總體國家安全觀下的檔案開放審核制度優(yōu)化研究

摘 要：文章立足于總體國家安全觀，通過分析當前我國檔案開放審核制度，發(fā)現(xiàn)其中存在開放范圍判定依據(jù)不明確、控制利用范圍判定依據(jù)不完善、協(xié)同機制尚不健全、監(jiān)督救濟條款籠統(tǒng)等問題。進而提出堅持黨的領導基本政治原則、秉持安全與開放并重原則、兼顧利益權(quán)衡與可分割原則，并針對檔案開放審核制度的實際問題提出構(gòu)建主體協(xié)同關系、以“負面清單”明確判定依據(jù)、完善監(jiān)督救濟程序等制度優(yōu)化策略。

關鍵詞：總體國家安全觀；檔案開放；開放審核；檔案制度

分類號：G273.5

Research on the Open Review System of Archives under the Overall National Security Concept

Wang Qin1， Yue Liang2， Yang Ting1， Chen Kai3

（ 1. School of Social Science， Soochow University， Suzhou， Jiangsu 215123； 2. Guangzhou HuaLi College， Guangzhou， Guangdong 511325； 3. Suzhou Archives， Suzhou， Jiangsu 215004 ）

Abstract： Based on the overall national security concept， by analyzing the current archives open review system in China， it is found that there are problems such as unclear criteria for determining the scope of opening， incomplete criteria for determining the scope of control and utilization， incomplete collaborative mechanisms， and ambiguous supervision and remedy clauses. Therefore， we proposes the strategies for the system optimization including adhering to the basic political principles of the Party’s leadership， emphasizing both security and openness， balancing interests and divisibility. And propose optimization strategies for the actual problems of the archival open review system， such as building a collaborative relationship between the main bodies， clarifying the judgment basis with a “negative list”， and improving the supervision and relief procedures.

Keywords： The Overall National Security Concept； Archival Openness； Open Review； Archival System

隨著公共檔案館建設的持續(xù)推進，檔案的開放程度已經(jīng)成為公共檔案館建設水平的重要衡量標準，檔案開放的重要性可見一斑。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）與《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》均對檔案開放提出了更高要求，檔案開放審核工作的重要性被進一步凸顯。檔案開放審核是檔案開放進程的第一步，也是確保檔案開放和價值實現(xiàn)的關鍵步驟，一直備受學界與實踐領域的廣泛關注。近年來，學界關于檔案開放審核的研究主要聚焦于三個方面：一是概念研究。如卞咸杰和黃楊就“檔案開放審核”與“檔案開放鑒定”的概念作了辨析。[1]二是責任機制的構(gòu)建。如姚靜、徐擁軍等人對檔案開放的免責制度構(gòu)建展開探索。[2]三是方法流程的優(yōu)化。陳永斌考慮了檔案開放中權(quán)力配置的邏輯與合理化研究[3]；岳靚等以數(shù)據(jù)治理為視角研究了檔案開放鑒定現(xiàn)狀及優(yōu)化策略[4]。總體而言，對檔案開放審核制度實施的現(xiàn)狀和困境進行考察，并探尋制度破解思路，是提升我國檔案開放總體水平、維護人民群眾利益、增強檔案事業(yè)影響力的必由之路。[5]

作為新時代應對國內(nèi)外各種復雜安全形勢的綱領與指南，總體國家安全觀同樣貫穿于國家檔案工作全過程。檔案開放審核工作以總體國家安全觀為指導，在確保涉密檔案安全的同時也保障公民的知情權(quán)，這不僅是貫徹落實黨和國家關于檔案信息安全政策的必然要求，也是做好檔案開放審核工作的關鍵所在。

1 總體國家安全觀：檔案開放審核的新語境

總體國家安全觀是一種在吸收傳統(tǒng)國家安全觀合理成分基礎上，順應時代發(fā)展要求而形成的新型國家安全理念[6]，強調(diào)堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以軍事、科技、文化、社會安全為保障，以促進國家安全為依托，維護各領域國家安全，走中國特色國家安全道路。“宗旨、根本、基礎、保障、依托”是總體國家安全觀對國家安全內(nèi)涵和外延的概括，也是總體國家安全觀的核心內(nèi)容。[7]總體國家安全觀是我國各領域安全管理工作的重要指南，也是當前檔案開放審核工作的全新語境。

1.1 檔案信息安全是總體國家安全觀的重要組成部分

信息是國家治理的根基和核心要素，信息安全已成為當前備受關注的重大課題。信息安全與國土安全、政治安全和軍事安全等一樣是總體國家安全觀中不可或缺的組成部分。因此，作為信息資源基本構(gòu)件的檔案信息安全，自然也成為總體國家安全觀內(nèi)涵的一個重要組成部分。

1.2 總體國家安全觀對檔案開放審核具有指導作用

檔案信息資源與民眾生活和社會發(fā)展密切相關，是最重要、最核心的國家資源之一。總體國家安全觀要求在國家經(jīng)濟建設和社會發(fā)展過程中，對一些風險問題要有更加全面的認識，既要解決傳統(tǒng)安全問題，也要解決非傳統(tǒng)安全問題；既要關注顯性安全，也要關注潛在的安全風險。檔案開放審核工作中涉及大量復雜的安全問題，總體國家安全觀的提出為檔案開放審核提供了有力的思想指引和理論指導。

1.3 檔案開放審核實質(zhì)上是總體國家安全觀的實踐體現(xiàn)

總體國家安全觀強調(diào)要從整體角度看待各個領域的安全問題。檔案部門保存的檔案涉及各個領域，是與國民生計息息相關的信息沉淀，其安全直接關系著國家、社會和個人信息安全。而檔案開放審核本質(zhì)上是從風險控制角度判斷檔案開放后可能帶來的后果。因此，檔案部門需要具有較強的安全意識和風險控制意識，在維護檔案信息安全的前提下，進行檔案開放工作，既要從維護國家、社會和個人利益出發(fā)保證檔案信息安全，又要在開放利用中充分發(fā)揮檔案價值。從實質(zhì)上說，檔案開放審核是總體國家安全觀在實踐領域的深刻體現(xiàn)。

2 總體國家安全觀下檔案開放審核制度的問題分析

本文借助“北大法寶”以及地方檔案館網(wǎng)站搜集檔案開放審核的相關制度，立足總體國家安全觀，構(gòu)建了檔案開放審核制度分析框架，并據(jù)此展開分析。橫向維度為我國現(xiàn)行檔案開放審核制度體系中對開放范圍和控制利用范圍的法律確認；縱向維度展現(xiàn)了在總體國家安全觀視角下，當前我國檔案開放審核相關的制度體系，系統(tǒng)全面分析檔案開放審核制度的現(xiàn)狀與建設水平；第三維度是指總體國家安全觀下我國檔案開放審核制度體系中涉及的傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，詳見表1。一般來說，傳統(tǒng)安全主要關乎政治安全、國土安全與軍事安全，非傳統(tǒng)安全主要涉及經(jīng)濟安全、社會安全、文化安全、科技安全等。

2.1 檔案開放范圍判定依據(jù)不明確

當前我國檔案開放審核工作中，檔案開放范圍主要以《政府信息公開條例》為判定依據(jù)。縱觀我國檔案開放審核制度體系，鮮有對公開和不公開這一矛盾關系的解釋，而《政府信息公開條例》強調(diào)“以公開為常態(tài)，以不公開為例外”，奠定了政府信息整體應開放的基調(diào)。但即使如此，檔案部門基于保密學的角度，加之行政主體具有自利性特征以及權(quán)力的天然擴張傾向[8]，客觀上造成了控制利用過多，該開不開，不該控而控的情況發(fā)生。

《檔案法》中對檔案開放范圍規(guī)定為縣級及以上檔案館中保管期限滿25年的檔案，若內(nèi)容涉及經(jīng)濟、教育、科技、文化等類的檔案根據(jù)情況可少于25年即向公眾開放。《檔案法實施條例》和《國家檔案館檔案開放辦法》都對檔案開放工作做出了更加詳細的要求，其中對開放范圍的規(guī)定也更加詳細，但依舊存在開放范圍判定依據(jù)不明確，難以執(zhí)行等問題。首先，在其表述中，一些具有模糊性的詞高頻出現(xiàn)，如“應當”“一般”“可以”等，這些詞在我國較完善的法律法規(guī)體系中極少出現(xiàn)。這些表述會極大削弱法律法規(guī)的強制性，導致開放鑒定主體擁有較大的自由裁量權(quán)，出于保險考慮，常常選擇“非必須則不開”。其次，在相關法律法規(guī)中，對開放范圍的規(guī)定主要是針對部分類別檔案的封閉期做出進一步劃分，例如“經(jīng)濟、教育、科技、文化類檔案可提前開放”，類型描述并不明確。雖然這種做法一定程度上有利于檔案開放利用，但是在實際工作中仍然較為粗放、難以貫徹執(zhí)行。在總體國家安全觀的語境下，檔案開放是在保障國家秘密安全條件下統(tǒng)籌兼顧的考量，既要安全又要兼顧發(fā)展，由此，新形勢下檔案部門面臨著愈發(fā)艱巨的任務。但須注意的是，強調(diào)安全并非意味著否定或回避開放，而是在總體國家安全觀視域下探索形成涵蓋國民、政治、社會等16個領域的檔案開放安全體系。

2.2 檔案控制利用范圍判定依據(jù)不完善

《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）規(guī)定了七項國家秘密的類型，為帶密級檔案的劃控工作提供了重要參考。[9]在總體國家安全觀下，針對政治安全、國土安全和軍事安全等傳統(tǒng)領域，《保密法》中明確提出“維護國家安全、國家重大事務、經(jīng)國家保密行政部門確定的、外交和外事活動、國防建設和武裝力量的秘密事項”應當保密。對于非傳統(tǒng)安全領域，《保密法》僅對經(jīng)濟安全、社會安全和科技安全保障提出要求，規(guī)定社會、經(jīng)濟和科技領域的涉密事項要保密。相對于《保密法》，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）在保障傳統(tǒng)安全的基礎上，對涉及非傳統(tǒng)安全的檔案信息的控制作了補充規(guī)定，將控制利用檔案的范圍限定于檔案館館藏中華人民共和國成立前產(chǎn)生的檔案，以及中華人民共和國成立后產(chǎn)生的滿三十年但是已解密級或未作密級劃定的檔案，并詳細列舉了二十種需控制利用的檔案類型，為檔案劃控提供了基本標準。[10]解讀《暫行規(guī)定》條例發(fā)現(xiàn)，其中主要涉及政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、社會安全、文化安全、科技安全等領域。

《暫行規(guī)定》中對政治安全的保護體現(xiàn)在對保障國家政權(quán)穩(wěn)定的規(guī)定，第七條第1、3、4、11項主要從國內(nèi)關系和國際關系角度出發(fā)，規(guī)定了五個方面的檔案要控制利用；第七條第6項提到與領土、邊界、國防、戰(zhàn)略、軍事、軍工相關的檔案一律控制利用；第七條第10、11、14項對我國經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響的各類檔案提出控制利用的要求；第七條整體從國家、社會、個人三個層面對社會安全作出保障規(guī)定；文化安全僅在第七條第9項涉及；對科技安全的維護體現(xiàn)在第七條第10項，其中提到與我國科學技術領域的關鍵技術、配方、傳統(tǒng)工藝相關的檔案，如開放會影響我國科技實力的不予開放。

2.3 檔案開放審核協(xié)同機制尚不健全

權(quán)責清晰是檔案開放審核工作高效有序展開的前提，但在現(xiàn)有檔案開放審核制度體系中，由于各參與主體在檔案開放審核中的權(quán)利與義務尚不明確，各主體間難以實現(xiàn)有效地協(xié)調(diào)配合。雖然《檔案法》將檔案形成機構(gòu)引入審核主體，但制度上未能保障各主體間形成穩(wěn)固的協(xié)作模式，導致現(xiàn)實中協(xié)作成效并不明顯。此外，通過調(diào)研獲知，一些檔案館出于專業(yè)性需求的考量，認為有必要將行業(yè)專家、國家保密部門、司法部門等納入檔案開放審核工作主體，使得多元參與主體間的協(xié)同關系和權(quán)責歸屬更為復雜。此外，《檔案法》提出的“會同”一詞是一個非常模糊的概念，雙方的權(quán)責劃分并未在法律層面給出明確界定。

2.4 檔案開放審核監(jiān)督救濟條款籠統(tǒng)、途徑單一

《檔案法》中可應用于檔案開放審核監(jiān)督的條款在第6章“監(jiān)督檢查”和第7章“法律責任”。詳細來看，這兩部分內(nèi)容的規(guī)定都過于籠統(tǒng)和模糊，大大增加了開放審核權(quán)力濫用以及相關利益關系人權(quán)益受損的風險。首先，《檔案法》關于“舉報”規(guī)定“應當依法及時處理”，那么“及時”的內(nèi)涵究竟應該作何理解，應當如何處理，這極易造成舉報情況不能得到妥善解決。其次，條款也并未明確監(jiān)督檢查主體的權(quán)責，監(jiān)督權(quán)難以得到有效行使。最后，對責任追究的規(guī)定僅提及追究刑事或民事責任，并未作出詳細解釋，追究責任很難把握。此外，對于處分的規(guī)定并未按照主觀過錯還是客觀問題來區(qū)別闡述，顯然是不科學的。如此，檔案開放審核相關主體為規(guī)避被追究風險，極易選擇封閉期滿也不開放檔案的做法。

有權(quán)利必有救濟，只有權(quán)利救濟途徑通暢，檔案開放鑒定各相關主體的利益才能得到保障。檔案開放鑒定結(jié)果直接影響相關利益者，利益受損者應當擁有合法的權(quán)利救濟途徑，以抵御由于檔案開放引起信息泄露的風險。相關的檔案制度中對權(quán)利救濟的規(guī)定比較簡單，只有“投訴”這種單一的救濟途徑，且未作出進一步詳細說明，甚至沒有對投訴的受理期限以及處理時限作出規(guī)定。因此在實踐中，相關利益主體如果遭遇主管部門拒不處理投訴情況，或者不認可投訴處理結(jié)果時，就沒有其他救濟途徑可走。

3 總體國家安全觀下檔案開放審核的指導原則

3.1 堅持黨的領導是基本政治原則

《檔案法》總則部分明確提出了“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領導”，從立法角度更加強調(diào)了檔案工作的政治定位。堅持中國共產(chǎn)黨在檔案工作中的核心領導地位，有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，充分體現(xiàn)機構(gòu)改革后黨管檔案的體制優(yōu)勢，確保檔案工作的發(fā)展方向正確，有利于保障新時期穩(wěn)步推進檔案工作發(fā)展的同時兼顧檔案安全。

3.2 秉持安全與開放并重原則

檔案的“安全”與“開放”從來都不是一對矛盾關系。檔案開放是使傳統(tǒng)文化得以傳承、公民知情權(quán)得以實現(xiàn)的必要前提，維護檔案安全則是檔案開放中的基礎性工作。雖然安全始終貫穿于檔案工作的各個環(huán)節(jié)和發(fā)展時期，但檔案開放原則在新時期檔案事業(yè)的發(fā)展歷程中并未有過縮緊的趨勢。相反，《檔案法》為推動檔案開放，在封閉期縮短的變化和救濟方式上均作出調(diào)整。將總體國家安全觀中的新安全與發(fā)展理念投射到檔案開放工作中主要有兩個要點：

第一，總體國家安全觀從時間軸視角出發(fā)[11]，強調(diào)在“創(chuàng)新發(fā)展”中“既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全”。在此語境下，檔案開放應隨時代的發(fā)展和國家安全要素的變化調(diào)整審核依據(jù)，既要一如既往關注傳統(tǒng)安全，更要重視非傳統(tǒng)安全要素。

第二，總體國家安全觀從統(tǒng)攬全局的視角出發(fā)，不僅提出四對八種安全的統(tǒng)籌，還強調(diào)了安全與發(fā)展的統(tǒng)籌。這就要求在檔案開放中全面貫徹統(tǒng)籌協(xié)調(diào)理念，既要保證開放審核全流程的安全性，還要協(xié)調(diào)各利益相關體之間的關系，形成有效聯(lián)動、互利共贏、安全健康的發(fā)展格局，進而推動檔案事業(yè)的進步。

3.3 兼顧利益權(quán)衡與可分割原則

可分割原則是指檔案主管部門根據(jù)相關法律規(guī)定，采用技術手段（如刪除或屏蔽），對擬開放但含有部分不宜開放內(nèi)容的檔案信息進行處理后開放[12]，以保護涉密檔案信息，公開無風險的檔案信息。在檔案開放審核的過程中，可分割原則的應用一般按如下流程進行：公民向檔案管理單位提出檔案開放申請，檔案管理單位按照相關法律規(guī)定（判定依據(jù)）進行內(nèi)容評估，確定申請者需求的檔案信息是否符合開放條件。如果不符合，接收機構(gòu)要以《告知書》形式告知申請者；如果符合，則還需評估其中是否含有不可開放的部分，并作出特殊的區(qū)分處理。這一規(guī)定不僅體現(xiàn)了檔案開放審核的科學性和規(guī)范性，同時也為公民提出異議和救濟申訴提供了依據(jù)和指導。

利益權(quán)衡原則是以公共利益和個人利益決定檔案信息是否開放的一項原則。這一原則被用來確定檔案信息的公開披露是否可能對社會、個人或其他組織帶來重大傷害，并綜合比較開放檔案信息對公共利益的傷害度與不開放這些信息所帶來的傷害度。如果評估結(jié)果為“大于”，則不開放；如果評估結(jié)果為“小于”，則開放。如果評估結(jié)果為“持平”，則需要評估開放該檔案信息所帶來的公共利益是否大于不披露所帶來的公共利益；若結(jié)果為“是”，則該檔案信息就應該被開放，否則就不開放。據(jù)了解，大多數(shù)采用這一原則的歐洲國家目前尚未有完全統(tǒng)一和詳細的標準來評估和執(zhí)行該原則，現(xiàn)階段主要依靠專業(yè)工作人員的知識和經(jīng)驗。

4 總體國家安全觀下檔案開放審核制度優(yōu)化策略

4.1 構(gòu)建檔案開放審核主體協(xié)同關系

主體協(xié)同關系包括組織協(xié)同關系和業(yè)務協(xié)同關系。組織協(xié)同關系應根據(jù)檔案開放審核主體在整體工作中的異質(zhì)性角色定位來構(gòu)建。檔案形成單位最熟悉檔案實際情況，主要負責初審環(huán)節(jié)，提出解密降密和開放審核的初步意見。檔案館在整個工作中占據(jù)核心地位，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進此項工作開展，并負責全流程監(jiān)督與優(yōu)化。其他相關參與者主要在復審和終審環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

業(yè)務協(xié)同關系的構(gòu)建要求根據(jù)開放審核工作目標對業(yè)務工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃。檔案形成單位首先開展初審工作，后將初審意見交予檔案館，檔案館根據(jù)檔案實際情況整合各方力量開展復審和終審工作，對于審核后準予開放的檔案將通過各種渠道向公眾開放。各主體既需要憑借自己的專業(yè)知識和技術設備開展業(yè)務處理，同時也要對知識進行歸納總結(jié)與組織加工，促進知識共享。

4.2 以“負面清單”明確判定依據(jù)

采用列舉法構(gòu)建“負面清單”，將不開放的檔案內(nèi)容以清單形式列舉，既能夠有效抑制和壓縮權(quán)利主體的自由裁量權(quán)，又能夠顯著提高工作效率。但列舉式規(guī)定無法窮盡一切不公開的事項，為此，可采用“概括規(guī)定+詳細列舉”模式，最大限度降低“灰色地帶”出現(xiàn)的可能性。[13]在總體國家安全觀中，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全要素為“負面清單”內(nèi)容構(gòu)建提供了重要的參考。

傳統(tǒng)安全主要包括軍事、國防和外交安全。梳理我國相關法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，對“軍事、國防、外交信息”的規(guī)定幾乎均是籠統(tǒng)表述，其他國家亦是如此。究其原因，此類信息多屬于國家秘密，在信息產(chǎn)生之初就已被標密，對開放審核工作的影響甚微，因此其劃分粒度可適當放寬。

而非傳統(tǒng)安全涉及的領域眾多，內(nèi)容復雜，需進行較細粒度的劃分。以“經(jīng)濟安全”這一安全要素為例，通過研讀《合同法》《反不正當競爭法》等法律法規(guī)，并分析對比國外的相關立法，歸納得出3條一級類目：其一，經(jīng)合理研判開放可能會使第三方商業(yè)經(jīng)營陷入不利地位的信息；其二，會對行政機關將來獲得類似信息的能力產(chǎn)生損害繼而影響公共利益的信息；其三，企業(yè)與行政機關或其他組織可能簽訂保密協(xié)議商定不公開的信息。在一級類目下再進一步細粒度劃分，能夠使檔案開放審核的判定依據(jù)更加明確。

4.3 完善檔案開放審核監(jiān)督救濟程序

監(jiān)督懲罰和權(quán)力救濟規(guī)定能夠有效限制行政權(quán)力的濫用并維護公眾的合法權(quán)益，確保檔案開放審核工作的成效。[14]監(jiān)督規(guī)定的完善可分為三個層面：一是縱向監(jiān)督，各檔案部門可以年度或季度為周期，定期向上級主管部門提交檔案開放審核工作報告，匯報檔案開放審核工作內(nèi)容與成效，促使檔案部門積極開展開放審核工作。上級檔案主管部門可指派專人進行監(jiān)督檢查，掌握相關工作開展情況。二是橫向監(jiān)督，檔案形成部門作為開放審核工作的重要參與主體，同樣負有監(jiān)督檢查責任。可規(guī)定由檔案部門牽頭，與檔案形成機構(gòu)開展雙向監(jiān)督檢查，加快檔案開放審核進程。三是社會監(jiān)督，應當明確公眾的監(jiān)督責任，推動檔案開放審核舉報反饋機制的形成，助力反饋平臺建設。另外，應當明確在檔案沒有依法開放或因開放檔案損害相關主體利益情況出現(xiàn)時，相關主體有權(quán)向主管部門進行投訴；同時完善投訴舉報機制，明確規(guī)定受理投訴舉報部門的工作責任、工作程序、辦理時限等。

*本文系國家檔案局科技項目“總體國家安全觀下的檔案開放審核研究”（項目編號：2022-R-034）階段性研究成果。

作者貢獻說明

王芹：確定論文選題及整體寫作架構(gòu)，修改潤色定稿；岳靚：資料收集、統(tǒng)計分析與初稿撰寫；楊婷：論文修改、資料補充；陳凱：調(diào)研指導，數(shù)據(jù)收集分析。

注釋與參考文獻

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（責任編輯：張 帆 李倩楠）