基層政府環境避責的生成邏輯與破解路徑

白彬 司春彥

摘要：基層政府作為國家政策落地的末端和具體執行單位，是推進美麗中國建設的核心力量。如何破解避責困境促進綠色發展，是基層治理研究的重要議題。本文基于基層政府環境避責的相關研究，選取6個要素對30個縣域地區的環境整治案例，以“觀念—結構—行動”分析框架進行定性比較分析，揭示基層環境避責發生的影響路徑。研究發現：①單個條件要素并不構成基層政府環境避責的必要條件，這一現象是多因并發的結果。②基層環境避責的影響因素路徑可識別為：制度結構與多元主體聯動型、環保意志與行動方式推動型、價值觀念與部門執行聯合型。③生態環保意志、部門執行力度、責任擔當意識和政府財政壓力復合、上級監督機制和多元主體參與聯動是導致基層環境避責的關鍵影響變量。為此，應深入貫徹落實習近平生態文明思想、積極引入技術治理、優化央地財政支出結構、鼓勵地方政府擔當作為、完善主體監督機制、引導多元主體廣泛參與，形成共建共治共享的環境治理格局。

關鍵詞：基層政府；環境避責；生態治理；生成邏輯

中圖分類號：D630.9? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2024）03-0090-15

一、引言

2023年7月，習近平總書記在全國環境保護大會上強調，地方相關部門要認真落實生態文明建設責任清單，強化分工負責，加強協調聯動，形成齊抓共管的強大合力。在此背景下，伴隨新《中華人民共和國環境保護法》、黨政領導干部生態環境損害終身問責制度和中央生態環保督察制度的相繼出臺，環境整治工作成為各地政府的一項中心任務，積極履責、敢于擔當成為基層政府建設的一項必然要求。在國家力量的推動下，中國走出了一條有效的環境治理路徑，生態環境質量得以顯著改善。然而，值得注意的是，一些地方政府在此過程中也出現了做表面文章的怪象：通過甩鍋分鍋、責任轉移、以文件落實文件等避責策略，敷衍應對中央環保督察治理考核意見。這一現象的蔓延易導致地方環境質量受到損害，因此，基層環境避責困境亟須破解。

現有研究主要從制度、組織和個體3個層面切入，對基層政府環境避責的影響因素和治理策略進行分析，學界通過個案研究和理論歸納等方式，圍繞外部制度環境和個體風險感知等角度，對基層環境避責的成因進行了宏觀和微觀把握。而中觀層面下的組織情境在地方政府行為選擇中也扮演著重要角色，已有研究對此關注不足，且并非所有因素都將導致環境避責的最終發生，這一現象是多因并發的結果。那么，在中央如此高壓推動、高壓問責態勢之下，基層環境避責現象為何仍然呈現高發趨勢？又該采取何種策略破解這一治理難題？本文通過梳理已有研究成果，結合責任政治理論范式，構建了“觀念—結構—行動”分析框架。運用模糊集定性比較分析方法，立足中觀視野，對各維度要素進行賦值和組態分析，嘗試闡釋中國基層環境避責的多重影響因素及其內含的生成邏輯，以提出相應的破解路徑，為進一步理解基層政府行為、提升基層善治能力提供新的研究視角和思路啟發。

二、構建基層政府環境避責生成的分析框架

作為生態環境治理現代化的核心責任主體，地方政府的環境責任落實情況深刻影響著中國環境治理的最終成效，對其履責避責現象的相關研究成為理論界和實務界共同熱議的主題之一。當前，學界普遍認為，政府環境避責是以規避問責風險、維護自身利益為目的，采取各種策略進行自我保護的機制。在對其內涵和外延的界定中，衍生出了政府環境避責前因條件機制的系列研究，已有成果對其生成因素進行了深入分析，研究主要遵循制度—結構、組織—情境、個體—行為3條進路。

總體來看，學界研究主要基于環境避責這一因變量，探尋避責發生的多種原因。從制度層面出發，有學者觀察到，環保垂管改革和中央環保督察制度的運作，剝奪了地方政府的剩余信息生產權[1]，加之問責制度的不斷強化和容錯機制的低效運轉[2]，制度與社會環境的共同作用[3]，催生了基層環境避責。從組織層面看，環境治理任務下沉到基層時，沒有相應資源為其賦能，出現了“責任超載”現象[4]，“強監控—弱激勵”的治理情境導致避責的產生[5]。也有學者指出，下級政府的避責行為來源于剩余控制權[6]，而剩余索取權的緊縮直接導致了地方政策執行中的“不出事”邏輯[7]。從個體層面看，地方政府的工作情境中充滿多重責任風險，使其在風險認知基礎上做出“理性”避責策略[8]。

隨著研究的深入，學界引入組織行為學、制度主義、場域理論，對基層環境避責進行了更為系統的分析。從組織行為學視角看，加入環保指標對政府績效進行全方位考核，引致其在不確定性中尋求“確定性”，生成不作為的行政邏輯[9]。從制度主義理論視角看，環保督察制度的激勵性不足，非正式的行政習俗和官僚文化根深蒂固，共同導致了基層卸責策略[10]的產生。從場域理論視角看，內外部多重風險情境推高了基層工作風險感知，加劇了地方對環境治理任務的整體性消極表達[11]。

上述研究為理解環境避責提供了重要啟發。然而，在長期政治實踐中，隨著中央環保督察走向常態化治理，黨政領導干部生態環境損害問責辦法在各省市相繼出臺，環境治理出成效的同時，責任平移[12]、責任甩鍋[13]、避重就輕[14]和信息避責[15]等也逐漸演變為多地政府常用的避責策略。這些行為的蔓延導致部分環境問題久拖不決，一定程度上阻滯了中國環境治理進程。中央高位推動下的環境避責依然頻發，這表明導致基層避責的因素極為復雜多樣，學界對環境避責的研究也亟須對話和整合。一方面，宏觀環境和個體行為之間需要中觀層面的解釋和鏈接，已有研究呈現出較強的碎片化態勢，難以聚焦中觀視角下各個復雜因素之間的聯動作用；另一方面，在研究方法的運用中，部分學者運用文獻分析法、案例研究法進行研究，也有學者使用問卷調查法和訪談法分析論證，但少有運用模糊集定性比較分析方法檢驗論證，有關環境避責各個影響因素之間的聯動分析還較為粗略。

中觀情境因素在基層政府行為選擇中占據主導地位，組織層面的不利情境是導致環境避責發生的重要原因。因此，本文將環境避責置于中觀情境中去考量和解釋。在宏觀制度與微觀個體之間，責任政治理論為我們提供了新的啟發。該理論認為，在政治場域中，各主體以責任為互動中所秉持的價值態度，政治的運作依靠責任來實現[16]，以此構建出特定的觀念、結構與行動方式，來落實自身責任、實現公共事務“共治”[17]。以責任為中軸，該理論融合多個主體，將其納入責任情境中，為探究制度、組織與行為之間的關聯提供了中觀層面的理論指引。由此，本文歸納出影響環境避責的多個條件變量，構建了“觀念—結構—行動”分析框架（見圖1）。在此框架中，各維度條件要素主要受到中觀組織情境的影響，進而作用于地方政府的整體性避責邏輯。

首先，從價值觀念層面看，生態環保意志和責任擔當意識是影響基層環境避責發生與否的直接因素，觀念是塑造制度和行為的基石。受到消極偏見影響，基層政府施政的動機主要來源于避免受到指責，因此出現謀求“不出事”和“不被追責”的認知傾向[18]。而能夠促使其轉向積極履職的中間機制在于整體組織環境和良好文化氛圍的營造[19]。

其次，從制度結構層面看，政府財政壓力和上級監督機制是影響基層環境避責的制度誘因，制度是行動的標準和規范。自分稅制改革后，地方政府財政壓力激增，而中央環境治理要求呈現嚴格態勢。壓力與權力的情境失衡造成地方政府環境治理中的非理性行為[20]。上級領導態度、行為動機等特征，對下級行為選擇也發揮著關鍵作用[21]，在基層工作中充當著引領者的角色，為地方政策執行營造出相應的組織情境，是導致環境避責發生的核心要素。

最后，從行動方式層面看，多元主體參與和部門執行力度是影響政府行為的重要力量。伴隨績效考核多元化和綠色發展理念的貫徹，公眾參與組織治理的程度，已成為影響政府行為的重要因素[22]，社會監督對環境治理的影響作用越來越顯著，參與主體單一化成為環境避責滋生的重要隱患。環保相關部門流于形式、敷衍了事的工作態度，則導致基層政府處于不利的組織情境中，從而產生了督察壓力下的最終避責行為。

綜上，基于文獻研究和理論觀察，以生態環保意志、責任擔當意識、政府財政壓力、上級監督機制、多元主體參與和部門執行力度6個指標作為條件變量，構建“價值觀念—制度結構—行動方式”分析框架。以此為基礎，本文結合中國多地環境整改案例，運用模糊集定性比較分析方法，探討基層政府環境避責的影響因素及其生成邏輯，提出破解路徑。

三、研究設計

基層政府環境避責是多因并發的結果，傳統線性因果關系和定性分析難以解釋其復雜的因果關系。因此，本文采取模糊集定性比較分析方法進行研究。

（一）研究方法

模糊集定性比較分析方法，是一種將定性分析與定量分析相結合的研究方法，核心是集合論，以真值表形式通過運算找到不同案例之間的共同點，得出導致結果產生的條件“組態”。一致性和覆蓋度是衡量定性比較分析（QCA）結果可靠性的基本指標。指標數值介于0—1，越接近1，說明結果越可靠[23]。定性比較分析通過實證資料與理論的持續對話，探究不同條件變量組合對同一結果的作用力大小，突破了傳統定量研究的局限，更具現實邏輯性。本研究中，中國基層政府環境避責具有較強的社會復雜性和政治敏銳性，不同地區政府在履職中受到內外部環境因素的差異性影響，單一案例無法解釋復雜因素如何產生特定的避責結果。因此，本文采用模糊集定性比較分析方法來探究基層政府環境避責的多重影響因素。

（二）案例選取與樣本來源

依據中央環保督察官方通報案例，在生態環境部官網以“敷衍整改”“失職失責”“謊報”“督察成效”“擔當履職”等作為關鍵詞進行搜索，通過整理和篩選，從中選取出符合條件的失責避責和履職履責案例各15個，共計30個環境治理案例樣本。使用資料主要來源于生態環境部官網、人民政府網站、紀委監委網及《中國縣域統計年鑒》等。案例選擇遵循代表性和差異性原則，涉及全國23個省份的縣級地區，能夠代表中國當前基層環境治理現狀，涵蓋東、中、西部廣大地區，各縣域內外部環境各異，能夠最大程度保證案例庫內容的差異性。遵循以上步驟和原則，建立研究案例庫表1。

（三）變量設計與賦值

1.結果變量

本研究將“環境避責”作為結果變量，根據案例的危害性對政府避責進行程度劃分。《中華人民共和國公職人員政務處分法》第七條規定，根據所犯問題不同，可分別按危害程度給予公職人員警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分。《中國共產黨紀律處分條例》第八條規定，根據所犯問題不同，可分別按危害程度給予黨員警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍處分。本文以此為依據，將案例中官員所受處分類別逐一賦值，如單個案例涉及多個官員處分，則以受到的最高級別處分進行賦值（見表2）。

2.條件變量

定性比較分析（QCA）方法要求條件變量數量與案例數量保持一定平衡，中等數量案例庫通常選擇4—7個條件變量。因此，本文未涵蓋基層環境避責的所有因素，而是選取了具有代表性且支撐材料充足的變量。通過系統梳理已有研究，在“觀念—結構—行動”分析框架下，選取6個條件變量用于進一步分析。其中，價值觀念維度包括生態環保意志和責任擔當意識；制度結構維度包括政府財政壓力和上級監督機制；行動方式維度則由多元主體參與和部門執行力度來測定。由于頂層設計穩定性較強，個體心理也存在諸多復雜因素介入，本文在對各變量進行賦值時，主要選取中觀層面的因素進行考量。具體賦值標準如下：

變量一：生態環保意志。人與自然和諧共生作為中國式現代化的核心要義，對中國環境治理實踐具有重要指導意義。只有自覺扛起生態文明建設的政治責任，才能切實推動環境治理出成效，因此，基層政府整體性生態環保意志的高低是影響其環境避責的重要變量之一。本研究將處分通報中對環境整改使用“敷衍、假裝、不重視”等較嚴厲的措辭賦值為1，“不堅決”“不夠”“不到位”等程度較輕的詞賦值為0.67，未作出批評賦值為0.33，表揚“生態優先”思想賦值為0。

變量二：責任擔當意識。基層政府的擔當作為對提升政府治理效率和國家治理能力具有基礎性作用。因此，本研究將責任擔當意識作為衡量基層政府環境避責的依據，以生態環境部報道中未明確提到當地制定專項整改計劃、召開專題會議、設立專人負責或領導小組制等來判定，滿足3個條件賦值為1，滿足2個條件賦值為0.67，滿足1個條件賦值為0.33，無滿足條件賦值為0。

變量三：政府財政壓力。中國現行法律對央地權力分配作出了明確規定，但在長期實踐中權責不對等的情況時有發生。地方政府掌握的組織資源不足以支撐其落實上級理念，會作出從積極履責到消極避責的行為表現。已有研究表明，財政壓力作為一種硬性資源約束，會負向調節財政環保支出對綠色發展的促進作用[24]。因此，本研究參考包國憲[25]和湯旖璆[20]等人的操作方法，使用地方政府一般公共預算收支差額衡量政府財政壓力，即財政壓力=（地方一般公共預算支出-地方一般公共預算收入）/地方一般公共預算收入。

變量四：上級監督機制。在地方政治情境中，省市兩級政府對基層的監管形式和力度深刻影響著地方政府的行為選擇。本研究以案例所在地省市領導對環境整改工作的監督方式，來衡量上級在環境治理中的監督缺位程度。將省市兩級未明確出現監督行為、發布環境整改監督文件、實地調研督察、實踐調查與文件監督并舉的監督形式，分別賦值為1、0.67、0.33、0。

變量五：多元主體參與。多元主體協同參與是地方政府行動中的重要一環。積極接納公眾及社會組織的利益訴求，有助于推動政府創新，反之則不利于責任政府建設。本文依據參與地方環境整治的主體數量，來判定其環境治理多元化程度。案例主體包括縣域政府、上級政府、企業、公眾以及專家、媒體等第三方機構，本研究將僅包含單一縣域政府主體的案例賦值為1，包含2種主體的賦值為0.67，3種主體的賦值為0.33，4種及以上主體的賦值為0。

變量六：部門執行力度。執行力是制度體系生命之所在，縣級環保相關部門的環境執法方式，直接關系著地方政府的最終選擇。當相關部門工作執行不力時，基層政府所處的組織情境不利于其積極履職，將會產生編造材料、竄改文件等避責行為。因此，本研究根據環保相關部門對違規單位的查處力度，將放任縱容、查而不罰、排查督導、查處問責，分別賦值為1、0.67、0.33、0。

綜上，本文構建基層政府環境避責條件變量的賦值情況見表3。

3.變量校準

校準是給案例的前因條件與結果賦予集合隸屬分數的過程[26]。參考杜運周等[27]的研究，本文基于各縣域人民政府網、紀委監委網等獲取的數據，遵照fsQCA原則，采用直接校準法對原始數據進行校準，將政府財政壓力這一條件變量與環境避責結果變量設置完全隸屬、交叉點和完全不隸屬3個校準點，定性錨點對應0.95、0.5與0.05（見表4）。

四、結果分析

（一）單變量必要性分析

揭示單個條件變量是否構成結果發生的必要條件，是定性比較分析的首要步驟，主要通過一致性系數來判斷。本文將變量隸屬度表導入fsQCA3.0軟件，得到各變量一致性和覆蓋度的檢測值（見表5）。總體來看，單個前因條件的一致性得分均低于0.9，說明不存在形成環境避責的必要條件，單個變量對結果的解釋力較弱，該結果是由條件變量的不同組合助推的。

（二）條件組態分析

1.產生環境避責結果的組態分析

作用于結果變量的不同條件變量組合稱為條件組態，本文選擇最小案例頻數為1，借鑒已有研究廣泛推薦的一致性門檻值，設定為0.8，運用fsQCA3.0軟件進行標準分析，得出導致結果變量的三組解，包括復雜解、簡單解和中間解。按照fsQCA研究慣例，本文選取中間解進行匯報。在組態結果的呈現中，采用Ragin與Fiss提出的QCA圖示法，將同時出現在簡約解和中間解中的條件認定為核心條件，只在中間解出現的條件認定為邊緣條件（見表6）。

由表6可知，基層環境避責的影響因素包括3種組態路徑，解的一致性得分均大于0.8，覆蓋度達到76.5%，表明3條路徑對基層政府環境避責的實證分析具有較強解釋力。

路徑S1：責任意識偏差影響下的制度結構與多元主體聯動型。此路徑組態為責任擔當意識淡薄*政府財政壓力大*上級監督機制缺位*多元主體參與程度低。該路徑中，基層政府的避責邏輯主要產生于權力監督缺失及權責失衡的情境之下。上級政府將環境治理任務下放至基層，而基層政府沒有相應的資源和能力來承接上級交付的責任。在上級監督乏力、公眾參與有限時，出于功利性偏好，基層政府利用信息優勢地位采取投機性避責行為。這表明，在責任擔當意識淡薄和多元主體參與缺位情形下，受到組織制度影響，省市領導對地方政府的監管流于表面。與此同時，基層面臨較高的財政壓力，環境機會主義行為增長。觀察該組態對應案例，可以發現：陜西合陽縣、黑龍江蘿北縣等地在中央環保督察前一年面臨的財政壓力較大，經濟資源的硬性約束導致地方政府陷入難以作為的困境。在省市領導介入程度低的制度環境中，江西永豐縣、吉林扶余市等地政府僅做表面文章、推進違規項目以追求經濟發展的行為蔓延，亂作為現象突出。遼寧綏中縣等地政府沒有實現環境責任到人，加之公眾、企業等各主體缺乏利益表達的意愿和渠道，各地環境治理不作為現象凸顯。

路徑S2：監督機制缺位影響下的環保意志與行動方式推動型。此路徑組態為生態環保意志薄弱*上級監督機制缺位*多元主體參與程度低*相關部門工作執行不力。在該路徑中，內外部多重責任風險對政府行為形成壓力，較低的行政壓力為基層政府預留了應變空間，寬松的組織情境和弱監督的社會環境導致了避責趨向產生。這表明，當上級監管存在較大可優化空間時，基層政府將表現出較低的責任認知。即使此時政府財政壓力并不高，在生態環保意志薄弱、公眾等主體參與程度較低、相關部門不積極作為的復合作用下，仍會出現避責行為。觀察對應的組態案例，可以發現：寧夏靈武市、福建漳浦縣等地財政壓力不高，可用于環保支出的資金相對寬裕，卻仍在當地環境治理中敷衍應付。總體來看，各地重發展輕保護的思想沒有得到根本扭轉，仍然存在違法進行開采、填湖項目等問題，以此獲得經濟指標的快速提升。環保相關部門對違規單位查處不嚴，省市領導對基層的監管沒有落到實處，懶政怠政現象不斷，使得地方政府在環保工作中的避責邏輯愈演愈烈。

路徑S3：財政壓力約束下的價值觀念與部門執行聯合型。此路徑組態為生態環保意志薄弱*責任擔當意識缺失*政府財政壓力大*相關部門工作執行不力。在中央反腐敗、強問責態勢之下，伴隨權責失衡的現實困境，一些基層政府逐漸形成了一種低水平的擔當作為意識氛圍。這種負面心理偏好破壞了地方的良性政治秩序，形成地方整體性消極行為傾向。這表明，受到財政壓力約束和環保部門行動失當的共同影響，地方政府環保意識和擔當作為意識薄弱，不愿為、不能為的行動困境導致其行為最終轉向避責。觀察對應的組態案例，可以發現：在高財政壓力約束下，四川遂寧市船山區政府產生不作為的心理偏好，此時社會主體參與對其行為選擇的影響微弱，地方相關部門的觀念認知亟須加以引導矯正。由于相關職能部門對污泥處置工作重視不夠，甚至對違規企業放任幫扶，亂作為現象嚴重。部門效率低下的執法環境導致基層政府難以真正作為，在對自身不利的環境中以避責的方式盡可能規避或減輕政治責任。

2.產生非環境避責結果的組態分析

為檢驗因果的非對稱性，本研究也分析了產生非環境避責的條件組態，發現3條組態路徑。路徑NS1、NS2、NS3均顯示，生態環保意志強、責任擔當意識高及部門執行力度恰當是產生非環境避責的核心條件，這表明，價值觀念和行動方式對環境避責具有聯動影響。在生態環保意志強、責任擔當意識高及部門執行力度恰當的情形下，無論地方政府財政壓力如何，上級監督是否缺位，非環境避責行為仍然可以產生。

（三）穩健性檢驗

在定性比較分析中，需要對結果進行穩健性檢驗，以驗證基層政府環境避責組態的可靠性與非隨機性。目前，較為成熟的方法主要有調整校準錨點或交叉錨點、提高一致性門檻值、改變前因條件、降低PRI一致性水平等[26]，本文選擇調整一致性門檻值進行檢驗。通過fsQCA3.0軟件將閾值調整為0.9，并與原有的條件組態進行對比，發現穩健性檢驗前后解的一致性和覆蓋度沒有顯著變化，且路徑組態依然存在。由此，可以判斷表6的條件組合對中國基層政府環境避責的影響是穩健的。

五、基層政府環境避責的生成邏輯

在地方環境治理中，避責現象呈多發態勢。多地政府在面對督察通報時，不約而同采取了避責策略，其背后的生成邏輯值得進一步探究。結合前文環境避責的組態分析，可以看出，這一現象是諸多因素相互交疊、相互影響的結果，其蘊含的生成邏輯主要有3條路徑（見圖2）。

（一）制度邏輯：內外部監督機制誘發基層行為異化

權力監督機制是保障公共權力在陽光下運行，維護社會公平正義的重要手段。在國家監察體制改革指引下，中國形成了黨內監督、國家機構監督與社會民主監督等相結合的上下貫通的權力監督體系。其中，中央對地方政府的監督，以及上級對下級政府的監督構成內部監督的主要方式，公眾及社會組織對國家治理各個環節的監督構成外部監督的主要方式。在權力的實際運行中，相較中央政府對地方的高位監督，地方政治情境對基層政府的影響作用更為明顯。直接上級領導對各項政治任務的關切程度，對地方階段性中心任務產生決定影響。當直接上級對地方的環境監督機制缺位，地方政府對中央下達的政治任務將會出現認知偏差，進而引發基層政策執行異化。相較內部制度環境的強約束性，社會公眾對政府行為的約束有限。作為公共權力的實際行使者，基層政府擁有絕對的信息優勢，民眾對行政事務的參與如果達不到激烈的程度，政府可能對此關注度有限。在內部監督不明、外部監督有限的情境中，基層政府干事信心受阻，避責行為也由此產生。觀察前文組態路徑，結合對應的案例，可以發現，自從“美麗”正式列為中國全面建設現代化強國的目標之一后，環境整改工作隨即被納入各級地方政府的重點工作任務當中。對于基層政府而言，省市領導對當地環境任務的監管程度，將在很大程度上對其施政行為產生影響。即使中央對地方環境問題的問責態勢嚴峻，但仍有部分省市政府對環境責任認知不清，向下監管不明，放任縣域政府以“不出事”為處事邏輯。正是由于直接上級監督機制的缺失，給下級政府留有了“懶政”空間，向基層釋放出錯誤的施政信號。尤其是此時社會主體參與不足，面臨弱監督的社會環境和高財政壓力的約束，可用于環境治理的物質資源有限時，政府的環保作為意識將出現極大偏差。在內部組織環境與外部社會情境的交織中，基層政府選擇了避責作為首要邏輯。

（二）責任邏輯：多重責任風險對政府行為形成選擇性壓力

責任風險在基層政府的行動環境中貫穿始終，對其行為表達形成選擇性壓力。其中，上級領導態度構成結構性風險要素，行政壓力與社會輿論構成非結構性風險要素，基層政府因此在封閉性履責要求和靈活應變之間進行“權變”搖擺。中國行政權力的縱向運行，使上級政府工作任務在向下傳導的過程中，蘊含了下級避責的行動空間。當直接上級領導對當前環保事務的工作導向不明、監督機制缺位時，地方政府需要對模糊性事務安排進行解讀并予以落地，由此產生的責任范圍隨之擴大，結構風險感知明顯。在此過程中，工作壓力和公眾輿論也會對政府產生一定的非結構性責任風險感知。由于環境治理涉及主體單位的廣泛性，多部門共同負責的工作現狀導致基層政府產生較高的行政壓力。多元主體對環境事務的介入，使得政策執行中信息趨向透明化，對基層政府產生一定監督作用。反之，民眾及社會組織等主體參與基層治理程度越低，離散的社會輿論營造出弱監督的社會環境，越有可能會催生避責行為。觀察前文組態路徑，結合對應的案例，可以發現，環境問題成因較為復雜，面臨較高的環境風險和社會矛盾。上級領導監督機制不健全，直接導致下級政府對地方環境損害問題認識不足，產生發展優先的片面思想，環保意志不夠堅定。公眾對生活環境的合理訴求或許可以在上級領導的重視之下得以解決，但也需要相關職能部門的通力配合。上級領導態度、多元主體參與、部門執行力度在實踐中相互融合，共同塑造了基層政府的任務情境，深刻影響其行為選擇。

（三）認知邏輯：行政資源分配形塑地方環境責任認知

資源是權力實施的重要媒介，充足有效的配置性資源儲備是責任得以承擔的首要前提。在中國現行行政體系中，中央政府通過層層向下分發數量化的行政任務，實現對公共事務的治理。然而，事務下沉到縣域治理過程中，很少伴有相應的行政資源賦能，更多的是地方政府在完成既定任務時的自我調適。地方政府在處理各類綜合事務時，會優先依據所掌握的物質和能力資源進行治理任務排序。對于能力受限的部分行政任務，地方將以相機執行的方式變通完成。受到環境問題復雜性和牽涉主體廣泛性的影響，環境整治工作必然需要充足的財政資源作為基礎保障。對于經濟欠發達地區而言，較高的財政壓力約束導致地方可用于節能環保的支出十分有限，長期面臨入不敷出的財政困境。物質資源限制使地方政府率先選擇謀求經濟的快速發展，從而表現出較低程度的環境責任認知，環保職能部門工作也受到影響。長此以往，地方政府將偏離擔當作為的軌道，生態環保意志出現動搖，更加認同避責的價值觀念，引發基層政府行為失當。觀察前文組態路徑，結合對應的案例，可以發現，在處理經濟發展和環境保護的關系時，受制于地方財政壓力，基層政府極易出現思想偏離，對違規企業的放任與鼓勵便是先污染后治理錯誤思想的表現。現實資源約束塑造政府行為，反之，觀念對其行為也具有重要導向作用，它能夠在碎片化的環境中引導并整合行動。堅定的作為務實意識和生態環保理念，會指引政府導向積極履責的行為選擇。價值觀念、財政壓力、部門選擇之間相互聯系、相互作用，共同影響基層政府的行為結果。

六、結論與討論

（一）主要結論

本研究通過引入責任政治理論范式，在對相關文獻研究進行梳理的基礎上構建了“觀念—結構—行動”分析框架，選取中央環保督察點名通報批評和集中表揚的案例各15個，以模糊集定性比較分析方法進行研究。主要結論有：第一，單個前因要素并不構成基層政府環境避責的必要條件，即單一要素無法獨立影響基層政府施政行為。第二，基層政府環境避責的影響因素路徑可識別為：責任意識偏差影響下的制度結構與多元主體聯動型、監督機制缺位影響下的環保意志與行動方式推動型、財政壓力約束下的價值觀念與部門執行聯合型。第三，生態環保意志薄弱和部門執行力度低下對基層政府環境避責普遍發揮著核心影響作用，責任擔當意識淡薄和政府財政壓力過高的復合影響、上級監督機制缺位和多元主體協同參與程度低的聯合作用，對地方政府的避責傾向也具有關鍵影響力。

（二）研究啟示

基于前文對基層環境避責影響因素的組態分析，本研究針對其核心影響變量，結合黨的重要會議精神，提出基層環境避責的破解之道。

第一，培養正確政績觀，重塑基層政府角色認知價值。不斷強化理論學習，定期開展環保教育培訓。包括學習貫徹習近平生態文明思想和《中華人民共和國環境保護法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等；座談分析當地環保隱患并探討解決方案等，提升地方政府的環保意識，明確以犧牲環境為代價的經濟發展是不可取、不可持續的。

第二，搭建評價模型，將技術治理融入基層治理全過程。進入數字經濟時代，基層治理應充分運用現代技術手段，研發新型績效評價模型和數字管理平臺。一是將環保執法工作評價指標量化，構建公職人員績效全方位考核模型。二是將政策執行的各個環節進行精細化劃分，設定排查形式和日期，進行執法內容的智能化歸類識別，以技術手段精準把控環境治理全過程。

第三，鼓勵擔當作為，持續優化央地財政支出結構。首先，在公務員培訓中，系統講解政府的環境責任，幫助其提升環保素養、樹立干事信心。其次，合理劃分中央與地方政府的財政事權，加大對財政困難地區的轉移支付力度，從制度上為地方環境治理保駕護航。最后，要全面貫徹綠色發展理念，各地應積極引入綠色能源企業，穩定稅收來源，為經濟可持續發展夯實基礎。

第四，完善監督機制，構建多元主體協同參與體系。一是推動問責容錯機制的規范化。在問責中關注政策執行過程，鼓勵基層向上反饋問題，實現精準問責。在容錯機制運行中，將是否出于公共利益、是否符合倫理要求等納入免責容錯標準中。二是激發多元主體執行活力。公共事務管理應跳出公共機構的邊界，把市場和社會中的其他行動者資源整合起來，召開不同利益主體聯席會議，以多元協同降低環境避責的發生率。

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The Generative Logic and Cracking Path of Grass-roots Governments' Environmental Responsibility Evasion

—A Qualitative Comparative Analysis Based on Fuzzy Sets

BAI Bin， SI Chunyan

Abstract： Grass-roots governments， as the end-implementation units of national policies， are the core forces in promoting the construction of a beautiful China. How to solve the dilemma of responsibility evasion and promoting green development is an important issue in grass-roots governance research. Based on the review of relevant researches on grass-roots governments' evasion of environmental responsibility and with the help of the analysis framework of "concept-structure-action"， this paper selects 6 factors to conduct qualitative comparative analysis of environmental remediation cases in 30 counties so as to reveal the impact path of grass-roots governments' environmental responsibility evasion. The findings are as follows： （1） A single factor does not necessarily lead to the grass-roots governments' evasion of environmental responsibility， which is the result of multiple causes. （2） The influencing factors can be classified into the following types： institutional structure and multi-subject interaction type， environmental protection will and action promotion type， value concept and department implementation type. （3） The key influencing variables leading to grass-roots environmental responsibility lead evasion are ecological and environmental protection will， department implementation efforts， sense of responsibility and government financial pressure， superior supervision mechanism and multi-subject participation linkage. To this end， we should deepen the study and implementation of Xi Jinping thought on eco-civilization actively， introduce technical governance， optimize the structure of central and local financial expenditure， encourage local governments to take on responsibilities， improve the main body supervision mechanism， guide the extensive participation of multiple subjects， and form an environmental governance pattern of joint construction， co-governance and sharing.

Key words： grass-roots governments; environmental responsibility evasion; ecological governance; generation logic

責任編輯：翟? 祎

基金項目：國家社會科學基金青年項目“環境政治責任的分析框架、評估方法和實現機制研究”，項目編號：18CGL031。

作者簡介：白? ?彬（1983—），女，山西財經大學公共管理學院副教授、碩士生導師，管理學博士。

司春彥（2000—），女，山西財經大學公共管理學院碩士研究生。