新時期我國推進制度型開放的關鍵舉措研究

陳文玲 顏少君 謝蘭蘭

摘要：當前，百年未有之大變局加速演進，國內國際環境發生深刻復雜變化，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。面對新形勢新特點，我國提出進一步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，推動構建開放型世界經濟。制度型開放是新時期推進高水平對外開放的重要內容，也是建設更高水平開放型經濟新體制的重點。準確把握新時期制度型開放的內涵特征，破解面臨的關鍵性問題，提出推進制度型開放的關鍵性和務實性舉措，有利于加快建立與高標準國際經貿規則相銜接的體制機制、制度體系和監管模式。應持續打造市場化、法治化、國際化營商環境，增強國內國際兩個市場、兩種資源聯動效應，吸引和集聚全球優質資源要素，提升我國在國際經濟合作中的競爭力與國際大循環中的話語權。

關鍵詞：制度型開放外商投資負面清單準入后國民待遇

作者簡介：

陳文玲，中國國際經濟交流中心總經濟師、學術委員會副主任、研究員；

顏少君，中國國際經濟交流中心世界經濟研究部研究員；

謝蘭蘭，中國國際經濟交流中心世界經濟研究部副研究員。

一、制度型開放的基本內涵

“制度型開放”這一概念首次見于2018年中央經濟工作會議，會議提出“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”，主要用于區別傳統商品和要素流動型開放。2019年黨的十九屆四中全會強調，“健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”，進一步拓展了制度型開放的內涵。2022年10月黨的二十大報告強調，“推進高水平對外開放。穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。習近平總書記在多個場合闡述制度型開放的內涵，強調建設更高水平開放型經濟新體制要“以制度型開放為重點”“增強在國際大循環中的話語權”。我們應該深刻領悟制度型開放的內涵，準確把握制度型開放的特征。

（一）制度型開放是包括規則、規制、管理、標準等方面的多維度開放

制度型開放是更大范圍、更寬領域、更深層次的多維度開放，所涉及內容十分廣泛，包括規則、規制、管理、標準等四個方面：一是規則開放。即以國際經貿規則制定為核心內容，通過規則開放提高參與國際經貿規則制定的深度，增加在全球經濟治理體系中的話語權。二是規制開放。即以加入相關國際組織和經貿協定為核心，對標對表國際規制慣例和高水平規則實踐，積極推進國內規制完善，構建一套既符合本國國情又與高標準國際經貿規則相銜接的規制制度體系，不斷提升我國參與國際分工的效率和收益。三是管理開放。以監管一致性和營商環境為主的國家治理能力現代化為重要內容，對標全球營商環境評價標準，著重打造市場化、法治化、國際化一流營商環境，實現資金、技術、人才等發展要素的全球化最優配置。四是標準開放。以產業標準和行業標準制定為基礎內容，加快對接國際標準，積極參與國際標準制定，同時推動中國標準“走出去”，不斷提升我國在全球產業鏈、供應鏈、價值鏈、創新鏈中的地位和話語權。

（二）制度型開放是從“邊境”規則延伸至“邊境內”規則的全領域開放

制度型開放強調從“邊境”規則向“邊境內”規則延伸，這是早期的流動型開放與當前制度型開放的重要區別。世界貿易組織（WTO）框架下流動型開放側重通過削減關稅和非關稅壁壘實現商品、資本、勞動、技術等生產要素的跨境自由流動。這些降低或消除關稅和非關稅壁壘的舉措涉及一國對外開展經貿活動的基本要求，大多屬于“邊境”規則，較少涉及對國內經貿制度安排與經濟政策調整的深層次要求。而制度型開放則要將制度措施延伸至“邊境內”，本質上要求規則、規制、管理、標準等國內制度與國際制度對接，如在競爭政策、國有企業、政府采購等方面競爭一致化，知識產權、環境、勞工等標準相互銜接一致，以及監管兼容等，這需要推動國內系統性改革，構建與高水平國際經貿規則相銜接的制度體系和監管模式。

（三）制度型開放是國際規則與國內規則雙向互動的開放

制度型開放強調“跨邊境互通互聯”，是制度“引進來”和“走出去”的有機結合，即國際制度規則的本土化和國內制度規則的國際化。國際制度規則的本土化，是指依托以開放促改革，對標國際高標準經貿規則體系，引入應用其中適合我國國情且行之有效的部分，學習借鑒國外做法中的合理元素并進行系統革新，構建與高標準國際經貿規則相銜接的制度體系和監管模式。國內制度國際化，是指對于第五代通信技術（5G）、跨境電商、移動支付以及外貿“新三樣”即鋰電池、光伏產品、新能源汽車。

等我國優勢領域行業標準、產業標準，應爭取依托共建“一帶一路”等以我國為主的國際合作平臺將國內規則上升為國際通行規則。對國際上暫未形成普遍共識的數字經濟、氣候變化等新興領域規則，積極開展國際規則制定與協調，增強我國在國際大循環中的話語權，推動全球經濟治理體系朝更加公正合理的方向發展。

（四）制度型開放是集成創新形成的系統性開放

制度型開放不僅局限于與對外經貿活動直接相關的宏觀經濟政策，而是細化和拓展至國內宏觀經濟政策體系的方方面面，需要對標國際高標準經貿規則，結合我國國情和實際，開展系統集成制度創新，加強相關制度、法律協調配套，構建一整套涵蓋諸多領域具體政策的開放型經濟制度框架體系。這種集成創新形成的系統性制度開放，不是簡單、不加甄別地照搬國際經貿規則，而是在揚棄基礎上的集成創新。包括三方面含義：一是對于符合經濟發展規律和大部分國家利益的面向未來的國際高水平、高標準規則標準，要全面對標對表；二是對于美西方利用規則標準并聯合盟友體系搭建的對我國進行“規鎖”的所謂“高標準”規則體系要全面揚棄，依托共建“一帶一路”搭建“以我為主”的高標準規則；三是對于在新一輪科技革命和產業革命中出現的尚未形成國際通行經貿規則的新業態新領域，要加大規則創造和引領力度，填補制度空白，推動中國規則、規制、管理、標準等制度“走出去”。

（五）制度型開放是穩定性與兼容性統一的協調開放

制度型開放是通過規則、規制、管理、標準等銜接統一來降低制度之間的摩擦成本和協調成本。一方面，由于制度一旦建立就具有相對穩定性，因此，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放也具有穩定性的典型特征。另一方面，在當前多雙邊多元體制下，更多追求“公平、互惠、對等”原則，全球治理“制度導向”特點要求各國制度（規則、規制、管理和標準等）統一、協調、一致，“政策協調”成為制度型開放的核心，從而使制度型開放具有更加注重協同、兼容乃至一致性的內在特征。

二、我國制度型開放取得的重大進展及存在問題

改革開放以來，我國對外開放經歷了由試點漸進式開放、全方位多領域開放向高水平制度型開放的轉變。黨的十八大以來，我國制度型開放范圍和領域不斷擴大，制度型開放的實踐不斷深入，取得了顯著成效。這些成就為面向新時期更高水平制度型開放提供了重要實踐經驗，打下了堅實基礎。面對未來更加錯綜復雜的國內外形勢發展變化，還需有效解決前期開放模式以及制度型開放過程中的痛點、堵點和難點，為新時期構建與國內國際發展形勢相適應的更高水平開放型經濟新體制提供穩定的制度支撐。

（一）制度型開放廣度和深度不斷拓展，成效顯著

黨的十八大以來，我國面臨的國內國際形勢日趨復雜，深化對外開放逐漸成為主動的戰略選擇。舉國上下著力全方位擴大制度型開放，加快構建開放型經濟新體制，并堅持按照自己設定的目標、確定的路徑和規劃節奏有序推進，加強規則對接、規制協調、管理提升和標準制定，培育壯大參與新一輪國際競爭的新優勢，更好利用全球先進資源要素，為經濟增長和結構轉型注入了持久的動力和活力。總體看，我國制度型開放的路徑大致呈現向三個方向展開和延伸的態勢。

一是以對標、對表多雙邊國際經貿規則為核心內容，提高規則相容性和相通性。加強與以WTO為代表的全球多邊經貿體系和新一代區域性經貿協定對接協調，積極構建面向全球的高標準自貿區網絡，持續做大做強經貿“朋友圈”，維護產業鏈供應鏈體系的穩定順暢。我國積極主動踐行對WTO的承諾和義務，以貿易政策合規為重點，堅定維護多邊貿易體制，在全球經貿瀕臨失序背景下，展現負責任大國擔當，成為全球120多個國家和地區的最大經貿伙伴。

韓亞棟、管筱璞：《中國成120多個國家地區最大貿易伙伴持續吸引全球投資者》，《中國紀檢監察報》，2021年3月19日。在全球經濟布局加速調整的背景下，我國著力推動與周邊、“一帶一路”沿線以及產能合作重點國家和地區自由貿易，全球自貿區網絡版圖不斷鋪展。截至2023年，我國已與29個國家和地區簽署了22個自貿協定（FTA），貿易額占我國對外貿易總額的1/3左右，正在談判中的有10個，正在研究中的有8個。

潘潔、謝希瑤：《我國自貿“朋友圈”不斷擴大》，新華報業網，2024年2月15日。我國正致力于以規則融通順暢區域產業鏈供應鏈。全球最大的自貿區“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）全面生效后，通過統一關稅承諾、原產地規則、貿易和投資自由化便利化以及其他貿易規則安排，最大程度整合了區域內各成員的27個貿易安排和44個投資協定，區域內90%的貨物最終將實現零關稅。自貿區網絡開放內容標準不斷提高。

張矜若、曹師韻、樊帆：《〈區域全面經濟伙伴關系協定〉生效實施兩周年——為區域經濟發展帶來新機遇》，《人民日報》，2024年1月9日。如，在與尼加拉瓜的FTA和新加坡的FTA升級中，首次按照負面清單模式作出高水平跨境服務貿易和相互投資開放承諾。此外，“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）和“數字經濟伙伴關系協定”（DEPA）的相關對接和談判工作正在穩步推進中。

二是自主探索貿易投資雙向開放，以開放的主動贏得發展的主動。以自貿試驗區（港）、服務業擴大開放綜合示范區、粵港澳大灣區等開放高地制度創新為核心內容，構建多層級國內開放平臺。跟蹤測試國際貿易投資新規則，強化制度創新功能，加快形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度體系和監管模式，構建了覆蓋東、中、西部的22個自貿試驗區（港）制度創新網絡，目前已經向全國復制推廣了349項制度創新成果。11個省市被納入國家服務業擴大開放綜合試點，試點地區先后推出1300多項試點任務，形成190多項創新成果向全國復制推廣。

資料來源：《我國已有11個省市被納入國家服務業擴大開放綜合試點》，央視新聞客戶端，2023年11月25日。海南自貿港錨定全球最高開放標準，封關運行準備工作已經全面鋪開。粵港澳大灣區加快探索互聯互通的各種措施和制度安排，在金融、科技創新、人員流動等方面取得了大量突破性制度創新成果。《外商投資法》出臺成為我國對外開放制度建設的重要里程碑。2020年《外商投資法》及其實施條例先后出臺，改變了近40年的三資法并立局面，確立了我國外商投資法律制度的基本框架，明確我國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度以及內外資一致的管理原則，為外資提供了更透明、更便利、更可控的規則。多輪壓減外資準入負面清單，大幅放寬市場準入限制。2013年國內首版《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》發布以來，先后發布了全國版負面清單和海南自貿港版負面清單，經過多輪修訂，負面清單條款大幅縮減，至2021年，全國版負面清單31條，自貿試驗區（港）版清單27條。2024年，還將進一步推出新的自貿港版負面清單等。推動服務貿易管理模式新變革，對跨境服務貿易建立負面清單管理制度。2021年，《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》出臺，對包括交通運輸、建筑、批發零售、物流、金融、衛生和教育服務等11個行業的跨境服務貿易實施70項特別管理措施，被WTO視為二十國集團（G20）國家運用多種創新模式改善營商環境的典型措施之一。2024年3月，《跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》和《自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》發布，統一列出對境外服務提供者通過跨境交付、境外消費、自然人移動三種模式提供服務的特別管理措施。其中，全國版共71條，自貿試驗區版共68條。標志著我國實現了服務貿易管理由正面清單承諾向負面清單管理的全面轉變。

三是以“一帶一路”倡議的“五通+”和優勢產業“走出去”為核心內容，以規則標準輸出增強全球經貿治理體系話語權和影響力。“一帶一路”倡議是我國在國際經貿規則重塑下的重要選擇，為我國匯聚了更多經貿合作伙伴，也為我國參與重塑適合本國利益的國際經貿規則提供了具體路徑。10年來，我國基于公正合理、包容透明、開放共贏的合作原則，在與相關國家制度化合作中發揮主動和主導作用，將規則標準“軟聯通”作為共建“一帶一路”的重要支撐，倡導對接國際規則標準，引入各方普遍支持的規則標準，鼓勵發展中國家采用適合自己的規則標準，通過產業領域務實合作，努力提高工程、技術、裝備及相關標準規范供給能力。截至2023年6月底，我國已與巴基斯坦、俄羅斯、希臘、埃塞俄比亞、哥斯達黎加等65個國家的標準化機構以及國際和區域組織簽署了107份標準化合作文件，促進了民用航空、氣候變化、農業食品、建材、電動汽車、油氣管道、物流、小水電、海洋和測繪等多領域標準國際合作。

國務院新聞辦公室：《共建“一帶一路”：構建人類命運共同體的重大實踐》，外交部網站，2023年10月10日。“一帶一路”標準信息平臺運行良好，標準化概況信息已覆蓋149個共建國家，可提供59個國家、6個國際和區域標準化組織的標準化題錄信息精準檢索服務，在共建國家間架起了標準互聯互通的橋梁。

李若一：《市場監管總局：已與43個共建“一帶一路”國家、區域標準化機構簽署54份合作協議》，《中國青年報》，2023年12月20日。我國持續加強與俄羅斯、馬來西亞、新加坡等22個國家和地區的跨境會計審計監管合作，為拓展跨境投融資渠道提供制度保障。

國務院新聞辦公室：《共建“一帶一路”：構建人類命運共同體的重大實踐》，外交部網站，2023年10月10日。

（二）我國制度型開放面臨的深層次問題

當前，我國面臨的國內國際發展環境處于更加劇烈和不可預期的演變中，影響全球格局演化的力量走向越發不明朗，傳統意義上全球化紅利逐漸消退，我國原有國際比較優勢縮小甚至消失，在新一輪全球產業競爭中存在綜合成本上升、經貿合作受阻、綜合制度優勢尚未完全形成和釋放等困境。與未來開放形態相對應，必須全面系統梳理清晰面臨的主要問題和根源，為更高水平開放掃清障礙。

1.重點領域和重點開放平臺突破性進展緩慢，進一步開放阻力加大

一是推動進一步放開市場準入的難度和阻力加大。截至2023年，我國外資準入負面清單已經歷了7輪修訂，再進一步縮減負面清單將面臨巨大的阻力和壓力。對外資的準入限制領域中，部分服務業部門開放進程滯后。在已發布的最新全國版、自貿試驗區（港）版負面清單中，服務業的完全禁止類條目比重最高。其中，全國版負面清單31條未開放條目中，服務業有26條，占比為83.9%，禁止類條目高達16條；自貿試驗區（港）版負面清單27條未開放條目中，服務業均為22條，占比達81.5%，禁止類條目均為14條。從國別比較看，在經濟合作與發展組織（OECD）2022年發布的全球50個經濟體22個服務業部門的限制性指數排名中，我國綜合排名在第42位，排位越靠后表明限制程度越高。納入統計的22個部門中，除海運、公路運輸、空運、分銷和物流裝卸等5個部門排名在30位之前，其余17個部門均在30名之后，屬于全球服務業高準入限制國家。

數據來源：OECD數據庫，《2022年服務貿易限制性指數》（STRI）。再看制造業，雖然表面上負面清單限制性條目制造業已經全面清零，但仍有出版物印刷、中藥飲片炮制技術應用及中成藥保密處方產品生產的全面開放限定在自貿試驗區（港）范圍內，非全國開放。

二是各類開放平臺載體創新成果分享機制不健全，實質性賦權賦能不充分。為了推進系統性改革深入，國家面向全國各區域設置了一批自貿試驗區（港）、服務業擴大開放綜合試點等高能級開放平臺，這些落地在不同地區的平臺探索內容五花八門，沒有形成在平臺間迅速同步分享探索經驗和做法的機制，缺乏系統集成的制度型創新的高效路徑。如，自貿試驗區（港）作為國家制度型開放的主要載體和系統集成平臺，在重大領域開放中被賦予權限小、原則性方案多、實質性舉措少，制約了改革探索進程。目前，僅有上海自貿試驗區、海南自貿港、粵港澳大灣區等少數區域被賦予較大開放權限，并取得了一些突破性進展。其他區域重大突破性改革和原創性改革少，很多成果是“小修小補”和同質化改革，制度創新效能較低，真正的引領性創新成果少。如，全國自貿試驗區制度創新成果多集中于“單一窗口”“多證合一”“智慧通關”等，其內容多為具體經貿便利化增效措施，更加重視數量，能夠完成方案賦予高水平開放探索任務的不多，更談不上平臺間、區域間開放協同。究其原因，一方面是自貿試驗區改革中的權力約束導致地方自主權不足，在以制度創新為核心的改革任務中涉及較多中央事權，如金融、海關、稅制等，由于授權和立法保障不足，容錯糾錯機制跟不上，出現地方先行先試的創新與自我授權失范并存的問題，勢必挫傷改革積極性；另一方面是各地發展基礎差異性大，很多落后區域對方案精準理解和把握能力有限，無法充分使用中央政府的賦權賦能。

2.“非禁即準、非限即可”的準入后國民待遇原則落實不到位

目前，我國已開放領域國民待遇仍未得到全面落實，很多行業準入不準營、玻璃門、隱形門問題至今未能有效解決，影響政府公信力。

一是現行政策仍有法律依據不清、部門規章沖突之處。任何管理措施都應當有清晰明確的法律依據以保障其實施合法性。負面清單管理作為《外商投資法》實施的重要制度安排，至今采取“領域+特別管理措施”結構體例，沒有明確標明其中特別管理措施的法律來源。通過對相關部門管理規定的梳理發現，外資準入管理措施與部門規章尚有相抵觸、有矛盾的表述。如，《音像制品管理條例》（2016年修訂版）第十五條規定“音像出版單位可以與香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區或者外國的組織、個人合作制作音像制品”，但現行三版負面清單中均規定“禁止投資圖書、報紙、期刊、音像制品和電子出版物的編輯、出版、制作業務”。《電影企業經營資格準入暫行規定》（2015年修正）第六條規定“允許境內公司、企業和其他經濟組織與境外公司、企業和其他經濟組織合資、合作設立電影制片公司”，但現行三版負面清單中卻規定“禁止投資電影制作公司、發行公司、院線公司以及電影引進業務”。

二是內外資不一致待遇廣泛存在于各領域。在政府采購、標準制定、產業政策、科技創新、融資等領域內外資不一致政策措施依然存在，各類優惠政策和資源高度向國有企業傾斜，外資無法公平參與市場競爭。以醫療行業為例。雖然外資醫療機構具有強烈對接本土市場的業務拓展需求，但是國內規則限制了其業務擴張，導致了很多事實上的“非國民待遇”。比如，限制外資醫院外籍醫生和醫務人員比例，外資醫院被排除在醫院評級體系外，醫師缺少社會認可的晉級通道。再如，雖然我國已經放開了金融領域的外資準入，但外資金融服務的供給能力遠遠不足。有外資企業反映，外資銀行在我國不能吸儲放貸、設立分支機構牌照審批速度慢。

三是制度透明度低、執行不到位。突出表現為：第一，決策過程缺乏透明度。法治化水平和執行力度有待加強，信息公開不夠全面和及時，在政策公開的同時，依然存在前置監管、一事一議、一事一策等隱形規制手段，偏離了規則內涵和政策本身。如，筆者在調研中了解到，雖然我國已取消新能源汽車外資市場準入限制，但由于一些隱形規制使得外資企業進入市場難度依然很大，導致外資企業產生承諾疲勞，政府公信力降低。中國歐盟商會《2023年的商業信心報告》中，21%的受訪企業表示，在外資負面清單執行中遭遇過行政審批要求流程繁瑣、耗時過長以及獲取經營許可障礙等間接壁壘，政府的承諾和企業預期間存在較大落差。第二，地方層面政策理解和執行偏差。落后區域發展基礎差，有的地方政府執行層對政策精準理解和把握有限，且不具備承接高層級改革任務的能力，減損中央政府賦權賦能效果；一些地方政府對FTA的規則理解和運用能力差，不能為市場主體提供有效解讀，規則和政策利用率較低。筆者在調研中了解到，我國企業能夠理解并有效利用的FTA條款不足20%，規則溢出效應有限。第三，全國統一大市場尚未形成。建立高效、規范、有競爭力的全國統一大市場是我國打造一流營商環境的重要舉措。由于國內統一大市場體系尚未形成，地區和行業分割依然嚴重，行業保護主義和地方保護主義導致很多政策無法落地。歐盟商會認為，2022年出臺的《加快建設全國統一大市場的意見》將已提出但未落實的諸項工作進行了整合，但仍不足以滿足外國投資者的需求，中國歐盟商會：《中國歐盟商會商業信心調查2023》，中國歐盟商會網站，2023年6月21日。對于存在已久的問題，需要采取具體措施和切實政策加以解決。

3.對接高標準國際經貿規則體系尚存制度性障礙

即便不考慮一些經貿協定中的非中性“規鎖”限制，僅從能夠提高產業鏈供應鏈暢通度和經濟效率的中性規則視角看，我國制度型開放水平與國際高標準經貿規則對標差距仍較大，還達不到CPTPP和DEPA等區域性經貿協定入圈條件。很多關鍵領域的“邊境內”開放度短期內無法達到入圈條件。

一些典型領域，如政府采購。我國加入《政府采購協議》（GPA）談判已經16年了，但至今仍沒有加入時間表，制約了我國企業對GPA締約國政府采購市場的拓展。目前我國已對外正式簽署的15個FTA均不含政府采購議題。雖然《外商投資法》明確規定允許外資參與政府采購，但隱形障礙較多。如有歐洲企業提出，在醫療器械、土木工程、信息技術等行業外資參與空間仍極為有限。按國際通行做法，大多國家僅有政府采購法，招投標相關規則都服從于政府采購法。而我國《政府采購法》和《招標投標法》并立，兩法適用范圍交叉重疊，管理體制各成一套，具體規則也不一致，雖有實施條例為兩法銜接，但“疊床架屋”的矛盾并未根本解決，增加了交易成本和市場障礙。此外，我國統一的政府采購市場尚未形成，存在嚴重的部門、地區和行業分割狀況，中央和地方政府間、不同政府部門間和不同類型、不同規模采購機構間的利益沖突突出。再如，知識產權保護。雖然我國法律法規體系基本健全，但是保護標準偏低，執法力度不強，商業機密、版權保護、技術專利保護等方面均與CPTPP規則有較大差距。一些歐洲企業反映，《外商投資法》頒布后部分企業仍然被政府直接或間接干預要求技術轉讓或限制權利人權益，這方面卻沒有配套的調節和爭議解決機制。在國企市場化改革中則存在企業信息披露、競爭政策透明度、產業政策競爭性審查等問題。

同時，我國對國際監管協調合作參與度較低。我國參與國際監管合作的實踐較少，國內規制與國際監管合作新模式要求也存在一定差距，未來升簽經貿協定必然面臨如何對接和引入等問題。此方面存在的突出問題：一是透明度不足，2020年，美國貿易代表辦公室（USTR）曾提出中國很少發布與貿易相關的其他措施信息，在行政規章、部門規章和規范性文件起草方面沒有履行公眾評議程序等；二是我國簽訂的FTA中缺少前瞻性監管合作議題。

4.制度型開放較被動，有效制度供給存在能力缺陷

一是慣性適應美歐等發達經濟體主導的國際經貿規則體系，主動應對乏力。學界和政策界有一種廣泛認識，但凡我們難以達到的，都是“高標準規則”。這種邏輯觀點極易使我國陷入更大的被動困境。同時，美歐主導的規則終極目標是國家利益最大化，一旦無效，隨時可能修正或推翻。如不加甄別全盤跟隨接受，一旦對方改變游戲規則，可能落入對方的“規則陷阱”。因此，在對標對表國際經貿規則時，首先要區分和明確哪些規則是真正有利于國家利益的可用工具，哪些涉及歧視和規鎖，哪些領域是要堅守的底線和邊界。

二是主動議題設置能力弱，優勢領域制度供給和輸出嚴重不足。長期以來我國都在被動適應國際規則，往往是“別人出題，我們答卷”，制度規則的供給和輸出能力難以與產業的國際市場優勢匹配。以建筑工程為例，設備、勞務、建造是我國企業的優勢，但高端智力服務、標準規范仍然以美國規則為主，中國標準依然難以主導重要國家市場。即便在一些全球性規則體系尚未成型、我國占優勢的新興產業領域，也很難拿到國際規則話語權。如，我國是全球最大的新能源汽車市場，但是碳足跡管理體系認證方面依然空白，而歐盟卻率先推出碳關境調解稅（CBAM），在全球碳市場形成先發規則優勢。

5.系統集成的制度型開放頂層設計不完善

制度型開放是一項系統性的制度體系設計、修改和完善工作，必須在頂層設計的戰略性和前瞻性導向下協同開展。我國在2018年才正式提出制度型開放概念，一些重要問題至今未完全厘清。

一是制度型開放制度框架不健全，重政策設計，輕制度體系設計。制度型開放的內涵和外延、目標、時間表、路線圖、頂層統籌機構至今未明確。同時，由于制度型開放涉及議題廣、領域多，許多關系全局的集成制度創新需要多部門協同和配合，障礙較多，行業主管部門往往從所轄行業出發設計適用政策，較少考慮全局性影響。由于部門間職責交叉重疊，多頭管理，各部門平行推進，既減損了制度效能，又容易目標渙散，喪失改革焦點。如，外資負面清單調整過程中，部門利益難以協調，導致一些本應開放的領域開放進程相對滯后。同時，各領域開放的法律基礎、基礎制度框架、監管模式和保障體系呈零敲碎打狀態，聯動協同不足。

二是與高水平開放匹配的國家安全保障體系不完善。推動全面制度型開放的目的是以高水平開放獲得更長久的安全和發展，安全管理能力應放在首位。一些行業主管部門對開放普遍持謹慎態度，底層原因是法治保障國家安全的總體水平不高，對開放后場景推演能力不足，欠缺風險、成本、收益精準預估能力，導致過度謹慎，不愿、不敢開放，陷入“有限開放、無限管理”的境地。如果從底層邏輯梳理一些行業的風險點會發現，很多領域開放風險并不高，完全是可控的。如，我國對廣播電視節目制作和電影制作有完善的前置審批制度，采取節目制作播出分離、電影制作發行分離的方式，無需限制制作環節的外資準入，控制住播出、發行環節就可以有效把控風險。再如，廣播電視節目制作、電影制作、文藝表演屬文藝創作，風險本質是潛在的文化滲透，意識形態敏感性相對較低，禁止準入同時也限制了正常的文化交流互鑒，并不是最佳風險防控手段，風險管控關鍵應放在內容監管上。通過完善法律法規和內容監管機制使外資在國內經營合規化，同樣可以達到防范風險的目的。

三、新時期我國制度型開放面臨的國際國內形勢

當前和未來一段時期是百年未有之大變局深刻演變的關鍵期，也是中華民族偉大復興的關鍵時期，國際國內形勢發生深刻變化，我國擴大制度型開放面臨新的機遇和挑戰。

（一）機遇

當前和未來一個時期，我國面臨的國際環境將繼續發生深刻變化，突出表現為以下幾方面。

一是我國成為百年未有之大變局加速演進和世界進入新的動蕩變革期背景下最大的穩定性力量。當前，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加，推動世界進入新的動蕩變革期。同時，以我國為代表的新興經濟體和發展中國家群體性崛起，特別是我國政治經濟社會穩定，成為推動全球政治經濟格局變革的重要力量，成為不確定世界最大的穩定之錨。

二是新一輪科技革命引發的產業變革成為推動百年未有之大變局的關鍵動力。隨著新一代通信技術、數字技術、人工智能、生物技術以及量子科技等蓬勃發展，新的科學技術滲透到人類生產和生活的各個領域，并不斷加快重塑世界。與此同時，新技術、新勞動工具、新產業、新基礎設施等新質生產力在推動高質量發展中的作用日益彰顯，并推動全球科技競爭和產業競爭格局發生歷史性變化。以我國為代表的發展中國家可以依靠后發優勢，在5G技術、人工智能、量子通信、大數據等領域取得關鍵性突破，并推動全球科技競爭和產業競爭格局朝著于我國有利的方向發展。

三是全球經貿規則變革與治理體系重構成為百年未有之大變局演進的必然趨勢。隨著經濟全球化深入發展，國際分工從以最終產品為主要形態的分工模式向以中間品貿易為主要特征的全球價值鏈分工深化發展，以及科技革命帶來的產業驅動力從傳統“要素驅動”向“創新驅動”轉變，服務貿易和數字貿易迅猛發展。一方面，傳統經貿規則難以適應新業態發展實踐需要；另一方面，新興經濟體和發展中國家群體性崛起帶來全球政治經濟力量對比發生變化，必將推動全球經貿規則和治理體系處于變革與重塑之中。

面對百年未有之大變局，我國全面開啟社會主義現代化強國建設的新征程，進入加快構建新發展格局，著力推動高質量發展的新階段。我國將以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式，加快培育和形成新質生產力，匯聚高質量發展新動能。同時，制度型開放是應對世界百年未有之大變局的關鍵抓手，也是以開放促改革，推動經濟高質量發展的內在要求。以開放促改革，通過制度型開放和持續深化改革開放，著力化解內外環境變化帶來的突出矛盾和風險，吸引全球高端生產要素實現價值鏈攀升，推動經濟高質量發展，推進中國式現代化進程。

（二）挑戰

當前和未來一個時期，全球動蕩源和風險點增多，我國經濟社會和開放發展面臨的重大風險隱患嚴峻復雜，將對我國開放發展形成巨大挑戰。

一是標準規則競爭成為國際競爭和中美大國博弈的焦點。當前，大國之間的競爭更多體現在以經濟和科技實力為基礎的綜合國力之間的較量，更多體現在規則標準話語權的爭奪。未來一段時期，美國對我國的遏制尤其是高科技領域的遏制將進一步加劇。為遏制限制我國技術升級和產業鏈向高端轉型，美國將越來越多使用出口管制、投資限制令、長臂管轄等技術措施、制度和立法手段，限制美國乃至全球資本和技術流向我國。同時，在生物技術、量子計算、人工智能、航空航天、天基技術等領域強化與盟友合作，共建所謂的經濟韌性體系。

二是美國將進一步強化“去中國化”“規鎖”戰略。面對日益激烈的大國競爭博弈，以及全球經貿規則的調整與重塑，以美國為首的發達國家倡導以“公平貿易”“對等貿易”替代“自由貿易”，加快雙邊談判和區域規則構建，通過國內法的國際延伸達到自身目的，以占據國際規則制定主導權。如美國帶頭否認我國“市場經濟地位”、呼吁取消我國在WTO的發展中國家身份、推動“印太經濟框架”（IPEF）等，試圖通過“規鎖”戰略大幅提升我國參與國際分工合作的制度性交易成本，通過排斥我國的產業鏈、供應鏈削弱我國發展能級。在這一形勢下，我國必須通過建設更高水平開放型經濟新體制來破解美國的“脫鉤斷鏈”“規鎖”，必須通過內外循環相互促進，共同推動制度型開放，拓展對外合作新空間，塑造國際競爭新優勢。

三是全球產業鏈供應鏈價值鏈推動國際經貿規則深入調整。自20世紀80年代以來，經濟全球化不斷深入發展，WTO多邊貿易框架推動全球關稅和非關稅壁壘不斷削減，商品與要素流動性大幅度提升，推動國際分工進入以中間產品貿易為主的全球價值鏈階段，傳統商品和要素流動的“邊境”開放規則效能不斷降低。同時，區域經濟一體化深入發展特別是多邊貿易體制改革停滯不前，區域經貿協定主導的高標準國際經貿規則成為推動經貿規則創新變革的主力。規則由“邊境”規則向“邊境內”規則延伸拓展，各類區域經貿協定的議題圍繞市場準入、競爭中立、知識產權保護、環境保護、勞工政策、技術標準監管一致性等方面的規則標準展開。我國已經經歷了改革開放前期以要素成本優勢參與國際分工的階段，必須繼續通過對標國際高標準經貿規則，推進高水平制度型開放形成制度環境優勢和更高水平制度供給，吸引全球高端生產要素集聚，實現價值鏈攀升。

四是新一輪科技革命和產業變革成為新一輪國際經貿規則重構的動力。隨著新一輪科技革命的興起和國際分工的深化，跨境電商、數字貿易等貿易新業態新模式迅猛發展，在國際經貿合作中的重要性日益提升，成為新一輪國際經貿規則重構的競爭焦點。這些新業態新模式尚處于發展演變期，還沒有在全球范圍內形成統一的規則體系，需要各國進行磋商和協調，這就對國家間的規則對接提出了要求。在激烈的國際競爭中，我國依托自身優勢，在5G技術、人工智能、量子計算、大數據等領域取得了關鍵性突破，如不能將優勢上升到國際規則和制度層面，將會在未來激烈競爭中處于被動挨打局面。

五是國內存量市場相對吸引力下降致使吸引外資面臨較大挑戰。近幾年，東南亞、南亞等周邊國家加大全球引資競爭，在營商環境、要素成本等方面與我國的差距持續縮小，對歐美國家的低貿易壁壘等優勢不斷提升。反觀國內，摩根大通2023年針對3000名國際投資者的一個有關我國市場投資的調研顯示，目前這3000家國際投資者針對我國的投資策略為34.1%退出、38.4%低配、22.8%中立、4.7%超配，退出和低配占比達70%以上。國際投資者對我國市場擔心的原因排在前三的有：地緣政治（29.1%）、國內政策環境（23.3%）、經濟狀況（21.7%）。從投資收益角度看，對很多歐美國家企業來說，在我國的投資回報率與其國內和全球其他市場的差距正在變得越來越小，還要面臨中美博弈不斷抬升的政治風險，我國市場的存量投資吸引力有下降的趨勢。未來，如果我國不能加大新興領域對外資的開放力度，釋放更大增量市場空間，為外資創造可持續的新利潤增長點，我國長期引資將面臨更嚴峻的挑戰。

四、新時期推進我國制度型開放的建議

新時期深化我國制度型開放，必須因應現實，做好制度型開放的頂層設計，在務實舉措上有關鍵性突破，加快構建與國際高標準經貿規則相適應的開放模式、制度體系、推進路徑。以更高標準、更大力度、更快速度推進制度型開放實現新跨越，為我國由“規則接受者”轉變為“規則引領者”，從積極“接軌”到主動“鋪軌”探索新路徑。

（一）加快完善外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度

外資準入政策是一國對外開放的核心內容。外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式是我國新時期形成系統性、制度性的開放局面最重要的制度型安排之一。

一是要根據實踐進展對現行制度安排中尚有缺陷不足之處盡快做出調整。建議在目前的外資負面清單結構中加列各項限制措施的法律依據，明確負面清單所列條款的相關法律依據，對限制措施的法律適用例外做出準確清晰說明，增加負面清單透明度。及時清理現行部門法規、規章和規范性文件與負面清單的沖突條款。

二是以服務業為重點繼續縮減負面清單。認真梳理已有壓力測試、承壓能力較好、風險較低的領域，以“非禁即準”“準入即準營”為根本原則，能開則開，爭取我國對外開放更大的戰略主動。進一步放寬信息傳輸、軟件和信息技術服務、教育服務、醫療健康服務，以及文化娛樂等領域外資股比限制，逐漸取消不合理的跨境專業資格互認限制，加快推進中外標準互認。

三是推動行業主管部門加速形成外資管理模式由事前管理向事中事后管理轉變。外資有序發展不能僅靠準入限制，重點應放在適度、合理的邊境內監管上，這是在全球形成廣泛共識的通行做法。在放開準入的同時，按照行業特性完善事中事后監管方式。系統性評估各領域開放風險，從產業沖擊風險、生物安全風險、信息安全風險、意識形態風險等維度切實找準行業開放的風險點位，以風險量級高低和自貿區已有探索經驗為依據，盡快篩選出一批可開放領域，同步改變一些行業的現行管理模式。將對外資開放納入行業監管體系中，加大事中事后監管力度，設計好與開放程度相對應的行業安全審查機制、罰則條款和行政管理容錯機制，加強風險預警監測和風險處置能力。

四是自貿試驗區（港）版清單要與全國版清單形成更顯著的梯度。目前呈現的開放梯度與賦予自貿試驗區（港）先行先試的定位尚未充分匹配。一方面，我國將外資準入管理模式改為準入前國民待遇加負面清單后，10年來，在各自貿試驗區（港）采取由點帶面的開放探索形式。事實證明，這種形式是可行的、安全的，可以適當提速擴面。另一方面，在自貿試驗區（港）進行適度超前的改革探索是必要的。只有拉開自貿試驗區（港）與全國的開放梯度才能更精準快速地為開放積累有益經驗，并向世界展現我國在逆全球化風潮下，堅定不移支持經濟全球化和跨國投資的決心，提振外商投資信心。必須要在負面清單修訂過程中，進一步拉大自貿試驗區（港）清單與全國版清單的差距，賦予更大的改革權限，真正體現自貿試驗區（港）大膽闖、大膽試的探索定位，將自貿試驗區（港）建設成我國最高開放程度的區域。

（二）加快升級國內制度型開放示范區和全球自貿區網絡

一是支持上海自貿試驗區、北京服務業擴大開放綜合示范區、粵港澳大灣區等條件成熟高水平開放平臺，打造國家制度型開放示范區。推進有基礎、有能力承接國家高水平制度創新任務的自貿試驗區（港）率先開展綜合集成改革試驗。探索綜合改革授權，以清單式批量報批的方式推動重點領域和關鍵環節改革。加大對各地自貿試驗區（港）賦權力度，允許各地根據地區發展實際開展突破性、集成式制度創新。特別是加大自貿試驗區（港）核心改革任務中涉及金融、海關、稅制等中央事權的授權和立法保障力度，跟進容錯糾錯機制，保護地方改革積極性。加快探索破解大灣區“一國兩制三關稅區”的制度型障礙，將港澳制度優勢放大到整個大灣區區域內，加快實現區域內規則全面銜接。

二是探索建立中國—中亞自由貿易區。中國與中亞國家關系進入歷史最好時期，加快區域經濟一體化進程具有得天獨厚的地緣優勢、較好的政治互信基礎和多元產業合作利益契合點。應以“絲綢之路經濟帶”核心區建設為契機，充分發揮新疆等我國向西開放主要省份作用，利用中國—亞歐博覽會等現有平臺的作用，遵循循序漸進的合作發展思路，分階段、有步驟、分領域推動中國—中亞自由貿易區建設取得突破，擴大對周邊國家的經貿影響力輻射半徑，拓展我國向西開放的空間。

三是支持與新加坡合作在海南打造全球自貿港制度創新高地項目。新加坡是全球最高開放水平自由貿易港，關稅水平極低，貿易和商事便利化程度高，對外資高度開放，資金和人員流動自由化便利化程度高，監管模式先進。與新加坡合作，有助于海南充分借鑒對標全球最高標準自貿港經驗進行制度集成創新，建構高標準的開放型政策和制度體系。針對海南自貿港封關運作需要，中新可在通關便利化、投資與服務貿易開放、金融開放、營商環境、數字治理、海南國際教育島建設這六大領域率先開展制度創新合作，未來進一步延伸至醫療、旅游和社會管理等領域。

（三）在條件和時機成熟的區域主動實施單邊開放

單邊開放是我國應對外部挑戰，彰顯大國擔當，推動構建人類命運共同體的戰略性、務實性舉措。要充分放大現行規則制度效能，跳出目前對等開放的合作框架思路，研究實施對重點經貿合作伙伴擴大單邊開放范圍，抓住開放的時間窗口期，加大戰略性投入，實現高水平開放戰略布局的新突破。

一是加快對東盟全面單邊開放。東盟已經成為我國最大的經貿伙伴，對東盟單邊開放是我國深度布局東盟區域的務實舉措，對打造“中國研發+東盟組裝制造+全球市場”“東盟資源+中國智造+全球市場”的產業鏈價值鏈網絡，構建在亞太地區戰略縱深帶意義重大。可考慮在高鐵、電力裝備、新能源、通信設備等優勢產業領域，向東盟全面放開市場準入限制，支持東盟更緊密嵌入我國產業鏈供應鏈體系。在RCEP框架下，可考慮縮短我國對東盟進口部分產品的零關稅承諾過渡期。研究跨境數據流動、知識產權、人工智能、可持續發展等領域面向東盟的特殊安排，推動其與我國優勢領域規則標準融合，擴大我國在東盟區域的合作領域和經貿規模，穩固我國對外經貿關系基本盤。

二是將歐盟作為我國新一輪對外開放國際合作的重點區域，主動開展更深層次的制度型開放探索。應提高對歐盟務實合作的積極性和主導權，把握歐盟這一中美博弈的關鍵性第三方力量，以經貿紐帶爭取歐盟在中美博弈中的中立地位，防止其向美國進一步傾斜。創造條件重啟中歐全面投資協定（CAI）談判。圍繞中歐共同發展需求，主動加快推進雙方在氣候變化與可持續投資、綠色貿易、綠色金融、綠色交通以及環境、社會和治理（ESG）等領域的規則標準合作，進一步加密與歐洲市場的經貿聯系，對沖國際環境風險。

三是突出發展導向和包容共享，點對點、有步驟推進對已建立良好政治互信和合作基礎、風險較小國家的單邊開放合作模式。對目前已簽訂的小型FTA、沿邊接壤國家和地區、“一帶一路”相關國家、上海合作組織成員國、金磚機制友好國家，可有針對性地根據我國與對方國家經貿合作進展，特別是關照一些國家的實際產業發展訴求，小切口選擇一些我國優勢行業領域探索精準單邊讓利和單邊開放，擴大自貿區網絡開放效能。

（四）整合“一帶一路”倡議及我國參與的成熟國際合作機制，提升制度有效供給能力

制度型開放是雙向開放，既要求高水平“引進來”，也要求加大步伐主動“走出去”。只有持續站穩全球市場，才能夠更好應對風高浪急的國際環境挑戰。這也是以開放保障國家安全的另一層重要含義。

一是選擇“一帶一路”主要經貿合作國家和地區作為我國對外制度供給的首選區域。經過10年開拓，“一帶一路”倡議不斷走深走實，在“五通+”領域取得了大量經貿合作成果，在堅持發展共性的前提下探索政策差異性和實踐豐富性，提出更合理的制度設計，經貿伙伴互信加深。未來應以政策溝通和多元產業合作模式為牽引，加大力度向相關國家輸出高鐵、電力、新基建、“新三樣”

等優勢產能，向我國共建“一帶一路”國家重要供應鏈體系的樞紐和網絡節點投放更多力量，加快確立我國在數字經濟、綠色能源、綠色金融等新興領域規則標準制定的主導權。

二是充分融通已有合作機制和向更廣泛區域滲透，加強與全球南方國家合作。尋找我國與尚未簽訂FTA的國家和地區的合作機制交集，推動構建雙方具有較高契合度的新領域合作機制。特別是要抓住一些拓展國際合作的重要機會窗口，如利用金磚國家擴容機會擴大面向中東和非洲地區的自由貿易空間。以與巴西深化經貿合作為牽引，利用巴西在南方共同市場中的主導地位，推動與南方共同市場FTA談判，建立我國全球自由貿易“后備系統”。

三是加快構建多層次“走出去”法律體系。推動制定《境外投資法》及相關法律法規，加強對我國境外投資的保護力度；完善跨境服務貿易法律法規體系，對跨境提供、境外消費、商業存在和自然人流動等服務模式確立適用法律框架，以解決不同服務貿易模式指導性法律缺失問題；完善相關法律中的涉外條款，提升我國應對域外“長臂”管轄的能力，更好維護國家主權、安全和發展利益。（五）統籌開放與安全，完善監管體系

一是推動各行業主管部門加速形成外資管理模式由事前管理向事中事后管理轉變。外資有序發展不能僅靠準入限制，重點應放在適度、合理的邊境內監管上，這是在全球形成廣泛共識的通行做法。在這樣的邏輯推演下，一些行業還有開放空間，可通過放開準入，并按照行業特性完善事中事后監管的方式有序開放。當務之急是系統性評估各領域開放風險，從產業沖擊風險、生物安全風險、糧食安全風險、國土安全風險、信息安全風險、意識形態風險等維度切實找準行業開放的風險點位，以風險量級高低和自貿試驗區（港）已有探索經驗為依據，再篩選出一批可開放領域。同時，要同步改變一些行業的現行管理模式，將對外資開放納入行業監管體系中，設計好與開放程度相對應的行業安全審查機制、罰則條款和行政管理容錯機制，加強風險預警監測和風險處置能力。

二是完善外資國家安全審查機制。明確國家安全的具體范疇，增強外資安全審查的可操作性；完善法律法規配套體系，根據產業發展需要動態調整重點監管領域；構建核心關鍵技術保護系統，嚴防關鍵技術外流；明確安全審查的范圍、標準、程序和結果公示等，增強審查制度透明度，建立統一的安全審查標準，確保公平、公正和透明。

三是完善事中事后監管體系。對已經在負面清單中取消，但不宜過激開放的行業，應提前對外資企業公布，使企業能夠在投資決策前期獲得充分信息，避免決策失誤造成損失。要建立有效的政策傳導和反饋機制。保證相關政策能夠在企業和地方政府間形成高效傳導，設立適當反饋機制接受外資企業意見和建議，并及時回應其關切。

（六）全面提升國際輿論塑造引領能力，為制度型開放營造有利外部環境

近年來，美西方國家除了頻繁發起制度沖突遏制我國外，還加大利用在國際輿論場的主導優勢，以“價值觀”“高標準”“透明度”“氣候友好”“保護人權”“基于規則”“外資大規模撤資”等輿論，對我國與全球各國的正常經貿互動貼上各種污名化標簽，不利于我國推進高水平對外開放的進程。要全面增強國際輿論塑造、議程設置、社會溝通等方面能力，正面、主動、積極回應國際社會關切，把話題和焦點設置在前，把握國際輿論主動權。

要主動與主流國際組織、具有較大影響力的全球媒介保持密切聯系和合作，以真實案例和權威數據回擊域外唱衰“中國封閉論”“中國經濟崩潰論”“中國見頂論”“中國產能過剩論”等不實言論。要大力支持國內權威科研機構同我國對外投資東道國、第三方智庫和社會組織開展聯合研究，共同發布熱度較高的海外項目評估報告，切實將項目的評價權和解釋權掌握在自己手中。同時，引導國內企業、智庫和專家學者與相關國家開展多渠道、多形式直接對話，避免民眾認知由西方媒體主導和塑造。

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責任編輯：李蕊