總體國家安全觀下的檔案開放審核制度優(yōu)化研究

摘 要：文章立足于總體國家安全觀，通過分析當(dāng)前我國檔案開放審核制度，發(fā)現(xiàn)其中存在開放范圍判定依據(jù)不明確、控制利用范圍判定依據(jù)不完善、協(xié)同機(jī)制尚不健全、監(jiān)督救濟(jì)條款籠統(tǒng)等問題。進(jìn)而提出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)基本政治原則、秉持安全與開放并重原則、兼顧利益權(quán)衡與可分割原則，并針對(duì)檔案開放審核制度的實(shí)際問題提出構(gòu)建主體協(xié)同關(guān)系、以“負(fù)面清單”明確判定依據(jù)、完善監(jiān)督救濟(jì)程序等制度優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：總體國家安全觀；檔案開放；開放審核；檔案制度

分類號(hào)：G273.5

Research on the Open Review System of Archives under the Overall National Security Concept

Wang Qin1， Yue Liang2， Yang Ting1， Chen Kai3

（ 1. School of Social Science， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215123； 2. Guangzhou HuaLi College， Guangzhou， Guangdong 511325； 3. Suzhou Archives， Suzhou， Jiangsu 215004 ）

Abstract： Based on the overall national security concept， by analyzing the current archives open review system in China， it is found that there are problems such as unclear criteria for determining the scope of opening， incomplete criteria for determining the scope of control and utilization， incomplete collaborative mechanisms， and ambiguous supervision and remedy clauses. Therefore， we proposes the strategies for the system optimization including adhering to the basic political principles of the Party’s leadership， emphasizing both security and openness， balancing interests and divisibility. And propose optimization strategies for the actual problems of the archival open review system， such as building a collaborative relationship between the main bodies， clarifying the judgment basis with a “negative list”， and improving the supervision and relief procedures.

Keywords： The Overall National Security Concept； Archival Openness； Open Review； Archival System

隨著公共檔案館建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，檔案的開放程度已經(jīng)成為公共檔案館建設(shè)水平的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，檔案開放的重要性可見一斑。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）與《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》均對(duì)檔案開放提出了更高要求，檔案開放審核工作的重要性被進(jìn)一步凸顯。檔案開放審核是檔案開放進(jìn)程的第一步，也是確保檔案開放和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵步驟，一直備受學(xué)界與實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。近年來，學(xué)界關(guān)于檔案開放審核的研究主要聚焦于三個(gè)方面：一是概念研究。如卞咸杰和黃楊就“檔案開放審核”與“檔案開放鑒定”的概念作了辨析。[1]二是責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建。如姚靜、徐擁軍等人對(duì)檔案開放的免責(zé)制度構(gòu)建展開探索。[2]三是方法流程的優(yōu)化。陳永斌考慮了檔案開放中權(quán)力配置的邏輯與合理化研究[3]；岳靚等以數(shù)據(jù)治理為視角研究了檔案開放鑒定現(xiàn)狀及優(yōu)化策略[4]。總體而言，對(duì)檔案開放審核制度實(shí)施的現(xiàn)狀和困境進(jìn)行考察，并探尋制度破解思路，是提升我國檔案開放總體水平、維護(hù)人民群眾利益、增強(qiáng)檔案事業(yè)影響力的必由之路。[5]

作為新時(shí)代應(yīng)對(duì)國內(nèi)外各種復(fù)雜安全形勢(shì)的綱領(lǐng)與指南，總體國家安全觀同樣貫穿于國家檔案工作全過程。檔案開放審核工作以總體國家安全觀為指導(dǎo)，在確保涉密檔案安全的同時(shí)也保障公民的知情權(quán)，這不僅是貫徹落實(shí)黨和國家關(guān)于檔案信息安全政策的必然要求，也是做好檔案開放審核工作的關(guān)鍵所在。

1 總體國家安全觀：檔案開放審核的新語境

總體國家安全觀是一種在吸收傳統(tǒng)國家安全觀合理成分基礎(chǔ)上，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求而形成的新型國家安全理念[6]，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以軍事、科技、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國家安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，走中國特色國家安全道路。“宗旨、根本、基礎(chǔ)、保障、依托”是總體國家安全觀對(duì)國家安全內(nèi)涵和外延的概括，也是總體國家安全觀的核心內(nèi)容。[7]總體國家安全觀是我國各領(lǐng)域安全管理工作的重要指南，也是當(dāng)前檔案開放審核工作的全新語境。

1.1 檔案信息安全是總體國家安全觀的重要組成部分

信息是國家治理的根基和核心要素，信息安全已成為當(dāng)前備受關(guān)注的重大課題。信息安全與國土安全、政治安全和軍事安全等一樣是總體國家安全觀中不可或缺的組成部分。因此，作為信息資源基本構(gòu)件的檔案信息安全，自然也成為總體國家安全觀內(nèi)涵的一個(gè)重要組成部分。

1.2 總體國家安全觀對(duì)檔案開放審核具有指導(dǎo)作用

檔案信息資源與民眾生活和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，是最重要、最核心的國家資源之一。總體國家安全觀要求在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過程中，對(duì)一些風(fēng)險(xiǎn)問題要有更加全面的認(rèn)識(shí)，既要解決傳統(tǒng)安全問題，也要解決非傳統(tǒng)安全問題；既要關(guān)注顯性安全，也要關(guān)注潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。檔案開放審核工作中涉及大量復(fù)雜的安全問題，總體國家安全觀的提出為檔案開放審核提供了有力的思想指引和理論指導(dǎo)。

1.3 檔案開放審核實(shí)質(zhì)上是總體國家安全觀的實(shí)踐體現(xiàn)

總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)要從整體角度看待各個(gè)領(lǐng)域的安全問題。檔案部門保存的檔案涉及各個(gè)領(lǐng)域，是與國民生計(jì)息息相關(guān)的信息沉淀，其安全直接關(guān)系著國家、社會(huì)和個(gè)人信息安全。而檔案開放審核本質(zhì)上是從風(fēng)險(xiǎn)控制角度判斷檔案開放后可能帶來的后果。因此，檔案部門需要具有較強(qiáng)的安全意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，在維護(hù)檔案信息安全的前提下，進(jìn)行檔案開放工作，既要從維護(hù)國家、社會(huì)和個(gè)人利益出發(fā)保證檔案信息安全，又要在開放利用中充分發(fā)揮檔案價(jià)值。從實(shí)質(zhì)上說，檔案開放審核是總體國家安全觀在實(shí)踐領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)。

2 總體國家安全觀下檔案開放審核制度的問題分析

本文借助“北大法寶”以及地方檔案館網(wǎng)站搜集檔案開放審核的相關(guān)制度，立足總體國家安全觀，構(gòu)建了檔案開放審核制度分析框架，并據(jù)此展開分析。橫向維度為我國現(xiàn)行檔案開放審核制度體系中對(duì)開放范圍和控制利用范圍的法律確認(rèn)；縱向維度展現(xiàn)了在總體國家安全觀視角下，當(dāng)前我國檔案開放審核相關(guān)的制度體系，系統(tǒng)全面分析檔案開放審核制度的現(xiàn)狀與建設(shè)水平；第三維度是指總體國家安全觀下我國檔案開放審核制度體系中涉及的傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，詳見表1。一般來說，傳統(tǒng)安全主要關(guān)乎政治安全、國土安全與軍事安全，非傳統(tǒng)安全主要涉及經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、文化安全、科技安全等。

2.1 檔案開放范圍判定依據(jù)不明確

當(dāng)前我國檔案開放審核工作中，檔案開放范圍主要以《政府信息公開條例》為判定依據(jù)。縱觀我國檔案開放審核制度體系，鮮有對(duì)公開和不公開這一矛盾關(guān)系的解釋，而《政府信息公開條例》強(qiáng)調(diào)“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”，奠定了政府信息整體應(yīng)開放的基調(diào)。但即使如此，檔案部門基于保密學(xué)的角度，加之行政主體具有自利性特征以及權(quán)力的天然擴(kuò)張傾向[8]，客觀上造成了控制利用過多，該開不開，不該控而控的情況發(fā)生。

《檔案法》中對(duì)檔案開放范圍規(guī)定為縣級(jí)及以上檔案館中保管期限滿25年的檔案，若內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類的檔案根據(jù)情況可少于25年即向公眾開放。《檔案法實(shí)施條例》和《國家檔案館檔案開放辦法》都對(duì)檔案開放工作做出了更加詳細(xì)的要求，其中對(duì)開放范圍的規(guī)定也更加詳細(xì)，但依舊存在開放范圍判定依據(jù)不明確，難以執(zhí)行等問題。首先，在其表述中，一些具有模糊性的詞高頻出現(xiàn)，如“應(yīng)當(dāng)”“一般”“可以”等，這些詞在我國較完善的法律法規(guī)體系中極少出現(xiàn)。這些表述會(huì)極大削弱法律法規(guī)的強(qiáng)制性，導(dǎo)致開放鑒定主體擁有較大的自由裁量權(quán)，出于保險(xiǎn)考慮，常常選擇“非必須則不開”。其次，在相關(guān)法律法規(guī)中，對(duì)開放范圍的規(guī)定主要是針對(duì)部分類別檔案的封閉期做出進(jìn)一步劃分，例如“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化類檔案可提前開放”，類型描述并不明確。雖然這種做法一定程度上有利于檔案開放利用，但是在實(shí)際工作中仍然較為粗放、難以貫徹執(zhí)行。在總體國家安全觀的語境下，檔案開放是在保障國家秘密安全條件下統(tǒng)籌兼顧的考量，既要安全又要兼顧發(fā)展，由此，新形勢(shì)下檔案部門面臨著愈發(fā)艱巨的任務(wù)。但須注意的是，強(qiáng)調(diào)安全并非意味著否定或回避開放，而是在總體國家安全觀視域下探索形成涵蓋國民、政治、社會(huì)等16個(gè)領(lǐng)域的檔案開放安全體系。

2.2 檔案控制利用范圍判定依據(jù)不完善

《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）規(guī)定了七項(xiàng)國家秘密的類型，為帶密級(jí)檔案的劃控工作提供了重要參考。[9]在總體國家安全觀下，針對(duì)政治安全、國土安全和軍事安全等傳統(tǒng)領(lǐng)域，《保密法》中明確提出“維護(hù)國家安全、國家重大事務(wù)、經(jīng)國家保密行政部門確定的、外交和外事活動(dòng)、國防建設(shè)和武裝力量的秘密事項(xiàng)”應(yīng)當(dāng)保密。對(duì)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，《保密法》僅對(duì)經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和科技安全保障提出要求，規(guī)定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技領(lǐng)域的涉密事項(xiàng)要保密。相對(duì)于《保密法》，《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）在保障傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上，對(duì)涉及非傳統(tǒng)安全的檔案信息的控制作了補(bǔ)充規(guī)定，將控制利用檔案的范圍限定于檔案館館藏中華人民共和國成立前產(chǎn)生的檔案，以及中華人民共和國成立后產(chǎn)生的滿三十年但是已解密級(jí)或未作密級(jí)劃定的檔案，并詳細(xì)列舉了二十種需控制利用的檔案類型，為檔案劃控提供了基本標(biāo)準(zhǔn)。[10]解讀《暫行規(guī)定》條例發(fā)現(xiàn)，其中主要涉及政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、文化安全、科技安全等領(lǐng)域。

《暫行規(guī)定》中對(duì)政治安全的保護(hù)體現(xiàn)在對(duì)保障國家政權(quán)穩(wěn)定的規(guī)定，第七條第1、3、4、11項(xiàng)主要從國內(nèi)關(guān)系和國際關(guān)系角度出發(fā)，規(guī)定了五個(gè)方面的檔案要控制利用；第七條第6項(xiàng)提到與領(lǐng)土、邊界、國防、戰(zhàn)略、軍事、軍工相關(guān)的檔案一律控制利用；第七條第10、11、14項(xiàng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響的各類檔案提出控制利用的要求；第七條整體從國家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面對(duì)社會(huì)安全作出保障規(guī)定；文化安全僅在第七條第9項(xiàng)涉及；對(duì)科技安全的維護(hù)體現(xiàn)在第七條第10項(xiàng)，其中提到與我國科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)、配方、傳統(tǒng)工藝相關(guān)的檔案，如開放會(huì)影響我國科技實(shí)力的不予開放。

2.3 檔案開放審核協(xié)同機(jī)制尚不健全

權(quán)責(zé)清晰是檔案開放審核工作高效有序展開的前提，但在現(xiàn)有檔案開放審核制度體系中，由于各參與主體在檔案開放審核中的權(quán)利與義務(wù)尚不明確，各主體間難以實(shí)現(xiàn)有效地協(xié)調(diào)配合。雖然《檔案法》將檔案形成機(jī)構(gòu)引入審核主體，但制度上未能保障各主體間形成穩(wěn)固的協(xié)作模式，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中協(xié)作成效并不明顯。此外，通過調(diào)研獲知，一些檔案館出于專業(yè)性需求的考量，認(rèn)為有必要將行業(yè)專家、國家保密部門、司法部門等納入檔案開放審核工作主體，使得多元參與主體間的協(xié)同關(guān)系和權(quán)責(zé)歸屬更為復(fù)雜。此外，《檔案法》提出的“會(huì)同”一詞是一個(gè)非常模糊的概念，雙方的權(quán)責(zé)劃分并未在法律層面給出明確界定。

2.4 檔案開放審核監(jiān)督救濟(jì)條款籠統(tǒng)、途徑單一

《檔案法》中可應(yīng)用于檔案開放審核監(jiān)督的條款在第6章“監(jiān)督檢查”和第7章“法律責(zé)任”。詳細(xì)來看，這兩部分內(nèi)容的規(guī)定都過于籠統(tǒng)和模糊，大大增加了開放審核權(quán)力濫用以及相關(guān)利益關(guān)系人權(quán)益受損的風(fēng)險(xiǎn)。首先，《檔案法》關(guān)于“舉報(bào)”規(guī)定“應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理”，那么“及時(shí)”的內(nèi)涵究竟應(yīng)該作何理解，應(yīng)當(dāng)如何處理，這極易造成舉報(bào)情況不能得到妥善解決。其次，條款也并未明確監(jiān)督檢查主體的權(quán)責(zé)，監(jiān)督權(quán)難以得到有效行使。最后，對(duì)責(zé)任追究的規(guī)定僅提及追究刑事或民事責(zé)任，并未作出詳細(xì)解釋，追究責(zé)任很難把握。此外，對(duì)于處分的規(guī)定并未按照主觀過錯(cuò)還是客觀問題來區(qū)別闡述，顯然是不科學(xué)的。如此，檔案開放審核相關(guān)主體為規(guī)避被追究風(fēng)險(xiǎn)，極易選擇封閉期滿也不開放檔案的做法。

有權(quán)利必有救濟(jì)，只有權(quán)利救濟(jì)途徑通暢，檔案開放鑒定各相關(guān)主體的利益才能得到保障。檔案開放鑒定結(jié)果直接影響相關(guān)利益者，利益受損者應(yīng)當(dāng)擁有合法的權(quán)利救濟(jì)途徑，以抵御由于檔案開放引起信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的檔案制度中對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定比較簡單，只有“投訴”這種單一的救濟(jì)途徑，且未作出進(jìn)一步詳細(xì)說明，甚至沒有對(duì)投訴的受理期限以及處理時(shí)限作出規(guī)定。因此在實(shí)踐中，相關(guān)利益主體如果遭遇主管部門拒不處理投訴情況，或者不認(rèn)可投訴處理結(jié)果時(shí)，就沒有其他救濟(jì)途徑可走。

3 總體國家安全觀下檔案開放審核的指導(dǎo)原則

3.1 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基本政治原則

《檔案法》總則部分明確提出了“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”，從立法角度更加強(qiáng)調(diào)了檔案工作的政治定位。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨在檔案工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，充分體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革后黨管檔案的體制優(yōu)勢(shì)，確保檔案工作的發(fā)展方向正確，有利于保障新時(shí)期穩(wěn)步推進(jìn)檔案工作發(fā)展的同時(shí)兼顧檔案安全。

3.2 秉持安全與開放并重原則

檔案的“安全”與“開放”從來都不是一對(duì)矛盾關(guān)系。檔案開放是使傳統(tǒng)文化得以傳承、公民知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的必要前提，維護(hù)檔案安全則是檔案開放中的基礎(chǔ)性工作。雖然安全始終貫穿于檔案工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和發(fā)展時(shí)期，但檔案開放原則在新時(shí)期檔案事業(yè)的發(fā)展歷程中并未有過縮緊的趨勢(shì)。相反，《檔案法》為推動(dòng)檔案開放，在封閉期縮短的變化和救濟(jì)方式上均作出調(diào)整。將總體國家安全觀中的新安全與發(fā)展理念投射到檔案開放工作中主要有兩個(gè)要點(diǎn)：

第一，總體國家安全觀從時(shí)間軸視角出發(fā)[11]，強(qiáng)調(diào)在“創(chuàng)新發(fā)展”中“既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全”。在此語境下，檔案開放應(yīng)隨時(shí)代的發(fā)展和國家安全要素的變化調(diào)整審核依據(jù)，既要一如既往關(guān)注傳統(tǒng)安全，更要重視非傳統(tǒng)安全要素。

第二，總體國家安全觀從統(tǒng)攬全局的視角出發(fā)，不僅提出四對(duì)八種安全的統(tǒng)籌，還強(qiáng)調(diào)了安全與發(fā)展的統(tǒng)籌。這就要求在檔案開放中全面貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)理念，既要保證開放審核全流程的安全性，還要協(xié)調(diào)各利益相關(guān)體之間的關(guān)系，形成有效聯(lián)動(dòng)、互利共贏、安全健康的發(fā)展格局，進(jìn)而推動(dòng)檔案事業(yè)的進(jìn)步。

3.3 兼顧利益權(quán)衡與可分割原則

可分割原則是指檔案主管部門根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采用技術(shù)手段（如刪除或屏蔽），對(duì)擬開放但含有部分不宜開放內(nèi)容的檔案信息進(jìn)行處理后開放[12]，以保護(hù)涉密檔案信息，公開無風(fēng)險(xiǎn)的檔案信息。在檔案開放審核的過程中，可分割原則的應(yīng)用一般按如下流程進(jìn)行：公民向檔案管理單位提出檔案開放申請(qǐng)，檔案管理單位按照相關(guān)法律規(guī)定（判定依據(jù)）進(jìn)行內(nèi)容評(píng)估，確定申請(qǐng)者需求的檔案信息是否符合開放條件。如果不符合，接收機(jī)構(gòu)要以《告知書》形式告知申請(qǐng)者；如果符合，則還需評(píng)估其中是否含有不可開放的部分，并作出特殊的區(qū)分處理。這一規(guī)定不僅體現(xiàn)了檔案開放審核的科學(xué)性和規(guī)范性，同時(shí)也為公民提出異議和救濟(jì)申訴提供了依據(jù)和指導(dǎo)。

利益權(quán)衡原則是以公共利益和個(gè)人利益決定檔案信息是否開放的一項(xiàng)原則。這一原則被用來確定檔案信息的公開披露是否可能對(duì)社會(huì)、個(gè)人或其他組織帶來重大傷害，并綜合比較開放檔案信息對(duì)公共利益的傷害度與不開放這些信息所帶來的傷害度。如果評(píng)估結(jié)果為“大于”，則不開放；如果評(píng)估結(jié)果為“小于”，則開放。如果評(píng)估結(jié)果為“持平”，則需要評(píng)估開放該檔案信息所帶來的公共利益是否大于不披露所帶來的公共利益；若結(jié)果為“是”，則該檔案信息就應(yīng)該被開放，否則就不開放。據(jù)了解，大多數(shù)采用這一原則的歐洲國家目前尚未有完全統(tǒng)一和詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估和執(zhí)行該原則，現(xiàn)階段主要依靠專業(yè)工作人員的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

4 總體國家安全觀下檔案開放審核制度優(yōu)化策略

4.1 構(gòu)建檔案開放審核主體協(xié)同關(guān)系

主體協(xié)同關(guān)系包括組織協(xié)同關(guān)系和業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系。組織協(xié)同關(guān)系應(yīng)根據(jù)檔案開放審核主體在整體工作中的異質(zhì)性角色定位來構(gòu)建。檔案形成單位最熟悉檔案實(shí)際情況，主要負(fù)責(zé)初審環(huán)節(jié)，提出解密降密和開放審核的初步意見。檔案館在整個(gè)工作中占據(jù)核心地位，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)此項(xiàng)工作開展，并負(fù)責(zé)全流程監(jiān)督與優(yōu)化。其他相關(guān)參與者主要在復(fù)審和終審環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系的構(gòu)建要求根據(jù)開放審核工作目標(biāo)對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。檔案形成單位首先開展初審工作，后將初審意見交予檔案館，檔案館根據(jù)檔案實(shí)際情況整合各方力量開展復(fù)審和終審工作，對(duì)于審核后準(zhǔn)予開放的檔案將通過各種渠道向公眾開放。各主體既需要憑借自己的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)設(shè)備開展業(yè)務(wù)處理，同時(shí)也要對(duì)知識(shí)進(jìn)行歸納總結(jié)與組織加工，促進(jìn)知識(shí)共享。

4.2 以“負(fù)面清單”明確判定依據(jù)

采用列舉法構(gòu)建“負(fù)面清單”，將不開放的檔案內(nèi)容以清單形式列舉，既能夠有效抑制和壓縮權(quán)利主體的自由裁量權(quán)，又能夠顯著提高工作效率。但列舉式規(guī)定無法窮盡一切不公開的事項(xiàng)，為此，可采用“概括規(guī)定+詳細(xì)列舉”模式，最大限度降低“灰色地帶”出現(xiàn)的可能性。[13]在總體國家安全觀中，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全要素為“負(fù)面清單”內(nèi)容構(gòu)建提供了重要的參考。

傳統(tǒng)安全主要包括軍事、國防和外交安全。梳理我國相關(guān)法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，對(duì)“軍事、國防、外交信息”的規(guī)定幾乎均是籠統(tǒng)表述，其他國家亦是如此。究其原因，此類信息多屬于國家秘密，在信息產(chǎn)生之初就已被標(biāo)密，對(duì)開放審核工作的影響甚微，因此其劃分粒度可適當(dāng)放寬。

而非傳統(tǒng)安全涉及的領(lǐng)域眾多，內(nèi)容復(fù)雜，需進(jìn)行較細(xì)粒度的劃分。以“經(jīng)濟(jì)安全”這一安全要素為例，通過研讀《合同法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭法》等法律法規(guī)，并分析對(duì)比國外的相關(guān)立法，歸納得出3條一級(jí)類目：其一，經(jīng)合理研判開放可能會(huì)使第三方商業(yè)經(jīng)營陷入不利地位的信息；其二，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)將來獲得類似信息的能力產(chǎn)生損害繼而影響公共利益的信息；其三，企業(yè)與行政機(jī)關(guān)或其他組織可能簽訂保密協(xié)議商定不公開的信息。在一級(jí)類目下再進(jìn)一步細(xì)粒度劃分，能夠使檔案開放審核的判定依據(jù)更加明確。

4.3 完善檔案開放審核監(jiān)督救濟(jì)程序

監(jiān)督懲罰和權(quán)力救濟(jì)規(guī)定能夠有效限制行政權(quán)力的濫用并維護(hù)公眾的合法權(quán)益，確保檔案開放審核工作的成效。[14]監(jiān)督規(guī)定的完善可分為三個(gè)層面：一是縱向監(jiān)督，各檔案部門可以年度或季度為周期，定期向上級(jí)主管部門提交檔案開放審核工作報(bào)告，匯報(bào)檔案開放審核工作內(nèi)容與成效，促使檔案部門積極開展開放審核工作。上級(jí)檔案主管部門可指派專人進(jìn)行監(jiān)督檢查，掌握相關(guān)工作開展情況。二是橫向監(jiān)督，檔案形成部門作為開放審核工作的重要參與主體，同樣負(fù)有監(jiān)督檢查責(zé)任。可規(guī)定由檔案部門牽頭，與檔案形成機(jī)構(gòu)開展雙向監(jiān)督檢查，加快檔案開放審核進(jìn)程。三是社會(huì)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)明確公眾的監(jiān)督責(zé)任，推動(dòng)檔案開放審核舉報(bào)反饋機(jī)制的形成，助力反饋平臺(tái)建設(shè)。另外，應(yīng)當(dāng)明確在檔案沒有依法開放或因開放檔案損害相關(guān)主體利益情況出現(xiàn)時(shí)，相關(guān)主體有權(quán)向主管部門進(jìn)行投訴；同時(shí)完善投訴舉報(bào)機(jī)制，明確規(guī)定受理投訴舉報(bào)部門的工作責(zé)任、工作程序、辦理時(shí)限等。

*本文系國家檔案局科技項(xiàng)目“總體國家安全觀下的檔案開放審核研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022-R-034）階段性研究成果。

作者貢獻(xiàn)說明

王芹：確定論文選題及整體寫作架構(gòu)，修改潤色定稿；岳靚：資料收集、統(tǒng)計(jì)分析與初稿撰寫；楊婷：論文修改、資料補(bǔ)充；陳凱：調(diào)研指導(dǎo)，數(shù)據(jù)收集分析。

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（責(zé)任編輯：張 帆 李倩楠）