)化總體功能布局”“闡釋文化價值內(nèi)涵”“加大管控保護力度”“加強主題展示功能”“促進文旅融合帶動”“提升傳統(tǒng)利用水平”作為重點任務，將“保護傳承工程”“研究發(fā)掘工程”“環(huán)境配套工程”“文旅融合工程”“數(shù)字再現(xiàn)工程”確定為重點工程。6項重點任務和5類重點工程的推進需要依法規(guī)范各級政府、相關職能部門以及建設企業(yè)等主體的建設行為；需要架構跨地區(qū)跨部門協(xié)調(diào)機制，解決大運河國家文化公園建設中由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制而出現(xiàn)的標準不一、重復建設等問題；需要借助司法機制解決大運河國家文化公園治理中的矛盾糾紛，發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督和公益訴訟作用，保護大運河生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)。另外，也需要依法規(guī)范文化主體采取符合法律要求的市場行為，以實現(xiàn)大運河文化市場秩序的正常化和大運河文化經(jīng)濟的良性循環(huán)。

第三，依法統(tǒng)籌公民文化權利與國家文化義務。我國《憲法》第四十七條確定了公民文化權利與國家保障的義務之間的勾連和互動關系。建設大運河國家文化公園是國家履行文化義務，保障公民文化權利的重大舉措。大運河國家文化公園治理要回應公民實現(xiàn)文化平等權、文化參與權、文化自決權、文化認同權的需求，國家要運用立法權、執(zhí)法權、司法權，積極履行文化義務，保障公民文化權利實現(xiàn)。我國不僅要履行憲法上的文化義務，還要履行國際法上保護世界文化遺產(chǎn)的義務。《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定，締約國必須承擔義務，同時采取適當?shù)姆伞⒖茖W、技術、行政和財政措施，幫助確定、維護、保護各項世界文化遺產(chǎn)。我國作為《公約》的締約國，根據(jù)“條約必須遵守”原則，有義務以國內(nèi)法治的方式實施《公約》，將我國締結的國際條約、國際公約的義務轉化為國內(nèi)法律并予以適用。

二、大運河國家文化公園治理法治化的實踐樣態(tài)

基于對大運河國家文化公園治理法治化定位分析，大運河國家文化公園治理法治化有賴于完善法律規(guī)范、加強法治實施，充分發(fā)揮法律的教化、指引等功能，但目前大運河國家文化公園治理法治化存在一定的短板。

（一）法律規(guī)范體系不健全

第一，大運河國家文化公園基本法律規(guī)范空白。法律的終極基礎是人們在思考和行動過程中產(chǎn)生的社會建構。大運河國家文化公園法治保障的基礎性工作是通過制定基本法律規(guī)范來明確大運河國家文化公園建設的目標、功能定位、展現(xiàn)形式、管理體制、運行機制。大運河相關立法由國家立法、地方立法、國務院部門立法三部分組成，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等幾種表現(xiàn)形式。截至2023年10月31日，我國有100余部運河相關立法，這些立法成果包括我國涉及自然地理稱謂上的“運河”和法域概念的“運河”的相關立法以及與運河相關的水體、環(huán)境、航道、旅游等立法。但沒有大運河國家文化公園綜合立法，也欠缺大運河國家文化公園專門立法，其他法律規(guī)范中也缺乏對大運河國家文化公園體制、機制的規(guī)制。

第二，相關法律規(guī)范的立法價值不全面。現(xiàn)有大運河遺產(chǎn)保護立法中無論是否以大運河遺產(chǎn)保護為單一立法對象，都主要是對文化遺產(chǎn)保護進行規(guī)制，這難以實現(xiàn)大運河國家文化公園治理的多重目標。其中部分立法側重保護已列入《世界遺產(chǎn)名錄》的大運河河道和遺產(chǎn)點（如《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》等），而忽視了未列入《世界遺產(chǎn)名錄》的河道和遺產(chǎn)點，大運河文化保護傳承利用理念沒能在現(xiàn)有立法中得到充分體現(xiàn)；現(xiàn)有立法普遍重視對大運河文化遺產(chǎn)的保護，而忽視對大運河沿線群眾權益的保障，目前僅有《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》規(guī)定“大運河文化帶建設，應當保障人民群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和受益權，不得侵害沿線群眾合法權益”。

第三，大運河沿線省市立法水平不均衡。一方面，體現(xiàn)在規(guī)范內(nèi)容上的不均衡。大運河沿線八省市相關立法主要涉及大運河文化遺產(chǎn)保護，忽略大運河文化的傳承和利用；還有一大部分立法將大運河作為自然地理稱謂的河道來規(guī)制，注重生態(tài)環(huán)境保護和防汛、航道管理、水上交通安全管理、水上旅游等事項，雖然其中也有和文化遺產(chǎn)保護相交叉重疊的內(nèi)容，但沒有凸顯大運河的文化地位。另一方面，體現(xiàn)在相關立法成果數(shù)量的不均衡。截至2023年10月31日，浙江省人大常委會及杭州、嘉興、紹興、寧波等市人大常委會制定了5部大運河世界文化遺產(chǎn)保護的地方性法規(guī)；江蘇省有5部大運河文化保護傳承利用的立法成果，江蘇省人大常委會率先制定了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》，揚州、淮安、蘇州都制定了相關地方性法規(guī)；河北省于2022年6月1日施行了《河北省大運河文化遺產(chǎn)保護利用條例》，2022年8月1日施行了《滄州市大運河文化遺產(chǎn)保護若干規(guī)定》；北京市、天津市、河北省采取區(qū)域協(xié)同立法的方式分別通過《北京市人民代表大會常務委員會關于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》《天津市人民代表大會常務委員會關于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》《河北省人民代表大會常務委員會關于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》；山東省人民政府制定了《山東省大運河遺產(chǎn)山東段保護管理辦法》；安徽淮北、河南洛陽等市頒布了地方政府規(guī)章對大運河文化遺產(chǎn)進行保護。

（二）行政執(zhí)法機制須完善

徒法不足以自行，大運河國家文化公園治理水平關鍵的影響因素是行政執(zhí)法的設置機制和效能。大運河既是溝通南北的生態(tài)廊道，又是匯聚文化高地的文化走廊，大運河國家文化公園包括隋唐大運河、京杭大運河、浙東運河3個部分，通惠河、北運河、南運河、會通河、中（運）河、淮揚運河、江南運河、浙東運河、永濟渠（衛(wèi)河）、通濟渠（汴河）10個河段，跨越北京、天津、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、河南8個省級行政區(qū)，涉及發(fā)展改革、規(guī)劃、建設、環(huán)保、交通、文化等多個管理部門。大運河國家文化公園治理需要流域協(xié)作、部門協(xié)作。部分地方在設置跨區(qū)域合作機構、開展跨區(qū)域執(zhí)法合作等方面進行了積極探索、取得一定成效的同時，也依然存在執(zhí)法主體不規(guī)范、執(zhí)法權限不充分、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一等問題。

第一，執(zhí)法協(xié)同合作的制度化程度不高。大運河國家文化公園行政執(zhí)法需要多個行政區(qū)域共同應對，涉及文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境保護、航道管理、水上交通安全管理、水上旅游管理等諸多領域，大量事務需要文物保護、水利、航運、生態(tài)環(huán)境保護、文化旅游等多個部門的協(xié)同合作。目前，我國跨區(qū)域行政執(zhí)法機構的設置、人事調(diào)配、財政支持等方面的工作，還停留在政策層面，我國現(xiàn)有法律并未詳細規(guī)定跨區(qū)域協(xié)作機構的具體設置辦法，以及跨區(qū)域執(zhí)法政策的制定與審批程序。總體看來，由于執(zhí)法協(xié)同合作機制的法律法規(guī)明顯供給不足，制約了跨區(qū)域、跨部門合作機制的制度化、規(guī)范化推進，從而極易出現(xiàn)大運河文化保護傳承利用執(zhí)法環(huán)節(jié)中的法治銜接不暢，部門之間的通力配合、聯(lián)合管控難以實現(xiàn)，這必然會影響大運河國家文化公園的整體建設運行。

第二，執(zhí)法協(xié)同合作難以形成長效機制。大運河流域各區(qū)域內(nèi)針對大運河國家文化公園建設的執(zhí)法主要依靠各執(zhí)法部門的專項檢查，各部門單打獨斗式的執(zhí)法難以形成治理合力。實踐中，沿線各地方根據(jù)治理需要，也會進行相關執(zhí)法部門聯(lián)合的突擊式、集中式綜合執(zhí)法檢查，但這種跨區(qū)域執(zhí)法多以項目式的形式推進。這種項目式的運動執(zhí)法雖然能在短期內(nèi)取得一定成效，但由于執(zhí)法運動開展期間的執(zhí)法力度遠遠大于平時，導致執(zhí)法標準起伏不定，長遠來看，這不利于形成穩(wěn)健、可持續(xù)的執(zhí)法機制[7]。總之，由于各執(zhí)法力量之間缺乏有效的協(xié)同，導致跨區(qū)域、跨部門的大運河國家文化公園建設相關執(zhí)法具有較大的隨意性，嚴重阻礙了執(zhí)法效果的可持續(xù)性。

第三，執(zhí)法信息共享渠道不暢通。各執(zhí)法部門信息共享是各部門協(xié)同執(zhí)法、互聯(lián)互通的關鍵因素。大運河國家文化公園建設的相關領域中，雖然建立一些綜合執(zhí)法機制，但實際運行中執(zhí)法部門仍普遍各自為政，共享的信息十分有限，存在共享不及時、選擇性共享、共享內(nèi)容不規(guī)范等問題，這些問題在很大程度上影響到綜合執(zhí)法的成效。信息共享不暢除了影響到執(zhí)法的效果，還會導致監(jiān)管機構監(jiān)管困難，進而影響大運河國家文化公園建設。

（三）司法能動性有待加強

近年來，學術界越來越關注文化司法，將其作為相關法律法規(guī)轉化為文化治理現(xiàn)代化的重要路徑。大運河國家文化公園治理中必然會因文化經(jīng)濟活動和文化行政管理活動而產(chǎn)生各種矛盾糾紛，妥善解決矛盾、處理糾紛，維護文化活動主體的合法權益，保護大運河國家文化公園順利建設運營是司法機關的重要任務。

第一，司法服務行政決策能力不足。大運河國家文化公園建設更多倚重行政決策及決策的執(zhí)行，相關決策一旦形成往往會產(chǎn)生巨大影響力。為保障大運河國家文化公園建設相關決策的合法性、科學性，決策機關應遵循《重大行政決策程序暫行條例》第六條的規(guī)定，“作出重大行政決策應當遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策”。充分聽取“各方面意見”，自然包括司法機關的意見，但是目前司法機關提前介入重大決策的機制有待完善，司法機關在大運河國家文化公園相關決策中的作用發(fā)揮并不明顯。

第二，文化司法審查作用發(fā)揮不明顯。大運河國家文化公園的司法審查是人民法院適用相關法律法規(guī)，解決大運河國家文化公園規(guī)劃、建設、運營中的各類糾紛，維護國家文化安全和相關主體的合法權益的活動，是大運河國家文化公園法治保障體系的重要組成部分。但人民法院作為審判機關，受訴訟啟動程序的限制，在沒有依據(jù)訴訟法啟動訴訟程序的前提下不會主動介入，文化司法審查作用難以充分發(fā)揮。

第三，文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟任重道遠。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》提出要“探索辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生……文化遺產(chǎn)保護等領域公益損害案件，總結實踐經(jīng)驗，完善相關立法”。大運河文物和文化遺產(chǎn)具有物質(zhì)和精神雙重屬性，但大運河公益保護存在“上下游不同行、左右岸不同步”的問題，最高人民檢察院雖然制定了“大運河沿線八省市檢察機關行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見”，但該意見的實施仍需要各地檢察機關提升協(xié)同理念。檢察機關還要持續(xù)推進大運河河道以及運河上的船閘、橋梁、堤壩等基礎設施，運河沿岸地下遺存的古遺址、古墓葬和歷代沉船，沿岸的衙署、鈔關、官倉、會館和商鋪等相關設施的保護工作，受理依托運河發(fā)展起來的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，所遺留古街、古寺、古塔、古窯、古驛館等大運河文化遺產(chǎn)的公益訴訟。由此可見，大運河文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟仍任重道遠。

三、大運河國家文化公園治理法治化的協(xié)同路徑

恩格斯在《反杜林論》中寫道：“例如談到了這樣的事實：許多人協(xié)作，許多力量融合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就產(chǎn)生‘新力量，這種力量和它的單個力量的總和有本質(zhì)的差別”[8]。大運河國家文化公園治理法治化需要堅持協(xié)同治理理念，推進大運河國家文化公園立法、執(zhí)法、司法協(xié)同構建，觀照大運河國家文化公園治理需求，在不斷實現(xiàn)系統(tǒng)整體性的過程中始終與外部環(huán)境系統(tǒng)協(xié)同合作，并產(chǎn)生“1+1>2”的治理效果。

（一）完善大運河國家文化公園法律規(guī)范體系

第一，確立大運河國家文化公園立法的基本模式。大運河國家文化公園立法可以采取“國家立法+地方立法”“綜合立法+專門立法+相關法律規(guī)定”的統(tǒng)一和分散相結合的立法模式，構筑多層次法律規(guī)范格局。首先，制定國家層面的綜合立法。鑒于目前制定《大運河國家文化公園法》的條件還不成熟，可以先行制定《大運河文化保護傳承利用條例》和《大運河國家文化公園條例》，以行政法規(guī)來規(guī)范引領大運河國家文化公園治理。其次，推進地方精細化立法。大運河沿線省市發(fā)揮地方立法“小切口”“針對性強”的優(yōu)勢，在現(xiàn)有大運河文化遺產(chǎn)保護等專門立法的基礎上，結合大運河國家文化公園建設實踐進行制度創(chuàng)新，及時將大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護、大運河文物和文化遺產(chǎn)保護傳承利用離任審計等制度創(chuàng)新成果進行評估，依程序上升為地方立法[9]。最后，在相關法律法規(guī)中做出規(guī)制。隨著各種國家文化公園的建設，有必要制定《國家文化公園法》對包括長城、長征、大運河、黃河、長江等國家文化公園的法律地位、體制機制等基本問題進行規(guī)制。修改《公共文化服務保障法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》等相關立法，增加大運河國家文化公園的相關內(nèi)容。

第二，創(chuàng)制大運河國家文化公園制度規(guī)范。首先，確定大運河國家文化公園的法律地位，確立大運河國家文化公園在保護傳承利用大運河文化中的首要地位，確保大運河國家文化公園在保護大運河文化遺產(chǎn)中的主導地位，確定大運河國家文化公園在全國自然保護地體系中的主體地位。其次，建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制，確定統(tǒng)分結合、條塊清晰的管理格局。構建大運河國家文化公園分級管理體制，將大運河國家文化公園分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類，實行分級設立、分級管理。在國家層面明確專門機關擔任綜合管理職能，負責制定宏觀政策，沿線八省（市）相關管理部門綜合履行本系統(tǒng)內(nèi)工作職責，其他相關國家機關和專門管理機關協(xié)調(diào)配合，形成權責明確、運營高效、監(jiān)督規(guī)范的管理模式。最后，建立跨地區(qū)、跨部門重大問題協(xié)調(diào)機制，在“大運河文化保護傳承利用工作省部聯(lián)席會議制度”的基礎上，細化相應配套支撐措施，確定大運河文化保護合作機制、文化與產(chǎn)業(yè)融合市場激勵機制、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制、區(qū)域司法協(xié)作機制、區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)信息共享平臺等重大問題協(xié)調(diào)機制。

第三，推進大運河沿線跨區(qū)域協(xié)同地方立法。《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機制[9]。大運河國家文化公園立法要借鑒“長三角”“京津冀”協(xié)同立法經(jīng)驗，突破“一區(qū)一法”模式，積極探索跨區(qū)域協(xié)同立法。首先，建立大運河沿線區(qū)域立法機關協(xié)同機制，形成包括8個省（市）人大常委會、大運河國家文化公園所在地設區(qū)的地方人大常委會組成的聯(lián)席會議機制，采取定期與不定期相結合的方式，根據(jù)實際需求針對性地研究商討需要流域協(xié)同處理的立法問題。其次，立法內(nèi)容統(tǒng)一，可以由聯(lián)席會議組織力量起草統(tǒng)一文本，也可以由地方人大常委會相關工作部門分別起草，然后將這些文本進行協(xié)調(diào)，形成內(nèi)容統(tǒng)一的立法草案文本。最后，立法程序協(xié)同，可以借鑒京津冀三地協(xié)同制定《關于京津冀協(xié)同推進大運河文化保護傳承利用的決定》的經(jīng)驗，相關區(qū)域做到同步立項、同步起草、同步審議、同步通過、同步發(fā)布、同步實施，促成“一個文本、共同通過”的實質(zhì)性協(xié)同成果的產(chǎn)生。

（二）構建穩(wěn)定高效的大運河文化行政執(zhí)法協(xié)作機制

法律制度的生命力和權威性來自執(zhí)行，大運河國家文化公園的如期建成、有序運營離不開行政執(zhí)法的保障。大運河國家文化公園分部門、分區(qū)域管理的管理體制決定了實現(xiàn)大運河國家文化公園治理現(xiàn)代化需要開展區(qū)域間協(xié)同執(zhí)法和部門間協(xié)同執(zhí)法，以打破傳統(tǒng)條塊分割管轄模式，在一定程度上實現(xiàn)行政管轄權的共享。大運河流域內(nèi)采取“橫向府際協(xié)同”執(zhí)法模式以及“統(tǒng)一執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法”相結合的模式具有一定優(yōu)勢。

第一，同一行政區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一執(zhí)法機制。可以借鑒相關領域行之有效的管理舉措，建立大運河綜合執(zhí)法機制。經(jīng)有關機關依法授權，成立在大運河國家文化公園范圍內(nèi)實行文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境保護、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、知識產(chǎn)權保護等領域的綜合執(zhí)法隊伍，及時發(fā)現(xiàn)涉及大運河文化遺產(chǎn)保護、文化產(chǎn)品保護的違法違規(guī)問題，對違反各類文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)規(guī)定，造成文化遺產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)受到損害的部門、地方、單位和相關責任人員，按照有關法律法規(guī)嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。

第二，跨行政區(qū)域之間建立聯(lián)合執(zhí)法機制。《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》提出，要“以大運河國家文化公園建設和大運河全域旅游為紐帶，建立完善相鄰設區(qū)的市之間，縣（市、區(qū)）之間和跨省界的水域聯(lián)巡聯(lián)防聯(lián)治協(xié)調(diào)機制，開展跨區(qū)域多層次交流合作”。《河北省大運河文化遺產(chǎn)保護利用條例》規(guī)定，河北省人民政府及有關部門應當加強與大運河沿線相鄰省級人民政府及有關部門的溝通協(xié)調(diào)，協(xié)商解決大運河文化遺產(chǎn)保護利用重大事項。大運河流域相關區(qū)域可以簽署執(zhí)法合作協(xié)議，消除地方壁壘。執(zhí)法合作協(xié)議除了規(guī)定案件移送、委托送達、協(xié)助調(diào)查、協(xié)助執(zhí)行等方面的協(xié)作事項外，還可以在爭議、異議處理、行政責任分擔和行政相對人救濟方面予以完善。通過執(zhí)法合作協(xié)議設置協(xié)同執(zhí)法機構，負責行政執(zhí)法協(xié)作中的執(zhí)法查處、執(zhí)法資源共享與協(xié)調(diào)等事項，重點解決執(zhí)法標準差異、執(zhí)法爭議、執(zhí)法難等問題，調(diào)動多方資源推進政策和決策執(zhí)行。建立統(tǒng)一的執(zhí)法程序，細化大運河國家文化公園行政執(zhí)法啟動程序、證據(jù)收集程序、行政相對人權利告知程序、執(zhí)法決定研究程序、執(zhí)法結果公開程序、行政救濟方式告知程序等程序規(guī)則，確保執(zhí)法的公正性和有效性。

第三，推進行政執(zhí)法信息化建設。發(fā)揮大數(shù)據(jù)在執(zhí)法中的作用，不斷完善大運河文化協(xié)同執(zhí)法信息公開平臺。執(zhí)法信息平臺是執(zhí)法信息化建設的基礎工程，建議大運河沿線省市在執(zhí)法合作協(xié)議的基礎上，搭建一個統(tǒng)一完善的數(shù)字信息公開平臺，將大運河文化遺產(chǎn)范圍、相關法律規(guī)范、問題舉報受理、執(zhí)法進程、處理結果等內(nèi)容嵌入平臺，既有利于執(zhí)法機構分享信息，也有利于相關人員了解執(zhí)法進程及處理結果，還有利于借助數(shù)據(jù)分析總結經(jīng)驗，尋找解決問題對策。

（三）建立公正有力的大運河文化司法協(xié)同機制

第一，司法機關積極參與大運河國家文化公園行政決策。大運河國家文化公園是重大工程項目，其相關決策往往事關群眾切身利益，如建設過程中房屋征收等行為也可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。人民法院作為黨領導下的司法機關、人民檢察院作為黨領導下的法律監(jiān)督機關，可以通過參與重大行政決策論證、提供法律意見書、參與社會穩(wěn)定風險評估等方式，為大運河國家文化公園決策提供法治支持，盡可能保障相關決策的科學性、合法性和民主性，防止因決策違法導致建設過程中引發(fā)行政爭議。

第二，加強跨區(qū)域協(xié)同公益訴訟。依據(jù)《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，大運河沿線檢察機關有切實保護大運河生態(tài)環(huán)境、文物和文化遺產(chǎn)的公益訴訟責任。大運河地域廣泛、情況復雜，僅靠一省一市檢察機關很難系統(tǒng)有效解決大運河公益保護中存在的問題，為此最高人民檢察院制定了《大運河沿線八省（直轄市）檢察機關行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作意見》。大運河沿線檢察機關要在“大運河沿線八省（直轄市）檢察機關行政公益訴訟跨區(qū)域管轄協(xié)作”機制的基礎上，借助最高人民檢察院大運河公益保護專項活動，發(fā)揮本省（市）人民檢察院公益訴訟辦案指揮中心的作用，對跨區(qū)域、有重大影響、開展調(diào)查確有難度的案件予以組織協(xié)調(diào)。充分利用檢察一體化優(yōu)勢，協(xié)調(diào)解決大運河國家文化公園建設中的實際困難，切實提供司法助力。大運河沿線檢察機關要不斷創(chuàng)新工作形式，協(xié)同行政執(zhí)法機關開展大運河水生態(tài)環(huán)境、水資源、文物保護聯(lián)合執(zhí)法，對于疑難復雜問題，探索采用圓桌會議、公開聽證、訴前磋商等方式共同研究解決調(diào)查取證、整治修復等難題。同時加大公益訴訟宣傳力度，提升沿河群眾的知曉度、理解度和參與度，使污染大運河環(huán)境、破壞運河資源、損害運河文物等問題得到真正解決。

第三，加強跨區(qū)域協(xié)同司法審判。大運河國家文化公園建設、運營過程中會產(chǎn)生民事糾紛、行政爭議、刑事案件等問題，需要沿線各級法院加強協(xié)同，破解跨區(qū)域案件的管轄、審判、執(zhí)行等問題。大運河沿線各地、各級人民法院可以借鑒“大運河（浙江段）環(huán)境資源司法協(xié)作”的經(jīng)驗，在最高人民法院的指導下通過簽訂合作備忘錄等方式建立常態(tài)化協(xié)作機制，確定跨區(qū)域破壞大運河生態(tài)環(huán)境、文物和文化遺產(chǎn)，侵犯大運河文化產(chǎn)品知識產(chǎn)權等案件的管轄。大運河沿線八省（市）的高級人民法院可以創(chuàng)新司法保護工作方式，定期發(fā)布典型案例和大運河文化保護白皮書，推進沿線各地各級法院在審理大運河文化保護傳承利用相關案件時法律適用的一致性。大運河沿線各地、各級人民法院應借助現(xiàn)代技術手段，加強各地審判資源共享，聯(lián)合打造“大運河司法審判信息平臺”，將涉及大運河案件數(shù)據(jù)信息嵌入其中，通過信息共享平臺運行，實現(xiàn)便于審判機關分享信息、當事人了解案件進程及審判結果的效能。

總之，大運河國家文化公園治理法治化是大運河國家文化公園多維度、立體化、全方位治理系統(tǒng)的重要組成部分，是建好用好大運河國家文化公園的應有之義和必由之路。協(xié)同推進大運河國家文化公園治理法治化需要完善全流域大運河立法、執(zhí)法、司法協(xié)同機制，各法治要素相互協(xié)作，以實現(xiàn)保護傳承利用大運河文化的目標。

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Promoting the Rule of Law in The Grand Canal National Culture Park Management through Collaborative Efforts

ZHANG Hongxia

Abstract： To effectively develop and utilize the Grand Canal National Culture Park， it is essential to promote the rule of law in its management through collaborative efforts. On the premise of understanding the objectives of the Grand Canal National Culture Park management， we should also realize that the Grand Canal - a complex spatial system - serves as the cornerstone for addressing the legal deficiencies and strengthening coordination mechanism in legislation， law enforcement， and justice across regions and multiple departments within the river basin. This approach aims to safeguard， preserve， and appropriately utilize the cultural heritage of the Grand Canal.

Key words： the Grand Canal; National Culture Park; rule of law in management; collaborative efforts

責任編輯：翟? ?祎

基金項目： 2024年度天津市藝術科學規(guī)劃項目“大運河（天津段）文化帶可持續(xù)發(fā)展研究”，項目編號：B24004。

作者簡介：張紅俠（1975—），女，中共天津市委黨校法學教研部副主任、副教授。