中國自貿試驗區的戰略定位研究

劉文 程海文

摘要：自貿試驗區建設是新時代中國推進改革開放的重要發展戰略，22個自貿試驗區具有不同的戰略定位，山東自貿試驗區聚焦中日韓產業對接與合作。東亞地區內部經濟依存度提高推進山東省與日韓合作深入發展，RCEP實施為山東省與日韓合作帶來制度紅利。但山東省與日韓合作也面臨挑戰：中日韓三國產業在相關市場面臨相互競爭的局面；國內地區間的競爭激烈；國際產業鏈供應鏈布局調整，國內企業對日韓合作受到東南亞等國家的沖擊；地緣政治因素帶來不確定性。為促進山東自貿試驗區與日韓合作，本文認為，應充分挖掘RCEP紅利，擴大與日韓產業合作領域；加快發展貿易新業態新模式；優化營商環境，完善中日韓人才便利化機制；加強政治互信，以地方合作促進中日韓三國間合作。

關鍵詞：自貿試驗區對外開放中日韓合作

作者簡介：劉文，山東大學商學院教授、博士生導師；

程海文，山東大學商學院博士研究生。

建設自貿試驗區是中國在新時代推進改革開放的一項重要戰略舉措，在中國經濟發展進程中具有里程碑意義。2013年9月，中國首個自貿試驗區——中國（上海）自由貿易試驗區在浦東正式掛牌成立，截至2023年底，全國共有22個自貿試驗區獲批建設，形成了覆蓋東西南北中的自貿試驗區格局。各自貿試驗區基于其區域和產業優勢，在國家自貿區總體發展戰略中承擔了不同的角色，推動著中國經濟高質量發展和高水平開放。

一、中國自貿試驗區的發展目標與戰略定位

2024年中國政府工作報告指出，深入實施自貿試驗區提升戰略，賦予自貿試驗區、海南自由貿易港等更多自主權，推動開發區改革創新，打造對外開放新高地。10年來，中國自貿試驗區持續推動制度創新，堅持走差別化發展道路，已形成從南到北、從沿海到內陸，全方位、有梯度的開放格局。從最初摸著石頭過河，到如今的“深水區”探索，形成了一系列各具特色的創新范式，體現出區域特色和地方優勢，示范帶動作用明顯。

從各自貿試驗區發展目標可以看出其戰略定位及建設方案中的地方特色（見表1）。比如，廣東與粵港澳合作，福建對臺經貿合作，廣西、云南與東盟合作，黑龍江與俄羅斯合作，湖南與非洲經貿深度合作，遼寧、山東與日韓產業合作等。各自貿試驗區立足自身戰略定位，積極探索實踐，形成一大批高水平制度創新成果。據商務部統計，自貿試驗區在國家層面已形成7批改革試點經驗和4批最佳實踐案例，累計有302項制度創新成果復制推廣到全國，2800多項制度創新成果在地方層面自主推廣，

鄒多為：《自貿試驗區十周年丨十年走過，這片“試驗田”結出累累碩果》，新華網，2023年9月29日，http：//www.news.cn/fortune/2023-09/29/c_1129893702.htm。充分發揮了改革開放試驗田的作用。

注：上海自貿試驗區的總體要求來自2023年《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》；福建、廣東、浙江自貿試驗區的總體要求均來自各自貿試驗區提升戰略實施方案；遼寧、陜西、山東、廣西、云南自貿試驗區的總體要求均來自各自貿試驗區深化改革開放方案；天津、重慶、河南、河北的總體要求均來自各自貿試驗區的“十四五”規劃；湖北、四川、黑龍江、湖南、北京、安徽、新疆自貿試驗區以及海南自貿港的總體要求均來自各自貿試驗區總體方案。

二、山東自貿試驗區與日韓合作的戰略定位

山東省毗鄰日本和韓國，是國內生產總值（GDP）全國排名第三的大省、東部沿海省份的開放前沿。2019年8月山東自貿試驗區正式掛牌，跨入對外開放“自貿時代”。不論是總體方案，還是具體措施，山東自貿試驗區都圍繞國家賦予的戰略定位，充分體現了推動中日韓合作的地方特色。

（一）山東自貿試驗區總體方案中的“日韓元素”

《中國（山東）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）強調形成對外開放新高地，并單獨設置“深化中日韓區域經濟合作”板塊，重點在國際合作園區、科技成果轉化機制、建立國際通關合作新模式等方面進行探索創新。在《總體方案》的主要任務和舉措中，山東自貿試驗區探索深化中日韓區域經濟合作：一是探索三國地方經濟合作。強化優勢互補，探索共同開拓第三方市場；高標準建設中韓（煙臺）產業園，創新“兩國雙園”合作模式；支持合作建設醫養健康中心；推動建立國際化科技成果轉移轉化平臺；支持依規開展人民幣海外基金業務；允許國外交易所在自貿試驗區內設立辦事機構等。二是推進區域合作交流便利化。加強中日、中韓海關間“經認證的經營者”（AEO）互認合作，構建信息互換、監管互認、執法互助以及檢驗檢疫、標準計量等方面高效順暢的合作機制；與日本、韓國合作確定鮮活農副產品目錄清單，加快開通快速通關綠色通道；創新自由貿易協定締約方之間班輪衛生檢疫“電訊申報、無疫通行”監管模式。

（二）園區聯動推進山東自貿試驗區建設的“日韓特色”

1. 推進貿易投資便利化，打造發展新優勢

一是優化海關業務流程，創新發展貨物貿易。對RCEP締約方原產易腐貨物和快件、空運貨物、空運物品，三個片區海關實行“6小時通關”。支持企業申請AEO認證，對通過AEO認證企業按屬地給予獎勵。加快農食產品進出口通關時間，推動實現中日韓海關實驗室檢測結果互認，設立進出口鮮活易腐農食產品屬地查檢綠色通道。開通中日韓快速通關綠色通道，實現往來韓國定期班輪衛生檢疫“電訊申報、無疫通行”制度。二是暢通中日韓“海上高速公路”，加快構建貿易物流“黃金大通道”。山東充分發揮區域優勢，“海陸空鐵”齊頭并進，構建東聯日韓、西接歐亞的東西互聯互通大通道。搭建“中日韓海上高速公路”，增開或加密至日本、韓國主要港口的集裝箱班輪；中國威海—韓國仁川兩地“四港聯動”，在全國率先開通中韓陸海聯運整車試運行；煙臺搭建中韓集裝箱“跨國快遞”服務平臺；中歐班列“齊魯號”國際運營線路達53條；濟南、青島、煙臺、威海等加密日韓航線，打造國內通達日韓最便捷的航空物流中心。三是拓展投資合作平臺，打造“日韓合作”開放高地。在全國率先推行跨國投資貿易便利化改革系列舉措，發揮保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區等海關特殊監管區域以及中韓產業園、中日產業園、國際招商產業園等“園區聯動”的疊加優勢。通過“山東—日本、山東—韓國開放合作推進會”“中日、中韓國際客廳”“對話山東—日本、韓國山東產業合作交流會”等多種平臺，促進與日韓企業對接合作。鼓勵中日韓地方經貿合作示范區建設，支持中日國際醫療科技園建設，鼓勵日韓企業落地發展并設立分支機構。

2. 深化政府管理創新改革，促進服務業開放

一是深耕與日韓的合作，提升政府治理水平。在全國首創性提出并實施“中日韓投資便利化跨國辦模式”，依托經授權的“服務專員”把企業注冊和變更、跨境銀行開戶、跨境辦稅等政務服務由境內延伸至境外。探索以正面清單管理模式開展跨境電商零售進口日韓藥品及醫療器械試點。簡化日韓進口化妝品市場準入程序。二是推進金融開放，支持和培育服務業經濟。首創“備貨貸”“訂單貸”“庫存貸”鏈式金融服務。建立跨境電商配套服務體系，可為跨境電商平臺及商戶提供國際采購、保稅倉儲、普通倉儲、國際國內物流等全鏈條服務。成立中日韓國際商事調解中心，積極搭建中日韓法律服務的溝通平臺。

3. 加強人才便利化機制，吸引國際人才

一是促進高層次人才流動。在濟南、青島、煙臺三片區推出“異地互認、即審即辦、原件代核、跨域出證”外商高層次人次審批互認新模式，精簡申報材料，壓縮審批環節，促進外國高層次人才在山東自貿試驗區內自由流動。在人才培養上，創新“虛擬大學”中日韓教育新模式，構建全球合作辦學機制。二是設立涉外服務專區和綠色通道。實現外資企業登記、外國人來華工作許可、外籍醫師在華短期執業許可等18項涉外服務事項“一表清、一窗通、一站辦”。三是打造“類海外”人才發展環境。建設國際人才社區，完善國際社區海外人才配套服務，建設連鎖人才養老公寓，努力培育人力資源服務發展新生態。在醫保、社保繳納方面，按規定辦理退休享受養老保險待遇，為獲得永久居留權的外籍人才辦理公積金業務。

三、山東自貿試驗區與日韓合作面臨的機遇與挑戰

（一）山東自貿試驗區與日韓合作的機遇

中國“雙循環”戰略和RCEP兩個重要的發展主題將影響未來世界的貿易和投資關系（鳥谷一生，2022）。山東省與日韓地緣相近、人文相通、經貿往來密切，有著深化中日韓區域經濟合作的良好基礎，中日韓地區產業發展的梯度性和互補性使得山東自貿試驗區與日韓合作具有良好的前景（劉文、徐榮麗，2020）。RCEP實施更為山東帶來“先發優勢”。

1.東亞地區內部依存度提高，推進山東省與日韓合作深入發展

1978年改革開放以來，山東省和日韓在產業、貿易、投資等領域合作深入發展。1985年《廣場協議》使得日本、韓國和中國臺灣地區的制造業積極在東亞投資，形成東亞區域內的生產網絡，市場力量加強使得東亞地區內部依存度提高，并加快了“市場驅動一體化”和“實質性一體化”的區域一體化（劉文、徐榮麗，2020）。即使在新冠疫情背景下，山東省與日韓經貿發展仍然具有強大韌性和活力。2022年，韓國和日本分別為山東省第四大和第六大貿易市場，山東省與日本實現進出口貿易總額285.38億美元，同比增長5.8%，實際利用日本投資19.01億美元，同比增長71%；與韓國實現進出口貿易總額412.74億美元，增長3.6%，實際利用韓國投資21.38億美元，增長202.4%。從貿易到投資，日韓與山東省的合作規模占全國的比例始終保持較高水平（見表2、表3）。

2.RCEP政策實施為山東省與日韓合作帶來制度紅利

中日韓三國與RCEP成員國間貿易投資的一體化發展，為RCEP的達成奠定了市場基礎。RCEP的生效實施進一步增強了中日韓產業鏈供應鏈的穩定性與韌性。RCEP所覆蓋貿易產品種類超出中國與其他RCEP成員國簽署的雙邊自貿協定范圍，極大加強了中國與其他國家貿易往來。山東省在RCEP政策實施中凸顯“先發優勢”，2022年1月1日，青島海關為青島海灣集團有限公司出口到日本的一批氯化鈣簽發了全國首份RCEP原產地證書，也是首份對日RCEP原產地證書。2月1日，位于上合示范區的海關原產地證書審簽中心內，青島海關關員通過國際貿易“單一窗口”為青島綺麗佳榮制衣有限公司出口到韓國的一批牛仔褲簽發了RCEP原產地證書。這是RCEP對韓國生效后，全國首份對韓RCEP原產地證書。據統計，RCEP生效實施兩年來，山東省內海關和貿促會共簽發34.4萬份RCEP原產地證書，數量居全國各省市首位，企業享惠出口貨值876.5億元，可享受近9億元的關稅減讓優惠。其中，2023年山東省內海關和貿促會共簽發RCEP原產地證書19.3萬份，出口享惠貨值464.2億元，同比分別增長28.2%和12.6%。

（二）山東自貿試驗區與日韓合作面臨挑戰

1.三國產業在相關市場面臨相互競爭的局面

從國家角度看，中日韓三國中，日韓工業發展起步較早，在國際價值鏈分工中處于較高位置。中國工業發展起步較晚，在國際價值鏈分工中處于中低端位置。但中國近年來工業飛速發展，新發展格局推動價值鏈向高端躍升，更加重視自身關鍵領域核心技術、零部件、原材料等方面短板的補齊。因此，中日韓三國都試圖在高精尖產業上爭得或保有自身地位，尤其是汽車、電子、信息技術、醫藥健康等產業。

日本、韓國將具有自由貿易試驗區類似功能的自由貿易區分別稱為經濟特區

日本將經濟自由區（FTZ）稱為“経済特區”，也叫“國家戰略特區”，現已指定東京圈、關西圈、新潟市、養父市、福岡市·北九州市、沖繩縣、仙北市、仙臺市、愛知縣、廣島縣·今治市等10個地區為“國家戰略特區”。沖繩縣是最早一批確立為國家戰略特區之一的地區。和經濟自由區（等，2020），為方便稱呼，以下都簡稱“自貿區”。從自貿區角度看，對比山東自貿試驗區、日本沖繩經濟特區以及韓國仁川經濟自由區

仁川經濟自由區于2003年設立，是韓國最早的經濟自由區，也是韓國最具代表性的經濟自由區。韓國目前設有9個經濟自由區，分別位于仁川、釜山鎮海、光陽灣圈、黃海、大邱慶北、東海岸圈、忠清北、濟州、蔚山。可以發現，三國自貿區在發展目標和規劃上有一定重合，都基于國家戰略方針和地方發展需要，重點發展人工智能、信息技術、高端裝備、生物醫藥、清潔能源等高技術、環保產業（見表3）。因此，中日韓三國面臨一定程度的產業競爭，尤其是高科技產業。

2.國內地區間競爭激烈，“內卷”加劇

山東自貿試驗區對日韓合作面臨國內地區間競爭“內卷”的挑戰。首先，國內除山東自貿試驗區外，遼寧自貿試驗區強調“加強東北亞區域開放合作”，在總體方案中提出了“鞏固對日、對韓合作”的發展戰略；天津自貿試驗區在“十四五”規劃中也強調，要深化中日韓經貿合作，充分利用 RCEP 實施機遇，打造中日韓自貿區戰略先導區。遼寧省是中國重要的重工業基地，也是與日韓距離較近的省份，承接了大量來自日韓的加工貿易。天津自貿試驗區作為中國北方第一個自貿試驗區，立足京津冀、輻射環渤海，對日韓合作基礎良好。RCEP的實施不僅為山東自貿試驗區深化日韓合作帶來機遇，也為遼寧、天津等自貿試驗區提供了機會和路徑。因此，國內其他自貿試驗區對山東自貿試驗區加強日韓合作形成一定的競爭。其次，隨著國際局勢日趨復雜，全球經濟增速放緩，國內企業對外投資趨謹慎。由于國際形勢的不穩定性和不確定性，江蘇、浙江、廣東等省份更趨向與日韓等局勢較穩定的國家合作。日韓對中國投資布局的變化也加大了山東省與其他省份深化日韓合作的競爭。

3.日韓對中國投資增幅小于東盟，外部競爭加劇

除了國內市場的競爭，山東自貿試驗區深化與日韓合作還面臨國際上其他國家帶來的沖擊，尤其是東盟國家。近年來，由于中國產業轉型升級、勞動力成本上升等原因，日韓對中國投資有向東南亞轉移的趨勢。從表4和表5可以看出，近年來，日韓企業對東盟投資增幅高于中國。這意味著中國作為日韓投資全球生產基地的吸引力下降，與日韓合作受到東南亞地區的沖擊。此外，RCEP的生效實施將加速亞太區域產業鏈價值鏈重構，未來一段時間內，日韓對東盟的投資或將持續增加，山東省深化日韓合作面臨的外部競爭加劇。

4.地緣政治因素使中日韓三國合作具有不確定性

2022年5月，印太經濟框架（IPEF）出臺，截至2023年底，IPEF的14個參與國舉行了7次正式協商、2次長官會議、1次特別協商、2次元首會議，談判并簽署供應鏈協議文本和實質性達成清潔經濟與公平經濟協定。美國強調IPEF將推動建立“新形態”的規范，以確立新貿易秩序，針對中國的排他性具有明顯的“脫鉤斷鏈”色彩，日韓被美國作為推進印太戰略的“馬前卒”（張永軍等，2023）。美國目前正在面臨下一任總統競選，不論誰當選，都將繼續制約中國產業發展的政策，不利于中日韓的產業合作和互惠貿易。中日韓三國合作的政治互信不足。因此，在地方層面上，由于地緣政治的不確定性，山東自貿試驗區的中日韓合作既面臨貨物貿易方面的“關稅枷鎖”，也面臨產業投資布局的壓力。

四、提升山東自貿試驗區與日韓合作的政策建議

中國高度重視自貿試驗區的差異化發展，對不同自貿試驗區被賦予相應的戰略定位。本文基于山東自貿試驗區與日韓合作的探索實踐，總結山東自貿試驗區總體方案與具體措施中的“日韓元素”，結合山東省自身優勢與現實情況分析，發現東亞地區內部依存度提高，推進山東省與日韓產業合作深入發展，RCEP政策實施為山東省與日韓合作帶來制度紅利；然而，山東自貿試驗區與日韓合作還面臨三國產業在相關市場的相互競爭、國內地區和產業間的競爭激烈、國際產業鏈供應鏈布局調整，以及地緣政治因素帶來的不確定性等問題。對此，山東自貿試驗區應把握發展機遇，進一步深化與日韓的產業合作。

（一）挖掘RCEP紅利，擴大山東自貿試驗區與日韓產業合作領域

發揮山東自貿試驗區高水平對外開放平臺的重要作用，深化中日韓合作，高質量實施RCEP，構建多元穩定的RCEP經貿合作示范區。一是全力打好重點產業鏈攻堅戰。深化與日韓產業鏈供應鏈對接，發揮山東41個工業大類齊全的優勢，用足用好RCEP各領域政策措施，以汽車零部件、化學品、電子元件等為重點，完善與日韓中間品交換與流動機制，鼓勵中日韓共同開拓第三方市場，避免與國內其他地區產業同質化競爭，緩解東南亞對中國產業鏈的替代沖擊，推動形成優勢互補的區域經濟布局。二是壯大臨港特色產業和現代服務業。在臨港產業方面，發揮山東港口群東聯日韓、西通歐亞的樞紐作用，加快打造山東半島世界級港口群，緊緊圍繞海洋經濟發展規劃，打造中日韓海洋經濟新高地，發展臨港產業配套區，以中日韓貿易干線港、中日韓商品進出口集散基地、中日韓臨港產業特色發展集聚區、中日韓文化交流及旅游合作示范基地為四大功能定位，大力發展基因科技、海工裝備、現代物流、海洋生命健康等臨港前沿產業。在現代服務業方面，緊盯“制造業服務化”和“服務業制造化”發展趨勢，拓展協同研發、解決方案等供應鏈上游專業服務，延伸遠程診斷、維護檢修、消費信貸等供應鏈下游增值服務，促進自貿試驗區內生產性服務業與先進制造業在更高水平上實現融合互動發展。三是支持園區聯動創新。探索山東自貿試驗區與中日產業園、中韓產業園、威海中韓自貿區地方合作示范區、上合示范區、濟南新舊動能轉換起步區、綜保區、跨境電商綜試區等協同發展，開展政策、產業、創新“三聯動”，培育更高水平開放平臺。加強對RCEP以及中韓自貿協定條款的研究運用，先行先試RCEP鼓勵性條款，努力形成一批全國可復制、可推廣的改革創新成功案例，促成一批高質量實施RCEP重大改革、重大政策、重大工程、重大項目，打造RCEP項目集聚區。（二）促進跨境電商發展，加快發展貿易新業態新模式

立足山東自貿試驗區產業基礎、區位優勢，加快推進貨物貿易與服務貿易、貿易與雙向投資、貿易與產業協調發展。一是多措并舉推進跨境電商發展。加強與京東商城、阿里巴巴、亞馬遜等國內外電商平臺的戰略合作，支持建設第三方電子商務綜合服務平臺，積極培育本土知名電商平臺，鼓勵開展面向日韓的跨境電商業務。積極引進韓國Gmarket、Coupang、日本樂天等跨境電商龍頭企業、頭部平臺企業，鼓勵國內外企業在自貿試驗區內發展跨境電商相關業務，打造中日韓商品、服務消費專區，探索國內外消費融合新機制。重點推進特色農產品、海洋生物產品、電子產品等跨境電商平臺建設，建設山東自貿試驗區跨境電商展示展銷中心和中日韓跨境貿易集散中心，探索跨境電商全流程創新，形成跨境電商產業集群綜合發展。二是加快發展外貿新業態新模式。建設外貿轉型升級基地，推廣“特色產業集群+國際自主品牌+跨境電子商務+綜合服務企業+境外營銷網絡”五位一體發展模式，推動形成外貿競爭新優勢。充分利用5G、大數據、區塊鏈、增強現實（AR）、虛擬現實（VR）等技術，開展云展示、云洽談、云簽約，建設“山東商品網上展示廳”，同時在日韓等具備條件的海外倉搭建線上線下商品展示展銷平臺，提升企業數字化營銷能力。鼓勵平臺企業拓展“互聯網+”消費場景，促進傳統企業多觸網、快轉型，促進“傳統貿易+跨境電商”發展，引導本地優質企業加快“觸網上線”，推動本地企業轉型升級。加強國際營銷體系建設，推動汽車、新能源、電子信息等重點行業企業建設國際營銷服務網點，培育境外營銷公共服務平臺。